完善土地流轉(zhuǎn)制度研究：國(guó)內(nèi)“土地?fù)Q保障”的研究述評(píng)

鄭雄飛

（中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，北京 100872）

當(dāng)前，農(nóng)村家庭承包分散經(jīng)營(yíng)的制度潛力逐步喪失，土地經(jīng)營(yíng)管理制度需要進(jìn)一步創(chuàng)新。“雙層經(jīng)營(yíng)體制”需要挖掘“統(tǒng)”的作用，以提高農(nóng)村現(xiàn)有資源的利用效率。同時(shí)，為加快和諧社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，就需要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系都是中國(guó)正在推進(jìn)的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略①2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，到2020年之前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2009年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。。如何把握兩者的交叉點(diǎn)是確保兩項(xiàng)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

1 研究焦點(diǎn)：“土地”鏈接兩大戰(zhàn)略

土地是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的根本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式和農(nóng)民生活方式都與“土地”息息相關(guān)。農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度均是圍繞“土地”進(jìn)行構(gòu)建的，社會(huì)保障制度也不例外。改革開(kāi)放前，農(nóng)村社會(huì)保障制度與集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式緊密結(jié)合在一起，可以視為一種以土地為基礎(chǔ)的“集體保障”。改革開(kāi)放后，隨著土地承包到戶，集體經(jīng)濟(jì)組織逐步解體，農(nóng)村社會(huì)保障變成以家庭為單位的“土地保障”。

在社會(huì)保障體系不完善的情況下，土地的保障功能不可忽視［1］。如果社會(huì)保障缺位，土地就很難有效的流轉(zhuǎn)起來(lái)［2］。要想發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，就應(yīng)當(dāng)將“保障”從“土地”中剝離出來(lái)［3］，讓“農(nóng)民”從“土地”的束縛中解脫出來(lái)，盡快建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。那么，如何完成從“土地保障”到“社會(huì)保障”、從“家庭分散經(jīng)營(yíng)”到“適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)”的社會(huì)轉(zhuǎn)型呢？“土地?fù)Q保障”被視為實(shí)現(xiàn)這些轉(zhuǎn)變的制度安排，并得到了實(shí)踐領(lǐng)域的初步探索和科研領(lǐng)域的廣泛審視。

2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀：爭(zhēng)議與拓展

“土地流轉(zhuǎn)”包括所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)［4］。“土地?fù)Q保障”是指農(nóng)戶通過(guò)放棄集體土地的使用權(quán)（有時(shí)甚至是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）換取一定的社會(huì)保障權(quán)益［3］。相關(guān)學(xué)術(shù)研究始于對(duì)征地補(bǔ)償安置工作的反思，大致經(jīng)歷了方案初評(píng)、問(wèn)題討論、視野拓展三個(gè)階段。

2.1 方案初評(píng)

“土地?fù)Q保障”是一種制度創(chuàng)新，且符合《土地管理法》精神。它有助于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和解決征地中的棘手問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)土地保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變具有重要意義［5］。當(dāng)前，土地保障功能已經(jīng)與提高土地利用效率、土地保障功能弱化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整存在嚴(yán)重沖突。姜長(zhǎng)云認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，因地制宜，建立面向農(nóng)民的土地外社會(huì)保障［6］。通過(guò)比較各種征地安置方式，盧海元認(rèn)為應(yīng)按照“土地?fù)Q保障”的思路和“以民為本”的原則，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障以保證失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)［7］。在考察杭州市征地補(bǔ)償安置工作后，張時(shí)飛、唐鈞等主張形成“以土地?fù)Q保障、以保障促就業(yè)、以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)［8］。

2.2 問(wèn)題討論

（1）是否應(yīng)該實(shí)行“土地?fù)Q保障”。秦暉認(rèn)為“國(guó)家保障”與“土地保障”之間并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系［9］。馬小勇等則認(rèn)為，如果不進(jìn)行置換就意味著農(nóng)民獲得雙重保障，這對(duì)其他社會(huì)成員不公平［10］。

（2）利益關(guān)系如何協(xié)調(diào)。通過(guò)分析上海“鎮(zhèn)保”②“鎮(zhèn)保”即專(zhuān)門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民的上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)。上海市的社會(huì)保障體系還包括“城保”（針對(duì)本市城鎮(zhèn)職工的上海市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)）和“綜保”（針對(duì)外來(lái)工的上海市的外來(lái)工綜合社會(huì)保險(xiǎn)）［1］。，常進(jìn)雄、吳瑞君等發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的產(chǎn)生過(guò)程與土地增值過(guò)程具有同步性，適時(shí)出讓土地可以保障失地農(nóng)民的生計(jì)。他們指出應(yīng)探索農(nóng)地直接入市交易機(jī)制，利用土地轉(zhuǎn)讓交易稅和土地增值收益為失地農(nóng)民的養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)提供資金支持［11-12］。楊翠迎等在分析浙江省失地農(nóng)民基本生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，指出應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好政府、集體和農(nóng)戶的利益分配關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民利益，推動(dòng)城市化進(jìn)程［13-14］。楊一帆指出“土地?fù)Q保障”雖然具有一定的合理性，但忽略了農(nóng)民沒(méi)有繳費(fèi)的制度初始狀態(tài)。它不應(yīng)該混淆“補(bǔ)償”和“保障”，不能用補(bǔ)償安置費(fèi)來(lái)填補(bǔ)“歷史欠費(fèi)”［15］。

（3）置換方式的選擇。在綜合分析國(guó)內(nèi)外社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)理論、政策、制度和實(shí)踐之后，盧海元認(rèn)為目前條件已經(jīng)基本成熟，應(yīng)當(dāng)以失地農(nóng)民為突破口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度［16］。秦暉認(rèn)為“土地?fù)Q保障”是一種進(jìn)步，但不能通過(guò)行政力量強(qiáng)制實(shí)施，應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合意原則，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)施［17］。近兩年，有學(xué)者通過(guò)比較浙江、成都和重慶三地征地安置中的社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn)模式，指出應(yīng)加大政府支持力度、引入市場(chǎng)力量，建立多層次的保障體系［18-19］。

2.3 視野拓展

隨著研究的逐步深入，“土地?fù)Q保障”的研究視野由失地農(nóng)民拓展到農(nóng)民工和耕地農(nóng)民，已由“消極被動(dòng)”的補(bǔ)償安置行為向“積極主動(dòng)”的制度探索延伸。在長(zhǎng)期的跟蹤研究之后，鄭功成主張打開(kāi)城鎮(zhèn)大門(mén)，有序接納農(nóng)民工，應(yīng)讓有能力成為城市人的農(nóng)民工首先成為市民；進(jìn)一步改革農(nóng)村土地承包制，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)與市民身份的置換［20］。基于城市化和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀，江平等認(rèn)為只要農(nóng)民有其他出路且不愿意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，可以鼓勵(lì)農(nóng)民把土地承包權(quán)交出來(lái)，以土地?fù)Q取社會(huì)保障［21］。鄭雄飛立足改革開(kāi)放以來(lái)“人—地關(guān)系”和“地—權(quán)關(guān)系”的變化，推導(dǎo)出“土地?fù)Q保障”的客觀必要性，并描述了“土地?fù)Q保障”的邏輯路徑和實(shí)踐理性。他主張汲取國(guó)企改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“土地”和“保障”的分離；通過(guò)土地資源流轉(zhuǎn)整合發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過(guò)社會(huì)保障體系保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益［3］。

3 有關(guān)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”法律屬性的討論

在集體所有制的條件下，如何論證“土地?fù)Q保障”的合法性是不可回避的問(wèn)題。在中國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)［4，22］。它的實(shí)質(zhì)是指農(nóng)戶保留承包權(quán)、把土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或組織，然后從中獲得收益的行為［23-24］。故必然涉及“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。

關(guān)于“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律屬性，學(xué)術(shù)界曾有“債權(quán)說(shuō)”和“物權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于家庭承包合同產(chǎn)生的，屬于債權(quán)性質(zhì)［25］，土地流轉(zhuǎn)屬于普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?6］，沒(méi)有發(fā)包人的同意，農(nóng)戶不能自主轉(zhuǎn)讓。“物權(quán)說(shuō)”則認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以占有、使用、收益為內(nèi)容的土地支配權(quán)，具有對(duì)抗第三人的效力。經(jīng)發(fā)包方同意，農(nóng)戶可以采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、互換和抵押等方式流轉(zhuǎn)［27-28］。其實(shí)，考察土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，關(guān)鍵在于認(rèn)識(shí)到它是與“成員權(quán)”①所謂“成員權(quán)”就是土地集體所有制賦予村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利［1］。農(nóng)民作為村集體一員，因而對(duì)土地?fù)碛谐蓡T權(quán)。密不可分的［29］。有學(xué)者［29-30］通過(guò)進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民作為村集體一員而擁有的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)質(zhì)上是一種基于“自物權(quán)”而產(chǎn)生的“他物權(quán)”②“自物權(quán)”是指權(quán)利人對(duì)于自己所有物所排他享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利；“他物權(quán)”與“自物權(quán)”相對(duì)應(yīng)，是指權(quán)利人依法對(duì)于他人之物，即不屬于自己排他性擁有的物體，所享有的限制性物權(quán)［1］。此處的“自物權(quán)”就是農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，而“他物權(quán)”則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。。

目前，無(wú)論是學(xué)術(shù)研究還是法律界定，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“物權(quán)化”已基本形成共識(shí)。王利明認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“物權(quán)化”有利于保護(hù)承包人（農(nóng)戶）的利益，防止土地使用權(quán)受到第三方的侵害。“物權(quán)化”了的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，能夠明確和穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而有利于發(fā)揮出土地資源的規(guī)模效應(yīng)［29］。梁慧星認(rèn)為，《物權(quán)法》就用益物權(quán)制度、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)作出的規(guī)定，已為農(nóng)地使用關(guān)系的“物權(quán)化”提供了現(xiàn)實(shí)的法律基礎(chǔ)［31］。可見(jiàn)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然是一種土地使用權(quán)，但它是一種基于“所有權(quán)”（自物權(quán)）而生的“他物權(quán)”，具有獨(dú)立的限制性物權(quán)效力。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在不改變土地基本用途的情況下，有權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)［29，32］。鄭雄飛以“他物權(quán)”為依托，立足農(nóng)村的基本社會(huì)事實(shí)，論證了“土地?fù)Q保障”的法理性；同時(shí)還運(yùn)用法社會(huì)學(xué)的理論和方法，探索新型農(nóng)村社會(huì)關(guān)系和相關(guān)社會(huì)規(guī)范之間的互動(dòng)，闡述了“土地?fù)Q保障”的合法性和內(nèi)在邏輯。但是，對(duì)具體的制度建構(gòu)路徑和責(zé)任分擔(dān)方式關(guān)注不夠［3］。

4 研究評(píng)述與展望

“土地?fù)Q保障”源于對(duì)征地補(bǔ)償行為的部分修正和發(fā)展，屬于一種無(wú)奈的、應(yīng)對(duì)危機(jī)的“權(quán)宜之計(jì)”，“退費(fèi)進(jìn)社保”則是被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的概括或縮寫(xiě)。在農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保障體系內(nèi)在剛性擴(kuò)張的推動(dòng)之下，“土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新”和“社會(huì)保障制度完善”兩大社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略走上了歷史舞臺(tái)。“土地?fù)Q保障”延伸成為了兩者的契合點(diǎn)。但目前“土地?fù)Q保障”的制度建構(gòu)尚處在從“征地補(bǔ)償”、“征地補(bǔ)保障”或“保險(xiǎn)安置”向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革①如，2007年批準(zhǔn)成立的成渝地區(qū)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，試點(diǎn)推進(jìn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略。轉(zhuǎn)軌的制度探索階段，尚存在很多有待理性審視和實(shí)踐探索的地方。

4.1 “土地?fù)Q保障”的行為實(shí)質(zhì)

（1）建構(gòu)一種新的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償方式。土地流轉(zhuǎn)是土地使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)實(shí)體（如企業(yè)或農(nóng)戶等）之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象［4］。隨著人口流動(dòng)及城市化速度不斷加快，土地流轉(zhuǎn)逐漸成為了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路［33］。在維持家庭承包制的基礎(chǔ)上，通過(guò)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)整合，有利于促進(jìn)生產(chǎn)要素（包括勞動(dòng)力資源）的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置。其中，關(guān)鍵問(wèn)題在于，如何做到既優(yōu)化整合農(nóng)村土地資源，又保護(hù)好農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。而“土地?fù)Q保障”等制度創(chuàng)新［34］則有利于消除農(nóng)民后顧之憂，保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，促使農(nóng)村土地良性有效地流轉(zhuǎn)，從而促進(jìn)土地資源和勞動(dòng)力資源的優(yōu)化組合。

（2）從“土地保障”到“社會(huì)保障”的轉(zhuǎn)型。數(shù)千年來(lái)，“耕地為生”、“以地養(yǎng)人”是農(nóng)民的基本保障形式。新中國(guó)成立以后，農(nóng)民獲得的也只是一種以土地為基礎(chǔ)的“集體保障”。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民依靠的是以家庭為單位的“土地保障”。隨著城市化水平的提升，人口流動(dòng)速度加快，“人地關(guān)系”逐步松散，農(nóng)民對(duì)土地的依附程度大幅降低。同時(shí)，人口老齡化和家庭小型化帶來(lái)了“家庭保障”功能的弱化，可依附程度不斷降低，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系尤為重要。“土地?fù)Q保障”作為一種嶄新的制度安排，既推動(dòng)了土地資源的優(yōu)化整合，將勞動(dòng)力從“土地”中解放出來(lái)，也能夠?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)的資本收益用來(lái)分擔(dān)部分社會(huì)保障資金。因此，它有助于推進(jìn)“土地保障”、“家庭保障”向“社會(huì)保障”轉(zhuǎn)型，或者三者結(jié)合。

4.2 “土地?fù)Q保障”應(yīng)遵循的基本原則

“土地?fù)Q保障”的實(shí)踐探索發(fā)端于征地安置。循道前行，如果要將“土地?fù)Q保障”推廣到整個(gè)農(nóng)民群體，以下幾個(gè)基本原則是必須遵循的。

（1）保護(hù)農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)村問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題［24］。農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過(guò)土地使用權(quán)的資本化，吸納資本進(jìn)入，能夠破解小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的詬病［35］，還可能帶來(lái)邊際效益拉平效應(yīng)和交易收益效益［1］。錢(qián)忠好通過(guò)構(gòu)建農(nóng)戶農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)理論決策模型，分析土地產(chǎn)品價(jià)格、非生產(chǎn)性收益、生產(chǎn)性成本、非生產(chǎn)性成本、土地使用成本、土地交易成本、現(xiàn)有土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素對(duì)農(nóng)地供求的影響，得出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)面臨剛性需求約束，總體水平上呈現(xiàn)需求大于供給的不均衡態(tài)勢(shì)［36］。在這種狀況下，土地流轉(zhuǎn)必須按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿［37-38］。惟有如此，才能將農(nóng)民的利益放在首位，增加農(nóng)民收入［39］，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲益者［40-41］。

（2）確權(quán)賦能，給農(nóng)民穩(wěn)定的收益預(yù)期。要想完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，關(guān)鍵在于通過(guò)法律手段確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并賦予其充分的法律權(quán)能。因?yàn)榇_權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)，如果不以“確權(quán)”為基礎(chǔ)，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，必然會(huì)造成農(nóng)民喪失土地承包權(quán)的現(xiàn)象。其他權(quán)力主體將會(huì)趁虛而入，侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，就有可能歪曲改革，使改革背上黑鍋［42］。確權(quán)賦能原則同樣也適用于“土地?fù)Q保障”的制度建構(gòu)和實(shí)踐探索。要保證“土地?fù)Q保障”的成功實(shí)施，就必須還權(quán)于民并賦予農(nóng)民更加充分有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。只有這樣，才能真正尊重農(nóng)民的主體地位，保護(hù)農(nóng)民的利益；才能給予人們明確的預(yù)期并避免承包經(jīng)營(yíng)者的短期行為［43］，提高土地資源的利用效率［44］。

4.3 進(jìn)一步研究的方向：厘清權(quán)利和義務(wù)，分類(lèi)分步分層實(shí)施

國(guó)內(nèi)就“土地?fù)Q保障”的必要性和已有實(shí)踐進(jìn)行了較多的研究和審視，但微觀分析不夠，且多是描述性或記敘性的。研究者往往局限于“天才般”的制度構(gòu)想，外在的、嵌入型的制度設(shè)計(jì)居多；沒(méi)有分析不同農(nóng)民群體在不同階段的保障利益需求及其微觀影響因素。他們往往疏于考察相關(guān)利益主體之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，故不能提出切實(shí)可行的路徑選擇。鑒于此，以后的相關(guān)研究和實(shí)踐探索應(yīng)著重關(guān)注以下幾個(gè)方面。

分類(lèi)、分步、分層實(shí)施。“土地?fù)Q保障”要兼顧土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)保障制度建設(shè)兩個(gè)端口，探索既有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模集約經(jīng)營(yíng)、又能夠滿足農(nóng)民社會(huì)保障利益需求的制度安排。應(yīng)當(dāng)充分考慮不同地區(qū)、不同人群、不同保險(xiǎn)層次和類(lèi)別之間的差異，注重考究社會(huì)保障尤其是社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)在規(guī)律和制度邏輯，厘清各權(quán)利主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。依據(jù)不同地區(qū)、不同人群、不同保障層次和不同保險(xiǎn)類(lèi)別來(lái)有區(qū)別地實(shí)施，如可以優(yōu)先考慮農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，還應(yīng)該設(shè)置合理的“通道”來(lái)有效地銜接整合、統(tǒng)籌兼顧各種類(lèi)別的制度安排。

厘清各方的權(quán)利和義務(wù)。尤其需要明確是的，社會(huì)保險(xiǎn)中的費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制如何架構(gòu)？社會(huì)保險(xiǎn)通常采取費(fèi)用的三方分擔(dān)機(jī)制，而且主要是由用人單位和勞動(dòng)者分擔(dān)。如果將農(nóng)民視作“自雇者”或者“自耕農(nóng)”，那么征地安置過(guò)程中所采取的“退費(fèi)進(jìn)社保”或者通過(guò)土地流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)收益來(lái)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，是否尊重了農(nóng)民的意愿？這種制度安排如何同其他制度相銜接，是否可持續(xù)？反過(guò)來(lái)，如果將村集體視為農(nóng)民的“用人單位”或者說(shuō)費(fèi)用分擔(dān)方之一，那么經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)、理論依據(jù)又何在？如在新近推開(kāi)試點(diǎn)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，村集體補(bǔ)助所需的經(jīng)費(fèi)應(yīng)該如何籌集？另外，如果將土地流轉(zhuǎn)后的用地單位視為“用人單位”，又該如何區(qū)分和規(guī)范用地單位的“用工外包”、“土地返包”與雇傭勞動(dòng)的關(guān)系？在土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)初具規(guī)模的新型農(nóng)莊中，農(nóng)民與農(nóng)莊所有者、經(jīng)營(yíng)管理者之間，在社會(huì)保險(xiǎn)方面是否存在相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系？如何界定？理論依據(jù)又是什么？最后，基于長(zhǎng)期以來(lái)存在“剪刀差”等“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策傾向，政府在“土地?fù)Q保障”中又應(yīng)該扮演什么樣的角色？所有這些問(wèn)題都有待理性審視和謹(jǐn)慎探索，做進(jìn)一步的研究。

反思農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，關(guān)鍵在于保護(hù)農(nóng)民利益，滿足農(nóng)民各種合理的利益訴求。通過(guò)分析農(nóng)民的利益保障需求和代際間利益關(guān)系；建立土地流轉(zhuǎn)決策行為模型，分析農(nóng)戶的置換意愿；通過(guò)數(shù)量建模，分析權(quán)利置換的硬約束和軟約束。應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過(guò)理論和實(shí)踐互動(dòng)，正確評(píng)估“土地?fù)Q保障”的實(shí)施狀況，探索切實(shí)可行的置換模式。

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