論城市土地集約利用中的全面可持續觀——國內外研究比較與評述

鄭 斌，黃麗娜，盧新海

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.武漢大學資源與環境科學學院，湖北 武漢 430079）

土地資源集約節約利用是實現中國經濟社會可持續發展的重要保障。區域社會、經濟、生態的一體化將成為新的關注對象，狹義的“就地論地”方式不可再繼續。對此，國外的一些觀念和做法值得借鑒。

1 國內外土地“集約利用”觀念的差異與本質

關于土地集約利用的概念，早期可追溯到李嘉圖（David Ricardo）等古典經濟學家在地租理論中對農業用地的研究［1-2］。城市土地的集約利用顯然與兩個主題有關：一是城市的發展需要；二是城市土地資源的匱乏。關于后者，國內由于人多地少、建設發展與耕地保護發生嚴重沖突而引起城市用地的緊張［3-5］，屬于“剛性匱乏”；而在國外則大多由環保主義的盛行引起［6-7］，屬于“彈性匱乏”。由此產生的土地“集約”利用的思路也大相徑庭。傳統上國內重剛性指標（如土地利用強度，投入、產出率的比較等）的評判［8-9］，國外重各項社會、生態指標在可持續性發展評價中的使用［10-11］。對西方發達國家而言，土地利用效率的決策與評價當中牽扯到的利益關系更為復雜，總體評估、不確定關系與多指標體系的折衷往往成為解決問題的最終手段［12-14］。既然城市土地的使用是由其所在位置的相對使用條件決定，那么，對其使用程度及使用方式的合理與否就應由使用它的某種“有效性”來判斷，“集約”即意味著“最有效”。這在北美國家中表現為“精明增長（SmartGrowth）”或更早期的“新城市主義（New Urbanism）”。精明增長的表象雖也表現為填充式開發，緊湊式發展，然而其核心依然是基于環保考慮的對現有基礎設施及城市擴張的有效控制，并且其中關于“合理開發密度”的定義也顯然更為復雜［7，15-16］。就其具體內容而言，國外（主要是歐美）的相關研究中，除環境與生態保護外［17-18］，還大致包含以下幾類：景觀與開放空間的保護［19-21］、基礎設施（其中主要是道路）的使用［22-24］、資源的共享與制造業的合作關系［25］、安全與其他社會問題［26-28］等。實際上，種種的“合理性”最終總能歸于經濟、生態與社會發展的“可持續”。近年來國內學者也陸續在國外期刊上發表了一系列關于城市發展可持續性（包括土地集約利用）的文章［29-30］。但值得注意的是，關于城市的“可持續性”概念，東、西方學者間存在著一定的差距。以近期出自大陸作者［31］、臺灣作者［32］以及歐美作者［33］的三篇文獻為例進行比較，可以發現：大陸作者的指標中包含項目較少，其中經濟、產業因素占多數，而社會性指標只涉及人口增長率、就業率和人均存款3項；臺灣作者的指標有51項，其中社會性因素為22項，環境因素次之，占13項，經濟、產業占的份額相對較少（其中個人收入和失業率還被列入經濟因素中）；而歐美作者的指標所涉及的因素則更為豐富，其中大類就有41項，每項大類中又分若干小項。理念上的差異直接帶來管理側重點的不同，也有文獻批評當前發展中國家的土地管理項目中普遍缺乏社會經濟學的內容［34］。當前中國幾乎所有的土地集約利用評估項目中都存在這個問題，甚至在2008年最新頒布的《開發區土地集約利用評價規程（試行）》中也是如此。

從本質上講，這種差異并非僅僅是東、西方觀念的固有差異。國外環保主義的盛行首先得益于資源的“剛性”不缺乏，長期以來社會經濟發展條件以及其他一些傳統人文因素促成了對社會、環境問題的重視。而對于發展中國家，特別是對中國而言，在“剛性”不足的條件下過于講求“彈性”，也未必可行。“可持續”的本質是“發展”；同樣，“集約”也必須以能滿足基本“夠用”為前提。對歐美的種種觀點與做法，尤其是將社會、環境諸問題完全置于城市的空間規劃、功能分區和土地利用決策之上，雖然科學先進，但是就其借鑒而言，必須根據自身發展的不同階段，取其適用，量力而行。如何在保證“剛性”需求前提下，借鑒國外的經驗與教訓，從傳統的集中式集約過渡到滿足各方面發展需要和以兼顧社會、經濟、生態為標志的廣義集約，從而做到真正的“可持續”，應是考慮的重點。

2 國內研究現狀的評述與思考

就國內目前的土地集約利用研究而言，研究側重點大致可分為兩類：一類是關于精明增長的思考，當前主要存在于城市規劃領域的理論性探討；另一類則是已在國土部門進入實際操作的土地集約利用評價指標體系及評價方法的研究，其大體上還是以傳統的利用強度、投入強度和產出效益三項作為主要指標［9，35］，間或加入新的方法因素（如神經網絡［36］）或者研究側重點的變化（如時空變化［37-38］）。其中，在針對開發區的研究當中也出現了一些新的亮點，如翟文俠等［39］用數據包絡方法發現當前開發區土地利用對市域經濟發展的有效性主要表現為對地區生產總值和財政收入方面；陳逸等［40］則分析了開發區與母城關系的演變和發展；李偉芳等［41］分產業類型計算并比較了各類企業的集約利用情況。大體而言，此類研究已經帶有一定的綜合評價思想。

此外也有一些最新研究將一些新指標納入土地集約利用評價體系。如班茂盛等［42］加入了一系列創新類指標來評價高新區的土地利用績效，譚峻等［43］在評價體系中加入了更多社會效益因子和環境效益因子；施昱年等［44］從社會需要的角度研究了園區對周圍服務設施的需求；汪友結等［45］從循環經濟的角度評估了蕪湖市城市土地的利用程度，等等。這些研究在思路上借鑒了國外的一些經驗，并且在評價體系上有所突破。

國內還有一些研究并非從土地集約利用評價的角度來討論，但是其研究結論或方法可為土地集約利用評價帶來一定啟示。如宋吉濤等［46］對城市土地利用結構相對有效性的評價；鄭新奇等［47］對中國城鎮用地結構的合理性分析；梁紅梅等［48］對土地利用社會經濟效益與生態環境效益的耦合關系研究；楊星等［49］對東莞市的土地資源可持續利用的實證分析等。

縱觀國內有關城市土地集約利用的研究，雖不乏亮點，但從總體看主要還存在如下問題。

第一是研究的主流還未擺脫“就地論地”的思路。城市是個復雜的社會經濟綜合體，不管是從環保主義、實用主義、結構主義或者其他任一有著特殊社會角色的個體眼中，對“土地的集約利用”顯然都有著不同的認識。土地利用的合理與集約與否不應是某一單一指標體系所能概括和定義，更遠遠超出了“最佳產出”這一簡單評述。

第二是研究缺乏系統性認識。雖然已有少量研究論及了社會生態發展的需要，但是當具體到研究方法時，要么在概念論述上缺乏更好的評析手段，最終又重歸于一般性的討論；要么是提出的指標體系僅僅出于經驗的推斷而缺乏合理性的解釋，疏于論證。而對于城市這樣一種巨型系統而言，其中出現的各種問題復雜而極具有時代性。因此，任何評價體系或決策手段的提出，“診斷”與“治療”內容都缺一不可，否則極易帶來負面后果。簡單舉例，城市功能分區的思想一度被予以極高推崇，并于1933年作為最主要內容寫入《雅典憲章》。但是隨后人們發現，不經過系統論證而簡單套用所帶來的往往并不是預期的“規模效應”和“減少用地之間的相互干擾”，諸多社會的隔閡和過度集中所帶來的交通與環境壓力常常引來更多的詬病。事實上，目前中國各地的土地集約利用評價及相關政策如果在論證不充分的情況下貿然推出，或者在執行過程當中處理稍有不慎，也極易造成城市功能的盲目分區和過度集中。

第三是相關研究的針對性不明確，尤其是針對開發區。地區之間存在差異，城市亦有其個性。同樣，城市中的各部分功能有機聯系而組織有序，其間的規律往往并非簡單化或單一化所能描述。即使是對于強制性的“三區四線”①三區是指城鄉空間規劃管制的適宜建設區、限制建設區、禁止建設區；四線是指紫線（歷史文化保護）、綠線（生態綠地）、藍線（水體保護）和黃線（基礎設施控制）。，也只能給予政策性的定義，在具體用地的使用和建設指導上，依然要依據具體位置的特定發展規律而定，并給予足夠的發展和變更余地。這就需要針對不同城市的各個有機組成部分，研究其在城市中的角色和定位，并為這種角色提供其獨特的發展策略。在中國現有的城市土地集約利用研究方面，這類分析顯然并未到位。

3 關于開發區的土地集約利用

長久以來，開發區（尤其高新技術開發區）作為高新技術產業、技術創新集聚地及政府管理的各項改革的試驗區，是中國社會經濟發展的重要區域。從城市化的角度看，開發區是城市在二維空間上的延伸，開發區的形成實際上就是城市空間發展擴張的過程。但是，由于其自身產生的政策環境以及集中、超常規速度發展的特點，開發區一旦形成，無論它是與城市直接相毗連，還是以飛地的形式存在，在用地方式上都會與母城自發生長所形成區域有所不同，在實際研究中也應有所區別。

因此，對開發區而言，土地的集約利用就必須將目光延伸到區域條件下城市與城市之間、開發區與母城之間、開發區與開發區之間的產業、生態、能源、基礎設施以及各項社會經濟活動的相互作用機制對新區土地利用效用的影響上。從區位與空間的角度，將開發區的概念從狹義的工業生產用地內涵拓展為外延的區域有機組成體，將統一規劃和全面科學發展的理念融入開發區土地綜合效用評價中，探討開發區土地集約利用的各種可能模式，這對于未來城市的可持續具有重大意義。

4 結束語

國內外關于城市土地集約利用的認識存在差距，也有著內在的本質區別，對國外的研究成果和理念可理性借鑒。就中國而言，如何合理利用現有的城市土地，有效緩解目前國內城市發展用地的“剛性匱乏”，將是未來很長一段時間內土地集約與節約利用研究的關鍵。但是，這一過程并不意味著要盲目追求數量上的集中，土地集約利用的最終目的是為了滿足在有限城市土地空間上不斷增長的各種人類社會活動發展的需要，因此，如何在“強化”土地開發利用程度的過程中，維持土地利用的生態、社會、經濟可持續的“有效”，應成為今后研究的著眼點：不斷挖掘城市土地“集約利用”的新內涵，并且在實踐中針對特定城市發展情景，研究和比較各種可能的土地集約利用模式，探尋適合城市自身發展的可持續發展之路。

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