環境保護行政程序證據規則研究＊

徐繼敏

(四川大學法學院,四川成都 610064)

環境保護行政程序證據規則研究＊

徐繼敏

(四川大學法學院,四川成都 610064)

環境保護行政程序是環境保護行政機關作出環境保護行政行為的程序。證據規則是環境保護行政程序制度的重要內容。我國環境保護行政程序證據規則缺乏,應當對環境保護行政程序證據規則進行研究,并促進環境保護行政程序證據規則的完善。證據排除規則是證據規則的重要內容,它排除部分具有證明價值的證據的證明效力。環境保護行政程序不應建立嚴格證據排除規則,但要排除以侵犯行政相對人權利或違背程序正義方式取得的非法證據的效力。環境保護行政程序的證明對象為實體性事實和程序性事實,證明責任主要由環境保護行政機關承擔,行政相對人承擔部分證明責任。環境保護行政程序中,行政相對人有提供證據的權利和責任。環境保護機關依職權調查案件事實和收集證據,應遵守進入檢查規則、當事人參與規則和法定人員收集證據規則。環境保護行政程序應盡量實行言詞審理,采用職能分離規則和案卷排他性原則。

環境保護行政程序;證據規則;證明責任;證據排除規則

我國行政訴訟法確立了“行政有證在先原則”,要求行政機關作出行政行為之前應收集到充足證據。因此,與訴訟程序一樣,行政程序也需要證據規則。

環境保護行政程序證據規則是環境保護機關、環境濫測組織、行政相對人及其他程序參與人在環境保護行政程序中調查收集證據、提供證據、審查判斷證據應遵守的規則。這類規則包括證據排除規則、證明責任分配規則、證據調查收集和審查判斷規則等。我國環境保護法律規范規定了部分證據規則,但缺乏系統性,學術界對環境保護行政程序證據規則研究也不足。本文擬運用證據學和行政法學理論對環境保護行政程序中的證據規則問題進行分析,以期拋磚引玉,引起學界同仁對此問題研究的重視。

1 環境保護行政程序證據排除規則

證據是證明案件事實的材料。證據在環境保護行政程序中具有重要作用,環境保護機關應當采取措施收集到有證明力的證據。但有證明力的證據并不是都可用來證明案件事實,部分證據雖然具有證明力,但不能用來證明案件事實。

證據排除規則是指某些證據材料雖具有證明價值本應予以認證采納,但基于種種原因不得采納來認定案件事實而被排除作為證據的法則。我國行政管理領域逐漸建立起了證據排除規則。如治安管理處罰法規定,以非法手段收集的證據不得作為處罰的根據。最高人民法院頒布的《關于行政訴訟證據若干問題的規定》等規范性文件均有關于排除非法證據的內容。如果行政主體在行政程序中采用了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》中規定的非法證據,其行政行為在行政訴訟中將因證據被排除缺乏證據而被撤銷或宣布為無效。

環境保護行政程序應當建立證據排除規則,但是否建立嚴格證據排除規則,實踐中存在不同做法。如我國行政處罰法規定,行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,一名環境行政執法人員收集的證據即為非法證據。行政審判程序中,有的法院采信一名執法人員收集的證據,有的法院將此類證據排除。

證據排除規則有重要價值,可以促進環境保護機關依法行政,尊重和保障人權,實現程序正義。但排除有證明價值的證據材料作為證據使用的效力,這類證據被排除,導致可能查清的事實無法查清,犧牲的是實質正義。如果環境行政程序建立過于嚴格的證據排除規則,將會影響行政效率。環境保護行政程序既要滿足實質正義的要求,也要滿足形式正義的要求。建立證據排除規則既要保護當事人利益,同時也要有利于保護公共利益,需要在二者之間實現平衡。因此,建立環境保護行政程序證據排除規則要符合行政管理實際,我國不宜建立過于嚴格的證據排除規則。

環境保護行政程序是否可以采信非法證據,環境保護法律規范未作出規定。我國學術界一般認為行政程序應以排除非法證據為原則,不排除非法證據為例外。如有學者認為,行政合法性原則、證據合法性、行政程序中的人權保障和程序正義性等要求決定非法證據不能在行政程序中作為認定案件事實的依據,因此,非法證據原則上不能在行政程序中作為認定案件事實的依據。但我國現實情況又決定了我國行政程序中不能采用嚴格的非法證據排除規則,在某些特殊情況下,可承認非法證據的證據資格[1]。

筆者認為,將“非法證據排除”作為環境保護行政程序一項原則存在問題。我國行政官員和法官均無創造性適用法律規范的權力,如果將“非法證據排除”作為一項原則,很難允許行政官員采信非法證據,哪怕是輕微違法的證據。在這種情況下,例外證據規則和修復證據規則均是不可行的。我國建立環境保護行政程序證據排除規則,應將非法證據與侵害行政相對人權利或危害程序正義結合起來,即以侵害行政相對人權利或違背程序正義方式取得的非法證據應當排除其作為證據的效力,其它非法證據可以采信。

除非法證據外,環境保護行政程序還應當確立以下證據排除規則:①證人資格排除規則。環境保護行政程序應當排除不能正確陳述其見聞的人的作證資格,公務員因保密義務未免除的,免除其作證資格。②非原本排除規則。非原本排除規則是指證據材料為復制件,行政機關和行政程序參與人不能提供原件或原件線索,對方當事人又否認的情形下,一般不能作為定案的依據。考慮環境保護行政程序效率要求,環境保護行政機關或當事人不能提供原件、原物,但有正當理由的,或者有其它證據材料印證其是真實的,復制件或復制品可以采信。③基于程序正義的排除規則。為實現程序正義,有必要排除一些證據的效力,這類證據包括未依法告知行政相對人并聽取其陳述或申辯的證據、未依法進行言詞審理的證據、在聽證會上未依法出示和質證的證據。

2 環境保護行政程序證據調查規則

環境保護行政程序證據調查規則是環境保護行政機關實施證據調查行為應遵守的操作規則。

2.1 依職權調查規則

依職權調查是指環境行政機關應主動采取事實調查和收集證據行為,調查收集證據是環境保護行政機關的職權也是職責。當事人或利害關系人參與環境保護行政程序證據調查活動但不起決定作用,環境保護行政機關調查收集證據行為不受當事人主張及證據或證明要求的限制。無論是依職權開展還是依申請啟動的環境保護行政程序,環境保護行政機關均須依職權調查。

有學者認為,職權調查主義有如下含義:行政機關掌握及主持行政程序的進程;依職權調查程序事實,也依職權調查實體事實;可以超越當事人的請求或主張;依職權決定調查方式、種類、范圍,不受當事人證明要求的限制;對當事人有利、不利的證據都要調查;當事人承擔舉證責任,不影響行政機關的依職權調查,行政機關瀆職,即違法不履行依職權調查職責,構成訴訟中敗訴原因之一[2]。

筆者認為,依職權調查規則包括以下內容:①環境保護行政機關履行發現案件事實和調查收集證據的職權。為查明案件事實和收集證據,環境保護行政機關可以主動采取調查措施。②環境保護行政機關承擔證據調查收集的職責。環境保護行政程序中,發現案件事實是環境保護行政機關的職責,應采取法律允許的措施發現案件事實和收集證據。③環境保護行政機關調查收集證據范圍和方式不受參與人申請或要求的限制。環境保護行政機關可以自主確定調查收集證據的范圍和方式。④環境保護行政機關主導證據調查收集程序的進程。環境保護行政機關依據程序進程的需要,可以要求行政相對人或利害關系人提供證據材料,可以決定程序的加快或延期。

2.2 進入檢查規則

進入檢查包括進入非住宅內檢查和住宅內檢查。各國法律一般均禁止行政機關進入公民住宅實施檢查。我國對進入檢查缺乏統一規定,行政處罰法規定了依照法律、法規的規定進行檢查。治安管理處罰法規定,“公安機關對與違反治安管理行為有關的場所、物品、人身可以進行檢查”。環境保護行政處罰辦法規定,“環境保護執法人員在調查過程中,有權進入現場進行調查和取證,查閱或者復制排污單位的排污記錄和其他有關資料。環境保護行政主管部門及其執法人員應當為被調查單位或者個人保守有關技術秘密和業務秘密。”

對于進入檢查,環境保護行政機關應當遵守以下規則:①環境執法人員有權進入現場調查和取證;②環境執法人員不得強制進入公民住宅實施檢查,進入公民住宅實施檢查應當獲得當事人同意;③環境保護行政機關進入當事人或利害關系人生產經營場所檢查應當在恰當的時間內,不得干擾當事人或利害關系人的正常生產秩序。2.3 兩名執法人員調查收集證據和出示證件規則

我國行政處罰法確立了兩名執法人員調查收集證據規則。要行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少于兩人,并應當向被調查人員出示證件。這樣規定有利于執法人員之間的監督,同時也為了保證執法人員的安全[3]。

環境保護行政機關行使調查、檢查權時,應當出示合法有效的證件,這就是證件主義。堅持并奉行證件主義,首先是表明調查權、檢查權具有憲法、法律依據。其次是表明調查、檢查權行使的法律效力和權威,是一種鄭重、莊重性的表現。再次是表明環境保護行政機關及其工作人員行使調查權、檢查權時持尊重并保障人權的信念。所謂證件主要指調查證、檢查證、傳喚證、或傳票或工作證等[2]。

2.4 當事人參與調查規則

當事人參與調查規則是指環境保護行政程序中當事人有權參與證據的調查收集,對環境保護行政機關收集證據發表意見,并有權提供證據支持自己的主張。當事人參與調查規則是正當法律程序原則在環境保護行政程序調查收集證據環節的體現。

我國大量法律規定了當事人參與調查規則,比較集中的是行政處罰法的規定。如行政處罰法第32條規定,“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見,對當事人提出的事實、理由和證據,應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的,行政機關應當采納。當事人參與調查收集證據權利主要包括:在詢問證人、鑒定人以及勘驗時,當事人有權在場并就相關的問題發問;提出證據支持自己主張的權利;對環境保護行政機關收集證據發表陳述或申辯意見的權利。

3 環境保護行政程序證明責任

證明責任是指承擔證明案件事實的責任,承擔證明責任的人不能提供足夠證據證明案件事實則會導致其主張不成立。如環境保護行政機關不能提供證據證明企業有排污的事實,則企業排污行為不能成立。證明責任與證明對象有關,證明對象不同,則證明責任有可能不同。

3.1 證明對象

證明對象是環境保護行政程序中行政機關和行政相對人必須用證據予以證明或者確認的案件事實。

實體性事實是環境保護法律、法規或規章規定的,行政機關作出行政決定必須查清并證實的事實。實體性事實是環境保護行政程序中證明對象的主要部分。環境保護行政程序實體性事實主要有:①申請具備獲得《建設項目環境影響評價資格證書》條件的事實;②申請人申請獲得《排污許可證》、通過《環境影響評價書》和獲準建立排污口的條件事實;③行政相對人環境違法行為的事實;④行政機關需要采取行政強制措施的條件事實;⑤行政機關收取排污費的原因事實。

程序性事實是環境保護行政程序的形式是否符合要求、步驟是否完成、是否遵守行政程序順序的規定、是否遵守法定時限等事實。環境保護程序中,程序性事實主要包括:①行政相對人提出申請的事實;②行政機關案件調查組織及調查程序事實;③行政機關告知行政相對人權利事實;④聽取行政相對人陳述和申辯事實;⑤其它程序性事實。如行政機關舉行聽證會事實、遵守時限事實、環境保護行政程序步驟及順序事實等。

3.2 當事人提供證據的權利與責任

環境保護行政程序中,當事人有提供證據的權利,當事人可以提供證據支持自己的主張,也可以提供證據反駁環境行政機關的主張或觀點。對當事人提供的證據,環境行政機關應予接納,并給予足夠重視。

提供證據不僅是當事人的權利,環境行政機關也可以要求當事人提供證據材料,當事人拒不提供證據材料的,該證據材料不能在行政訴訟程序中提出。我國環境保護法律規范規定了當事人提供證據的責任。如固體廢物污染環境防治法第32條規定,“國家實行工業固體廢物申報登記制度。產生工業固體廢物的單位必須按照國務院環境保護行政主管部門的規定,向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提供工業固體廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。”

當事人提供證據的責任與證明責任不同。當事人不履行提供證據的責任不會導致主張事實不成立的結果,環境保護行政機關可以根據自己調查核實的情況認定案件事實。當事人不履行提供證據責任的否定性后果是承擔行政處罰責任。

3.3 證明責任分配規則

有一種觀點認為,環境保護行政程序中,證明責任均由環境行政機關承擔,當事人不承擔證明責任。此種觀點不符合環境保護程序事實調查與認定規律,也不符合相關環境保護法律規范的規定。

行政程序證明責任分配的一般原則是,主張權利應對權利根據的事實負證明責任,對方對權利妨礙的事實或權利消滅的事實負證明責任。這種證明責任分配原則類似于民事訴訟中的“誰主張,誰舉證”[4]。

環境保護行政機關對以下事實承擔證明責任:①當事人有環境違法行為的事實以及情節輕重等事實;②當事人有不履行法定義務或行政機關決定義務的事實;③當事人有應當采取強制措施的行為或狀況的事實;④當事人有應繳納費用的事實;⑤告知當事人權利事實、聽取陳述和申辯事實、舉行聽證會事實等。

環境保護行政程序當事人對以下事實承擔證明責任:①符合頒發許可證的條件事實;②向環境保護行政機關提出過申請、已申報材料、已要求聽證等事實。

4 環境保護行政程序證據審查判斷規則

在環境保護行政程序中,作為定案根據的證據必須查證屬實,未經查證或質證的證據不能作為定案根據。環境保護行政程序證據審查判斷規則就是環境行政機關從事證據審查判斷行為應當遵守的規則。

4.1 言詞審理規則

行政程序中的言詞審理指行政機關在調查案件事實、收集和核實證據、認定證據和案件事實、適用法律等應在當事人、利害關系人、證人和鑒定人參加的情況下,聽取他們對證據和案件事實的意見,并準許他們進行交叉盤問和辯論的一種行政程序制度和原則[5]。

言詞審理體現了正當程序原則的要求,將正當程序原則融入行政管理過程中。言詞審理可以滿足現代行政的實體公正、程序公正和效率的價值要求,因此,相當多國家的行政程序法都規定了言詞審理制度。

我國行政機關通常采用書面方式審查判斷證據,除采用聽證等少數行政程序外,行政機關一般不對證據進行質證。言詞審理具有程序正義的意義,也具有幫助行政機關進一步查清案件事實和正確認定案件事實的意義,我國在行政程序中應當引入言詞審理。我國目前在行政處罰、行政許可中采用的聽證制度是言詞審理的一種類型。環境保護行政程序中,對證據審查判斷,應盡量采用言詞審理方式。我國還應建立一般言詞審理與聽證相分離的制度,對于重大環境行政決定應當采用聽證這種形式要求較嚴格的方式,對于一般環境行政決定可采用形式較靈活的言詞審理方式。

4.2 職能分離規則

職能分離是指從事裁決和審判型聽證的機構或者人員,不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動,以保證裁決的公平。職能分離規則要求,主持聽證和作出裁決的人,不能又是案件事實調查者,也不能與后者單方接觸。

環境保護行政程序中,環境保護行政機關既調查收集證據,又審查判斷證據、采信證據,還承擔作出裁決的職能。行政調查權與行政決定權集中于一人時,行政相對人很難得到公正的待遇,這是典型的行政專制主義,行政職能分離是必要的。在行政管理中,將調查、追訴和裁決三種職權交由三個不同的機關行使是不可能的,因此,三種職權由一個機關內的不同人員行使就成為職能分離的現實選擇,即執行調查和追訴職能的人,不能參加裁決或聽證。我國行政處罰法和行政許可法建立起了職能分離規則。根據行政處罰法和行政許可法的規定,從事行政證據調查收集的工作人員不能主持聽證,聽證職能由非調查人員擔任。這實際上是明確了有聽證程序的,證據審查責任由聽證人員承擔,證據調查收集人員不承擔最后的證據審查判斷的責任。

環境保護行政程序中,適用職能分離原則應注意以下幾個問題:①職能分離規則只適用于一般工作人員,并不適用于環境保護行政機關主要負責人。主要負責人既可以調查收集證據,也可以審查判斷證據;②職能分離規則只適用于需要聽證的環境案件;③隨著我國行政管理的發展,職能分離規則適用的范圍應當逐漸擴大,包括聽證的范圍擴大,也包括該規則適用于一些非聽證的環境案件。

4.3 可接受傳聞證據規則

傳聞證據是指證人在作證時,重述他人在其他場所的陳述,并以這種陳述作為證明某種事實的證據。傳聞證據在訴訟程序中不具有可采性,應當被排除作為證據使用,這就是傳聞證據規則。傳聞證據規則起源于英美法系國家。即使在訴訟程序中采用傳聞證據規則的國家,在行政程序中也不排除傳聞證據,傳聞證據是可接受證據。

傳聞證據為什么在行政程序中成為可接受證據?有學者認為,“行政程序中可以接受傳聞證據。因為行政程序往往通過書面形式進行,直接言詞原則不及刑事或民事訴訟。書面材料或書面陳述真實可靠就行,行政程序中的證據專業性很強,直接言詞原則作用相對減弱。”[2]實際上,行政程序可接受傳聞證據,與行政程序無陪審團組織形式及行政官員的專業素養有關系。在行政程序中,行政官員具有專門知識,一般不會為傳聞證據所迷惑,且行政程序以追求效率為原則,行政程序不應花費時間去爭論證據是否可以接受,應當把時間用在判斷證據是否有證明力上。因此,傳聞證據在行政程序中可接受就成為必然。

環境保護行政程序中,由于環境行政執法人員具有專門知識,應當允許接受傳聞證據。

4.4 案卷排他性規則

除行政認知外,行政機關不能在案卷以外,以當事人未知悉的和未質證的證據為根據作出行政決定,這就是案卷排他性規則。案卷排他性規則有以下幾點效力:第一,行政機關不能在聽證以外接納證據。如不能在聽證以外詢問醫生當事人的傷殘程度,或者就聽證中的事實詢問聽證以外的其他證人;第二,行政機關不能利用其職員的秘密調查報告作為證據,因為這些材料沒有記載在案卷中,不為當事人所知,也沒有經過當事人的論證,純系片面之詞;第三,行政機關也不能就案件中所涉及的物體進行單方面觀察。因為行政機關進行觀察時,其本身已經成為證據。行政機關觀察物體時,必須邀請當事人在場作成記錄,才符合證據法的原則[6]。

環境保護行政程序采用案卷排他性規則具有重要意義。首先,有利于實現程序正義。該原則保障了當事人知情權、陳述和申辯權、聽證權、提供證據權、反駁不利于自己證據的權利等。其次,有利于實現實體正義。沒有經過質證或由當事人發表意見的證據不能作為定案根據,排除了環境行政行為存在偏見的可能,實現實體正義的可能性增大。最后,有利于監督機關對行政機關的支持和制約。行政行為只能以案卷中的記載為根據,監督機關容易確定行政行為是否有證據支持,以此確定行政行為的合法性和合理性。

有學者認為,案卷排他性規則“是一項證據認定和適用規則。適用于經過正式聽證程序作出的行政行為。”[2]案卷排他性規則是否只適用于按正式聽證程序作出的行政行為,這是一個值得研究的問題。筆者認為,案卷排他性規則主要適用于采用聽證的環境保護行政程序,但環境保護行政機關采用言詞審理調查案件事實案件或法律做出專門規定的案件,應當適用案卷排他性規則。

5 結 語

證據規則是行政程序制度的重要內容,環境保護行政程序是我國主要行政執法程序,但我國環境保護行政程序證據規則缺乏,一方面導致環境保護行政機關調查收集和審查判斷證據缺乏法律依據,另一方面也不利于保護行政相對人的合法權益。我國應當完善環境保護行政程序證據規則。建立證據排除規則、環境保護行政機關依職權調查案件事實規則、進入檢查規則、當事人參與規則、法定人員收集證據規則、職能分離規則和案卷排他性原則。確定環境保護行政程序證明責任主要由環境保護行政機關承擔的規則,賦予行政相對人提供證據的權利,并明確行政相對人提供證據的責任。

(編輯:田 紅)

References)

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AbstractEnvironmental protection administrative process is the procedure for administrative organ to take action.Rule of evidence is the key system in environmental protection administrative procedure.There are few rules of evidence in the area of environmental protection administrative procedure system,so we need pay more attention to explore the principle of evidence rule.Exclusionary rule of evidence is the main rule of evidence system.Strict exclusionary rule of evidence isn't suitable to environmental protection procedure.Those illegal evidence collected by invading to citizen right or violating due procedure of law.Administrative organ bears the main burden of proof.Interested parties undertake part of burdenof proof.Administrative organ decides content,process,method and allotted time of evidence investigation.Interested parties can supply evidence in the procedure.The principle of oral examination,separation of functions and files exclusivity should be formed in the environmental protection adiministrative procedure.

Key wordsenvironmental protection procedure;rule of evidence;burden of proof;exclusionary rule of evidence

Research on Evidence Rule of Environmental Protection Procedure

XU Ji-min
(Law School of Sichuan University,Chengdu Sichuan 610064,China)

D912.6

A

1002-2104(2010)04-0095-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.017

2009-08-15

徐繼敏,博士,教授,博導,主要研究方向為行政法。

＊國家社會科學基金項目(批準號:06XFX005)。