論成都市宅基地使用權任意第三人受讓的普適性與完善

王明成

（成都理工大學文法學院，四川 成都 610059）

成都市為加快災后農村住房重建，利用城鄉統籌試驗區的契機，用城鄉統籌的思路和辦法，出臺了系列涉及宅基地使用權流轉的政策。其中，成都市《關于重災區農戶災毀住房聯建等有關事項的通知》（以下簡稱《通知》）成為宅基地使用權流轉的破冰之舉，《通知》中允許宅基地使用權向任意第三人轉讓（以下簡稱“成都模式”）。這種政策畢竟以特殊的災后重建背景為基礎，是否具有普適性，普適的基礎是什么，存在何種問題，當如何發展、完善。探討這些問題，對成都市統籌城鄉發展、改革宅基地制度具有重要意義。

1 “成都模式”的特征

依據成都市的相關政策，根據重建方式不同，宅基地使用權流轉方式分5類：統規自建、統規統建、開發重建、原址重建、自愿搬遷異地安置。其中，統規自建和原址重建均涉及私人（而不是集體）將宅基地使用權流轉給任意第三人。兩者相同之處在于都將宅基地分割為“自住用地”和“聯建方用地”，“聯建方用地”可進行流轉，同時其土地用途不得為住宅。二者的不同在于統規自建中，農戶用原來的宅基地與新宅基地進行置換，原宅基地指標由新宅基地（人均不高于30m2）和節約宅基地構成，對節約的集體建設用地指標按“拆院并院”補助的標準，對農戶進行補償；原址重建中宅基地面積是震前合法取得的面積，人均可能超過30m2。

因此“成都模式”有如下特征：（1）流轉的前提是農戶有居住保障。農戶都將原宅基地（指標）進行分割，保留了自己的住房用地。（2）流轉目的旨在使宅基地使用權成為農戶財產性收入，加快農戶房屋的重建。（3）通過流轉土地的用途管制，發展農村商業、旅游業、服務業等，引導城鎮資金流向農村，發展農村經濟。

2 “成都模式”的普適性

“成都模式”是否可以為其他省市借鑒發展？其結癥為是否于法有據，于法無據就是臨時政策，難以普適。

《物權法》和《擔保法》禁止將宅基地使用權進行抵押，但《物權法》同時規定，宅基地使用權的轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定，即宅基地使用權不能夠通過抵押流轉，但是否能以其他方式流轉，由其他法律和“國家有關規定”處理。依據相關政策，宅基地使用權受讓人只能是本集體的村民。由此，“成都模式”面臨是否合法的拷問。

從物權法立法進程看，刪除“宅基地只能夠在集體內部流轉”的規定①《物權法》（草案3）規定：“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶；住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。，就是有意為任意第三人受讓宅基地使用權預留改革的空間。換言之，現行法沒有明確禁止除抵押外的任意第三人受讓宅基地使用權，其立法精神是宅基地使用權流轉的條件如果成熟，則可以流轉，而禁止抵押的立法目的是保障農民的基本生存條件［1］。并未禁止轉讓的原因主要是村民可以出賣住房（至少在本集體村民內），依據“房地相隨”原則就會合法發生宅基地使用權流轉；村民在正常理性下出賣房屋，必然有他處可以安生，而抵押后就很難保障村民有居住之處。因此，在下列前提下，任意第三人受讓宅基地使用權是符合立法精神的：（1）農村社會保障體系等關系農民基本生存的制度已經基本建立，宅基地使用權不再有基本生存保障的功能；（2）即使農村社會保障體系尚未全面建立，宅基地使用權流轉不違背保障村民居住的立法目的。由此，“成都模式”在根本上是合法的。

有觀點認為，宅基地使用權具有一定的身份性質，只能在本集體經濟組織內部自由轉讓［2］。但是，家庭承包經營權也是基于村民資格取得的，卻可以流轉。顯然宅基地使用權的身份性并不是其不能夠在集體外流轉的原因。兩種土地使用權流轉后果的真正區別在于承包經營權流轉改變的是村民的收入方式，而宅基地流轉影響的是村民是否能夠居者有其房。在城鄉二元結構體系中，農民沒有獲得城市居民的基本居住保障的資格，宅基地使用權被迫成為其居住保障而不是可變現的財產。換言之，如果宅基地流轉后的村民仍舊有居所，如同家庭承包經營權流轉后有其他就業路徑，宅基地使用權的身份性就不能夠阻止其對外流轉。

當然，符合法律原則和精神只是任意第三人受讓宅基地使用權的必要條件，而不是充分條件。但是，農戶、農村經濟社會發展的資金瓶頸并非災后重建所獨有；城鄉統籌是中國解決城鄉二元結構，促進城鄉、社會協調發展的路徑，也非為成都市專有，因此，在嚴格保護耕地、盤活農村土地、保障村民居住、促進農村產業調整、統籌城鄉發展的前提下，使宅基地使用權向任意第三人流轉的“成都模式”是具有普適性的，能夠為其他地區借鑒。

3 “成都模式”的局限與完善

3.1 適用地域的有限性

《通知》以分割有形宅基地的方式流轉宅基地使用權多限于城市郊區、旅游區，需要各種有吸引力的條件，不可能在農村通行；村民個體或者其聯合的宅基地面積始終是有限的，這限制了第三人投資——盡管成都市災后統規統建和開發重建有助于克服這一弊端，但析出的建設用地進行非農業使用的路徑，仍然難被土地沒有非農業開發價值的農村地區采用。因此，一要探索、規范宅基地使用權建設用地指標的流轉方式，克服有形土地使用權交易的局限；二要將發展現代農林業、畜牧業的產業鏈與宅基地使用權流轉結合，在發展農林牧業及相關工業中，開辟宅基地使用權流轉市場。

3.2 不同重建中宅基地使用權財產性的不協調

農戶以部分宅基地使用權換取房屋或者建設資金，顯然承認了宅基地使用權本身具有財產性。有觀點認為宅基地使用權若為無償取得，則其本身沒有獨立于土地所有權的財產價值［3］。實務中，有的地方以宅基地土地使用權區位補償價等方式肯定了宅基地使用權本身的收益權（北京市，2003；廣東省，2007）。集體土地所有權歸集體全體農民所有，村民基于身份無償取得宅基地使用權并成為其財產收入，實質是對集體財產的一種福利分配。所以，村民取得宅基地使用權的無償性并非否定其財產收益權的充分理由。

但是，成都市的政策體系存在矛盾：（1）對統規自建中節約的宅基地，按“拆院并院”補助的標準。其實質類似于土地收回集體時給予的補償，不具有獨立的市場交易財產性質；（2）村民退出宅基地進行貨幣安置時，不是按宅基地使用權的交易價值，而是按定額（每人30000元）進行補償。此二者與統規統建、原址重建中的宅基地使用權價值明顯不等，有悖公平。因此，應當統一宅基地使用權的財產性，即任何符合規范的宅基地使用權流轉都可取得交易價值，而不是限制補償的權利。

3.3 與流轉后的土地使用權期限性的配套制度改革缺失

通常認為，宅基地使用權為無期限物權。如果流轉后的土地使用權仍然無期限，勢必導致集體土地所有權虛化。例如，受讓人如果是單位，由于單位可以無限期存在，集體對該土地就可能永久喪失財產利益。所以，《通知》規定了流轉后的土地使用年限。假如宅基地沒有被分割以流轉其使用權，權利人和繼承其房屋的人將永久享有宅基地使用權利益；分割后的“轉讓地”使用權出讓人是集體，使用權期滿后將回歸集體，即使原宅基地使用權人健在。換言之，《通知》的宅基地使用權流轉、出讓模式勢必消滅原宅基地使用權人及其繼承人依現行法的部分權益。如果準予宅基地使用權人與受讓人約定期限，期限屆滿恢復其權利，這符合宅基地使用權的無期性，但是受讓的宅基地使用權就成為宅基地使用權的租賃權。導致上述問題的根本原因是宅基地使用權的無期性及房屋繼承規則。因此，有必要探索、改革宅基地使用權的無期性和房屋繼承中宅基地使用權的無償性。只有這樣，才能夠平衡各方利益和實現法律的邏輯圓滿，避免不必要的質疑。

其實，宅基地使用權的無期性并非等同于所有權的無期性。宅基地是按農村人口分配的，這是農戶人口增加導致宅基地面積不足而可以申請新宅基地的原因。與此對應，農戶人口減少，就可能導致宅基地超面積，而按規定農戶宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。顯然，宅基地使用權與農民的壽命一致，仍然具有“期限”性。只是由于宅基地及其建筑物的不可分割性，至今仍然沒有找到妥善解決的辦法，才形成農戶人口減少，原宅基地使用權不發生變更的現象。在實務中，有采取強制退出、有償使用、獎勵或補助退出等方式（河北省，2002；浙江省，2005；陜西省，2007；長春市，2008；等）。有學者提出，應當將宅基地使用權期限化［4］。這契合宅基地使用權分配的生理基礎。鑒于壽命的不確定性，筆者認為可以與如下制度結合：一是設定宅基地使用權期限，如70年；二是逾期后，個體村民健在的，權利自然續期70年；三是在續期70年內，權利人死亡的，其對應宅基地面積轉為有償使用，在第一個70年不作如此規定，這樣有利加快宅基地使用權的流轉。否則，受讓人的權利就處于不確定狀態，會抑制交易，同時也使村民宅基地使用權更可能成為財產性收入，有利于解決“三農”問題，增加農戶財產性收入；四是鼓勵農戶中健在的其他家庭成員退出多余的宅基地。

同時，既然宅基地使用權是基于村民生理發生的權利，具有人格性，那么，宅基地使用權本質上是不能夠繼承的，繼承人能夠繼承的僅是宅基地上的房屋等建筑。如果宅基地使用權可以因房屋被繼承，實質是對按人口分配的否定，容易導致宅基地超面積或者“一戶兩宅”的后果；而且房屋產權人可以將房屋贈與他人，當受贈人為單位時，可能導致農村集體對宅基地的所有權被永久虛化。但是，如果取得房屋不能夠取得宅基地使用權，一是導致違反“房地相隨”原則；二是導致當房屋成為危房時，新主人是否可以通過重建方式消除的困難，準予重建，則實質上有取得了宅基地使用權的效果，反之，害及權利人對房屋的權能，也侵害他人相鄰權以至于公眾安全。解決該沖突，合理的規則是宅基地使用權期限化及有償化：（1）宅基地使用權期限化使房屋繼承下繼承的宅基地使用權有消滅之時，有助于保障集體土地所有權的正當權益，與宅基地使用權向任意第三人流轉有期性配套；（2）對繼承房屋導致的“宅基地超面積”和“一戶兩宅”實行有償使用制度，與宅基地使用權本身的不可繼承性相一致，解決宅基地和房屋物理上的一體化帶來的繼承房屋不得不使用宅基地的困境。

宅基地使用權如果是有期的，并且因繼承房屋取得是有償的，那么，就能夠解決《通知》中流轉后的土地使用權期限性引起的沖突。上述宅基地使用權的有期性和有償性，不僅是要解決《通知》引發的問題，而且是中國宅基地按人口限量分配原則、房屋是法定繼承財產及宅基地使用權勢必進行流轉等因素作用下的可行之道。

4 余論

成都市災后重建允許任意第三人受讓宅基地使用權的政策，保障了村民居住，促進農村經濟社會發展，無疑是合法的、可借鑒的。但是，完善任意第三人受讓宅基地使用權，需要探索、改革和完善宅基地使用權制度內外的諸多制度，還需各界共同求索。

（References）：

［1］全國人大常委會法制工作委員會.中華人民共和國物權法釋義［M］.北京：法律出版社，2007：403.

［2］王利明.物權法論［M］.北京：中國政法大學出版社，2003：475.

［3］崔建遠.房屋拆遷的法律分析［EB/OL］.http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp？id=24616，2006-02-07/2009-07-02.

［4］馮金寶.改革開放以來中國農村土地制度研究述評［J］.安徽農業科學，2006，34（24）：6687-6689.