“稻草人化”與“去稻草人化”*——中國地方環保部門角色式微及其矯正策略

陳 濤 左 茜

(1.河海大學社會學系，江蘇南京210098;2.加州大學圣巴巴拉分校環境研究系，美國加州93117)

“稻草人化”與“去稻草人化”*
——中國地方環保部門角色式微及其矯正策略

陳 濤1，2左 茜1

(1.河海大學社會學系，江蘇南京210098;2.加州大學圣巴巴拉分校環境研究系，美國加州93117)

當前，本應發揮重要環保功能的地方環保部門卻扮演著“稻草人”的式微角色，遭遇“稻草人化”的社會困境。體制缺陷只是這一社會現象的表層原因，深層原因則是“生產的跑步機”機制使然。“去稻草人化”機制的完善需要環保從緊策略和相應的制度與政策安排、生態現代化戰略的實施、環境非政府組織的發展等外部機制條件以及環保部門自身的內部機制建設，而根本路徑取決于能否走出“生產的跑步機”困境。

環保部門;稻草人化;去稻草人化;角色式微;“生產的跑步機”

一、問題的提出

我國的環境保護具有明顯的自上而下屬性。自20世紀70年代中后期以來，隨著資源破壞、生態退化和環境污染問題的日益突出，環境保護逐步進入國家的核心議題。我國加快了環保法制化的進程，這主要體現在立法上，即我國頒布了一系列的法律法規和相應的制度規范。與此同時，相應的環保部門應運而生，環境保護成為我國的基本國策。但是，在目前的環保實踐中，一方面，環境保護尚未取得如法律文本所設想的成就。也即是說，“有法可依”和“有法必依”之間存在嚴重脫節，更不用說“執法必嚴”、“違法必究”。環境保護法規在很大程度上只是環境管理行政部門工作的依據，而不是真正由司法機關組織貫徹執行①，存在文本規范與實踐規范的分離②。另一方面，環保部門的環保職能在某種程度上已被“異化”。地方環保部門在環境執法過程中處境尷尬，似乎僅是嚇唬“麻雀”(違法排污企業等環境破壞者)的“稻草人”。在環境保護中，普遍存在生產企業膽子越來越大甚至肆無忌憚、環境保護部門膽子越來越小甚至無所作為、地方黨政領導不斷干預環境執法的現象。這種現象被馬傳松稱之為“稻草人現象”③。

本研究著重考察作為環境保護官方單位的地方環保部門及其環保角色的扮演問題。我國的環境保護官方單位主要由國家環保部④和地方環保部門構成。其中因為具體管轄區域的關系，地方環保部門在環境保護中意義重大。然而，正如前面所述，當前地方環保部門在環境執法和環保實踐中扮演著“稻草人”角色，處于“稻草人化”的尷尬境地。用國內外環境分析家的評價來說，中國地方環保部門在環保方面的能力較差，較多依賴上級環保部門，缺乏對環保改革的興趣，過多依賴為地方環保部門提供財政支持的地方政府，環保信息嚴重不足，對地方政府考核的環境標準不被重視等等。［1］偶正濤在《暗訪淮河》中也對淮河流域地方環保部門的角色進行了形象的比喻，把環保部門形容成政府“禿子頭上的假發”⑤——僅只是個擺設而已。這種“禿子頭上的假發”和筆者所謂的“稻草人”角色在根本意義上是一致的。地方環保部門為什么成為“禿子頭上的假發”和“稻草人”?為什么不能有效地管理污染?對此問題可以從兩個方面進行分析。從外往內看，地方環保部門對其在環境保護方面的“不得力”甚至“不作為”難辭其咎，受到社會公眾和學者的批評理所應當。而從內往外看，地方環保部門環保職能“異化”，不能有效發揮環境保護的本質職能，往往也有一些苦衷。不了解這一點而一味對地方環保部門進行批評，是不能從根本上解決問題的。特別是，地方環保部門環保職能“異化”具有十分重要的社會性邏輯機制。

筆者希望對地方環保部門不能有效發揮環境保護基本職能的深層社會機制進行剖析，同時在對地方環保部門“稻草人”角色和“稻草人化”問題深入研究的基礎上，探究地方環保部門“去稻草人化”的機制建設。

二、地方環保部門“稻草人”角色與“稻草人化”的社會困境

1.地方環保部門的“稻草人”角色

在西方工業社會，20世紀70年代是其環境保護主義的盛行時期。其最重要之處就在于大多數工業社會國家成立環境保護的政府部門，進行環境立法并推動非政府組織的快速發展。［2］相比較而言，自20世紀70年代以來，中國有關環境保護的法律法規發布數量并不少見，而非政府組織因為社會發育問題一直發展不甚理想。唯有政府環保部門，除了中央環保部門之外，地方環保部門主要包括省(自治區、直轄市)、市、縣三級環保局致力于環境保護工作⑥。政府環境保護部門在環保實踐中應發揮積極功能，但是實際情況并非如此，地方環保部門“應然”功能與“實然”表現大相徑庭，成為表面上令人畏懼、實則無足輕重的“稻草人”。

所謂“稻草人”，其原型來源于中國農業社會的生產實踐，是農民為保護莊稼不被麻雀等鳥類偷吃，而在莊稼地放置的扎成人形的稻草。“稻草人”經歷了從對麻雀具有恐嚇和威懾作用到形同虛設的式微過程。當前我國地方環境保護部門的環保角色也經歷了這種“稻草人”的式微過程:起初，每當有關環境保護的新的法律法規和政策出臺，或是環境檢查的時候，企業都會比較重視，至少一些暗地里偷偷排污的企業會收斂許多。但到后來，一些企業發現違法排污被抓的概率很小，即使因違法排污被抓也僅是罰款而已，處罰力度綿軟無力，因此，這些企業主對地方環保部門的監管不再懼怕，地方環保部門在企業的違法排污行為面前就像農民田地里放置的“稻草人”一樣，失去應有的威懾作用。

不僅如此，一些排污企業倚仗所謂對地方GDP的“貢獻”以及“法不責眾”的信條而公然排污，更有甚者，一些地方環保局長還幾乎成為地方政府環評審批的“公關經理”。一些地方環保局長只能以寫匿名信的方式舉報當地的污染⑦。一篇題為《一位縣環保局長的困惑》⑧的文章生動再現了地方環保局長“稻草人化”的尷尬處境。

中國縣這一級的環保局長最難干。雖然業務上受上級環保部門主管，但領導職務是縣委和縣政府任命的。這樣，在工作中就必須按照地方領導的意志辦事;領導雖然也要環境，但是他們更想要的是GDP、是鈔票、是政績。企業是鈔票的主要來源，國家不再向農民征收任何費用，企業稅收就更重要了。沒有錢，地方干部和教師就發不出工資。因此，在縣領導眼里，稅收才是硬道理……招商引資是縣這一級政府的頭等大事，因為他們要稅收。污染企業是以“救世主”身份出現在貧困縣領導面前的。它們根本不會把環保局長放在眼里。在政府領導那里，環保局就是為污染企業“保駕護航”的，要一路開綠燈。最不能令人理解的是，有次地方領導為引進某企業，要環保局24小時內拿下環評報告。這樣的報告有沒有環境影響評價的內容就很難說了。

在2007年太湖藍藻事件中，地方環保部門的“稻草人”角色也被演繹得淋漓盡致。在無錫市有百萬居民家中自來水不能飲用的情況下，還有企業“頂風”直接將污水排入太湖。在如此嚴重的水危機面前，違法企業竟敢公然排污，當地環保部門的權威以及平時的監管力度可想而知。如果不從根本上扭轉“稻草人”角色，地方環保部門的“稻草人化”將成不可逆轉之勢。

2.地方環保部門“稻草人化”的深層機制

就“稻草人化”的內涵而言，包括主動層面和被動層面兩層含義。主動層面的“稻草人化”是指企業通過政府施壓等方式使地方環保部門在違法排污面前無能為力，使之“稻草人化”。被動層面的“稻草人化”是指地方環保部門在現行的制度框架下，面對違法排污和環境污染事件，并不具有真正的“一票否決”權，其環境監督的職權被架空，處于擺設地位，故而是被“稻草人化”⑨。地方環保部門“稻草人化”有著深層的社會性機制。

(1)體制缺陷是地方環保部門“稻草人化”的表面原因。第一，我國環境保護走的是一條以加強環境管理為主的道路，政府本身并沒有投入太多的錢。除了環保部門的基本開辦費外，環保部門很難從政府財政得到其他資金。在很長一段時期，環保部門在很大程度上甚至被迫自謀生存⑩。第二，現行體制不利于環保職能的發揮。地方環保部門接受的是上級環保部門和地方政府的雙重領導，實際上主要還是接受地方政府的領導，因而地方環保部門往往處于“兩難”境地。正如李春成所說的那樣，“責大權輕:責任重大但即使是職責范圍內的事情卻時常做不了主”?、“雙重領導體制可能致使地方環保部門左右為難”?、“社會力量格局失衡:社會大眾的支持力看似強大卻少有實際行動參與，污染制造者卻有極為強烈的動機和相對強大的能力抵制環保檢查和執法”?。因此，相對于政府其他部門，環保部門往往是弱勢部門，環境執法自然處于弱勢地位。第三，在環保實踐中，地方政府奉行的“三不查”原則造成了污染企業的“三不怕”。所謂“三不查”，即老百姓不上訪不查，媒體不揭露不查，高層領導不批示不查。所謂“三不怕”，即不怕環境監察;不怕行政處罰;即使遭到投訴地方也不處理，所以不怕給老百姓造成損害。?之所以“三不查”，其根本原因在于短期GDP指標作祟以及發展的短視，而其背后則是政績考核指標的現行體制問題。一些污染企業之所以“三不怕”，是因為它有一些地方政府的保護傘，在面臨環保檢查時，往往能提前得知信息并在檢查期內“達標排放”，即使違法排污被抓“現行”，其成本也并不高。因此，在“稻草人化”的困境下，通過地方環保部門進行環境執法自然也就變成了“稻草人式”的監管。這只是問題的表象。

(2)“生產的跑步機”(the treadmill of production)機制是地方環保部門“稻草人化”的根本原因。“跑步機”理論?是美國環境社會學家Schnaiberg在研究資本主義環境問題時提出的［3］，后經社會學家Gould等人的發展而成為環境社會學中的重要理論范式。他們認為，跑步機有兩個，一是“生產的跑步機”，二是“消費的跑步機”(treadmill of consumption)。現代經濟就如同一個跑步機，處于不斷生產和消費之中，資本主義為生產而生產以及“大量生產—大量浪費—大量廢棄”必然導致環境問題的日趨惡化。［4］現代特別是資本主義的經濟發展與環境可持續之間存在著“持續的沖突”(enduring conflict)。［5］雖然這一理論最初描述的是資本主義的情況，但適用于一切現代社會。他們也認為，第三世界的“生產的跑步機”狀況更為嚴重。可以說，當前幾乎所有國家都處于追求經濟發展的“跑步機”上，而且這種慣性還沒有停下來的趨勢。中國也已處于“生產的跑步機”上。第一，經濟發展涉及就業等諸多社會問題，招商引資成為地方政府的重要工作。很多地方的環保局長被要求去招商引資，每年還有固定的任務量。在這種機制下，地方環保部門的“稻草人化”已經不是其自身問題。第二，經濟發展和官員政績緊密掛鉤。經濟發展給一些地方政府官員帶來巨大現實壓力。由此，重化工等大型企業作為地方政府的納稅大戶，在地方發展中舉足輕重，是地方政府的“掌上明珠”。在這種背景下，地方環保部門難有作為的空間，只能趨于“稻草人化”。

三、地方環保部門“去稻草人化”的機制框架

1.“現代稻草人”的啟示

“現代稻草人”為地方環保部門“去稻草人化”提供了思維空間。所謂“現代稻草人”指的是栩栩如生的貓頭鷹模型。在現代社會，農民將野鳥的天敵——貓頭鷹做成栩栩如生的模型來代替傳統的稻草人，放在田間地頭來嚇唬鳥類，結果有效地保護了莊稼。鳥類之所以懼怕貓頭鷹這一“現代稻草人”是因為其具有置鳥類于死地的力量，以至于鳥類一見到天敵的模型，就顧不上辨別真偽而逃之夭夭。?

鳥類不怕傳統的稻草人，卻懼怕“現代稻草人”。這給我們重要的啟示，即環境保護必須從緊從嚴。地方環保部門必須持有真正的“尚方寶劍”，這是“鐵腕治污”的制度保障。這個制度保障主要是強調其執行的強制力以及懲處的力度。我國的環境保護早已不是資金和技術等方面的問題，而是制度變革的問題。因此，必須加強環境執法力度，在諸多層面加大懲處力度。如果企業違法排污就面臨環保部門“關停并轉”等滅頂之災的話，企業自然會“老老實實地守規矩”而不敢再“越雷池半步”。事實上，實施環保從緊，不僅能夠更好地保護環境，而且傳統企業也能夠實現順利轉型。陳阿江對大華工業轉型的研究就清楚地說明了這一點，即工業污染治理遠沒有像我們預想的那么困難。一是污染處理沒有我們想象的那么困難;二是在多數情況下，污染處理技術是成熟的;三是污染處理成本實際上沒有像想象的那么高;四是企業實際的轉型能力比我們預想的也要強。所以，工業污染治理的關鍵是企業想不想做、肯不肯動腦筋做的問題，是地方政府想“從緊”還是想“寬松”的問題。?只有像重視經濟發展那樣重視環境保護，地方環保部門的環保功能才能得到正常發揮。“現代稻草人”的作用還說明，制度必須從緊。制度從緊有助于企業將環境保護內化為企業的行為準則。而實施環保從緊，也需要相應的制度和政策支撐。這里需要一個前提條件，即只有經濟發展走出“生產的跑步機”困境，環境保護才有可能得到與經濟發展同樣的重視。

2.發達國家的實踐啟示

發達國家在工業化過程中曾經遭遇嚴峻的環境問題，從而在現代化過程中普遍走的是“先污染后治理”的道路。如英國的泰晤士河就是工業發展的犧牲品，前后用了大約150年的時間才被治理好。正是在嚴峻的環境危機背景下，發達國家才開始轉變發展理念，改變傳統的發展模式和發展戰略，逐步改善生態環境。筆者認為，歐洲的生態現代化理論與實踐和西方發達國家社會組織的發展對中國的環保實踐具有重要的借鑒價值，也為中國地方環保部門走出角色困境提供了一些策略上的應對思路。

歐洲的生態現代化實踐來源于生態現代化理論(Ecological Modernization Theory，簡稱 EMT)。該理論誕生于20世紀80年代的歐洲社會，由德國學者胡伯(Joseph Huber)首先提出。1992年，首篇以英語撰寫的生態現代化文獻誕生。隨后，西方政治學、社會學等社會科學對這一領域進行了廣泛的研究。目前，生態現代化理論已經發展成為環境社會學界的重要理論之一。在生態現代化理論研究中，荷蘭學者莫爾的著述最為豐富，研究相對系統，被公認為是這一領域最主要的學者。他認為，生態現代化指的是現代制度的重建，從而符合環境保護的利益、視角和原則。歐洲(尤其是但并不局限于)工業化國家的環境保護制度化已經成為社會科學家進行“生態現代化”研究的目標。“如果我們想讓經濟進步不斷地持續下去的話，我們就只有重新來架構我們的全球經濟，使之成為一種能維系環境永續不衰的經濟。”?西歐國家的生態現代化實踐說明環境保護和經濟發展的互利共生是完全可能的。在當代中國的環境保護事業中，如果單純要求企業按照綠色標準生產、規范排污，往往很難奏效。即使能夠產生一定的環保成效，往往也是短期行為而難以持久。這是因為這樣的做法缺乏源動力。在經濟欠發達地區，環保從緊策略很難得到實施。比如淮河流經之地基本上是沿淮四省經濟最為貧窮的地方，地方領導為了經濟發展和政績目標，往往會為違法排污企業提供“保護傘”，“鐵腕治污”因此擱淺。當前，我國需要環保從緊策略，但環保從緊并不意味著單純的環境保護，而是要實現經濟發展和環境保護的協調共生。生態現代化理論為此提供了新的視野和思路。生態現代化可以作為一種新的發展戰略予以實施。我國生態現代化的國家目標是2050年前后達到世界中等發達國家水平，在21世紀末達到世界先進水平。?但國內現有的研究只是關于生態現代化理論的宏觀論述，尚缺乏具體可操作的方案，需要進一步討論并予以調整和完善。對這些問題的深入研究將不但有助于破解地方環保部門的“稻草人”角色困境，也將有助于中國經濟與環境的互利共生。

西方發達國家的環保實踐充分說明了民間環保組織的重要作用。自下而上的民間環保組織在美國等西方發達國家的環保實踐中一直扮演重要的角色。在生態現代化的理論視野里，政府和民族國家在環境改善中的傳統中心角色發生了轉變。一方面，出現了更加去中心化的、靈活和協商的國家管理模式，不再是自上而下的科層式的“命令—控制”管理;另一方面，為非政府組織承當民族國家的傳統任務提供了更多的機會。［6］由于特定的歷史文化和社會發育情況，中國的環境運動基本都是由政府自上而下進行引導的。如果沒有政府的動員和引導，純粹民間的環保運動往往缺乏合法性。這迥異于西方自下而上的草根特征。中國目前有限的民間NGO主要存在于大城市及發達地區，普通農村地區十分缺乏民間環保組織。因此，加強環保組織創新，發展環境非政府組織已經是擺在我們面前的十分迫切的重要任務。

3.地方環保部門“去稻草人化”函數式

地方環保部門“去稻草人化”是一項系統工程，涉及多個層面指標。上述是從外部環境入手研究“去稻草人化”機制的組織制度、發展戰略以及實施策略的條件和機制的。此外，還需加強地方環保部門的內部建設，包括硬件和軟件兩個層面。作為環境保護的關鍵一環，地方環保部門人員的法律素養和道德素質以及地方環保部門在環境執法方面的技術水平和監測設施等對環境保護都具有直接影響。

作為函數式的表達和建構，這里主要考慮外部和內部機制等核心指標的設置，而不考慮這些條件和機制的具體指標。在此，如果用Y表示地方環保部門“去稻草人化”程度，F表示函數，T表示走出“生產的跑步機”困境，H表示環境保護從緊策略，S表示相應的制度和政策安排，E表示生態現代化戰略，N表示環境非政府組織建設，I表示地方環保部門的內部機制建設，那么地方環保部門“去稻草人化”的函數式可以表示為:Y=F(T，H，S，E，N，I)。

四、結論與討論

綜上所述，我們的結論是，不能簡單地將環境保護不得力歸咎于環境保護部門的“不作為”，而應該從更深的社會機制層面進行深入思考和研究。只有環境保護機制有助于地方環保部門進行環境保護，它才可能名副其實地發揮保護環境的本質職能。

地方環保部門不是稻草人，更不能被“稻草人化”。筆者所提出的“去稻草人化”是通過一定的制度創新和制度安排，使地方環保部門能夠真正執行“一票否決”權，真正發揮環境保護的本職職能。當然，“去稻草人化”機制建設涉及諸多層面的內容。本文提供的是一種思路和視角分析，具體的機制建設還需要在環境保護的實踐中不斷進行完善。

注釋

①⑩洪大用:《社會變遷與環境問題》，首都師范大學出版社，2001年，第261、251頁。②陳阿江:《文本規范與實踐規范的分離》，《學海》2008年第4期。③馬傳松:《困境與出路:對我國環境保護中“稻草人現象”的社會學透視》，《四川環境》2007年第2期。④20世紀70年代，我國開始設置環境保護部門。1988年，國家環境保護局組建成立。1998年，國家環境保護局升格為國家環保總局。2008年3月11日，新一輪國務院機構改革方案出籠，國家環保總局升格為環境保護部。從1988年到2008年，國家一級的環境保護部門每10年升級1次。⑤偶正濤:《暗訪淮河》，新華出版社，2005年，第161頁。⑥我國有些鄉鎮也設有環境保護站。但是，縣級以下設有環境保護站的地方并不多。本文所指的地方環保部門主要是指省(自治區、直轄市)、市、縣三級環保部門。⑦王恒濤:《環保制度體系亟待創新》，《瞭望》2007年第48期。⑧蔣高明:《一位縣環保局長的困惑》，《科學時報》2007年11月16日。⑨環保部門也有自身不作為等情況。但是，整體而言，更多的是無能為力。從理性人的角度出發，他們也希望自己能有所作為，至少將環境保護好，也是其政績的體現。???李春成:《地方環保部門職責履行中的兩難》，《學海》2008年第4期。?孫瑞灼:《政府“三不查”企業“三不怕”》，《中國化工報》2008年10月10日。?關于這一理論，國內的翻譯有“生產的轉動機制”與“苦役塌車”等版本，陳阿江教授主張將之直譯為“跑步機理論”，認為這樣更能體現理論的本來內涵。筆者也曾專門寫信給該理論的主要代表Kenneth A.Gould教授(該理論的提出者Schnaiberg教授已于2009年6月辭世)，咨詢理論內涵與翻譯問題。他認為，該理論在英文版本中的本原意義就是運動器材的“跑步機”，按照“跑步機”的翻譯是合適的。?張自廉:《“現代稻草人”的感悟》，《國防》2005年第2期。?陳阿江:《論人水和諧》，《河海大學學報(哲學社會科學版)》2008年第4期。?萊斯特·布朗:《生態經濟》，林自新等譯，東方出版社，2002年，第88頁。?中國現代化戰略研究課題組、中國科學院中國現代化研究中心:《中國現代化報告2007——生態現代化研究》，北京大學出版社，2007年，第183頁。

［1］Mol，A.P.J.Environment and modernity in transitional China:frontiers of ecological modernization［J］.Development and Change，2006，(1).

［2］Mol，A.P.J.Ecological modernization［C］//Redclift，M.＆Woodgate，G.(eds).The international handbook of the environmental sociology.London:Edward Elgar Publishing.1997.

［3］Schnaiberg，A.The environment:from surplus to scarcity［M］.New York:Oxford University Press，1980.

［4］Gould，K.A.，Schnaiberg，A.，＆ Weinberg，S.Local environmental struggles:citizen activism in the treadmill of production［M］.New York:Cambridge University Press，1996.

［5］Schnaiberg，A.，＆ Gould，K.A.Environment and society:the enduring conflict［M］.New York:St.Martin＇s，1994.

［6］Mol，A.P.J.The environmental movement in an era of ecological modernization［J］.Geoforum，2000，(1).

C913.9

A

1003—0751(2010)04—0110—05

2010—03—15

國家社會科學基金項目《“人—水”和諧機制研究》(07BSH036)、國家留學基金委公派項目《生態現代化的發展戰略研究》(2009671034)、江蘇省研究生科研創新計劃項目《生態現代化視角下的協調發展機制研究》(CX08B_006R)。

陳濤，男，河海大學社會學系博士生，美國加州大學圣巴巴拉分校(UC，Santa Barbara)環境研究系訪問博士生。

左茜，女，河海大學社會學系碩士生。

責任編輯:海 玉