早期中國共產黨聯邦制思想的歷史考察及評析＊

文紅玉 王 智

國家結構形式是政治學理論中一組重要概念。世界各國的國家結構形式，一般采用的是單一制或聯邦制。對于傳統中國而言，自秦始皇統一中國實行中央集權以來，大一統的封建王權成為政治的主流。但近代中國特殊的政治背景，使得本不屬于中央集權體系的聯邦分權主張被頻繁提及甚至得以部分實踐。中國共產黨自成立以來，在關于國家結構形式的思考上，同樣提及了聯邦模式。但至20世紀40年代末，中國共產黨領導與聯合各民主黨派籌謀建國大業，終究基于國情而放棄聯邦制。

目前，學界對早期中國共產黨主張的自由聯邦政策及其到新中國成立后嬗變為民族區域自治制度的歷史緣由，有過不同程度的探討。有學者認為自由聯邦制是特定歷史條件下的產物①楊小云：《中國共產黨對國家結構形式的早期主張述論》，《中共黨史研究》2004年第3期。，新中國實行民族區域自治具有客觀歷史必然性②楊小云：《論新中國實行民族區域自治制度的歷史必然性》，《政治學研究》2003年第2期。。有學者論述了李維漢在擇定、堅持和完善民族區域自治制度方面的突出貢獻③買文蘭：《李維漢與中國民族區域自治制度的建立》，《河南師范大學學報》1997年第3期。。此外，對中國共產黨民族政策的變化過程進行論述的文章有：《中國共產黨民族區域自治政策形成的歷史軌跡新探》①易清：《中國共產黨民族區域自治政策形成的歷史軌跡新探》，《湖南行政學院學報》2003年第5期。、《中國共產黨民族政策的重大轉變——從聯邦制到民族區域自治制度》②黃鑄：《中國共產黨民族政策的重大轉變——從聯邦制到民族區域自治制度》，《中南民族大學學報》2003年第4期。、《中國共產黨的民族區域自治政策的形成與發展》③董世明：《中國共產黨的民族區域自治政策的形成與發展》，《中共黨史研究》1994年第4期。、《從聯邦制設想到民族區域自治——中國共產黨解決民族問題之路》④姜又春：《從聯邦制設想到民族區域自治——中國共產黨解決民族問題之路》，《貴州師范大學學報》2006年第1期。等。

在此數十年，中國共產黨人圍繞聯邦制的觀點變化，從屬于馬克思主義中國化的總體進程。在學界現有研究基礎上，進一步厘清早期中國共產黨聯邦思想的歷史緣由、主要內容和思想價值，既有學理研究意義，亦有助于回答當代中國國家結構及民族區域之制度安排的歷史必然性和現實合理性。

一、聯邦模式出現于近代中國的歷史緣由

1840年是中國歷史的分界點，“外國的侵略與持久戰和在對外戰爭中的失敗常常成為引發大變革的動因或催化劑”⑤羅榮渠：《中國早期現代化的延誤——一項比較現代化研究》，《近代史研究》1991年第1期。。鴉片戰爭點燃了促使中國改革的第一道微光。1895年中國在甲午戰爭中的失敗導致了1898年的“百日維新”，而義和團起義之后，西方列強的干涉甚至使晚清統治者也轉而信奉改革。因外族入侵而被迫產生的政治變遷，成為理解處于轉型期的近代中國的邏輯前提。

如果需要用一個合適的詞匯來形容近代中國思想境況，相信很多人會提及“歐風美雨”。20世紀初，秋瑾為“光復軍起義”作檄文，切言“歐風美雨咄咄逼人”⑥《光復軍起義檄稿》，載《秋瑾集》，中華書局，1960年，第21頁。，有時不我待之慨嘆。西方思想對近代中國產生了如此迅速而深遠的影響，政治變遷背景不容忽視。鴉片戰爭之前思想界依然持有傳統中國為天朝之國、“文明至上”的觀點，隨著民族危機的加深，知識分子開始逐步意識到中國已經事實上落后于西方。向西方學習成為理智選擇，從器物、制度，乃至學習西方的思想。學習層面不斷加深，一方面說明西學東漸已蔚然成風，另一方面也表明近代中國政治變遷為西方思想的傳入提供了外在環境。聯邦模式的出現即是這一大政治背景下的產物。

從現實政治而言，西方入侵帶來的不僅是民族危機，也帶來了中央集權體制的全面危機。當中國獨立主權國家地位逐漸喪失之時，許多人意識到單靠傳統的中央集權模式無法重新塑造一個統一強大的國家，加上晚清統治者將中央集權的弊端更為顯性地暴露在人們的面前，加劇了自清朝建立之初就存在的合法性危機，這樣就必然會需要一種新的模式來取代中央集權，聯邦主張應運而生。

從歷史來看，被西方列強打敗的慘痛經歷，使得清末的改良派和革命黨人，大多主張以西方自治制度為榜樣，建立新的政治制度。這其中，美國和瑞士的聯邦制，就是人們議論最多的。資產階級革命黨人和改良派基于中國疆域遼闊、各省情形復雜的現實條件，都曾提出仿效歐美國家聯邦政體把中國建成一個聯邦制國家的主張，“無論立憲革命兩派志士，都有將來須仿效聯邦制度的觀念”⑦李劍農：《中國近百年政治史 （1840—1926）》，復旦大學出版社，2007年，第485頁。。甚至連清政府也迫于形勢，在1908年頒布了城鄉自治章程。1911年辛亥革命成功后，由宋教仁起草的臨時約法，基本抄自美國獨立宣言；各省獨立宣言，則抄自臨時約法。但是中華民國臨時政府成立后，面對地方權勢過重、中央財政捉襟見肘的窘境，斷然拒絕了聯邦制國家結構形式。1912年袁世凱就任總統后，中華民國出現的是“一個日益傾向中央集權的國家結構的總統，主持著一個事實上的聯邦政府”⑧〔美〕費正清：《劍橋中華民國史》第1部，上海人民出版社，1991年，第240頁。的狀況，這是袁世凱不愿意看到的。為了改變中央無從挾制的局面，他加緊了大權獨攬的步伐，直至恢復帝制，這引起了民初國人極大的憤慨和不滿。為了反對袁世凱獨裁，聯邦制被章士釗等人再次提起，大有蔚然成風之勢。而袁世凱的去世使得這種主張遽然沉寂。到了五四運動以后，現實中國出現的狀況是南北政府都無法實現國家統一，整個國家陷入永無休止的戰爭之中。為了改變現狀，許多知識分子提出與其南北政府互相爭斗，還不如首先實行各省自治，在此基礎上再實行聯省自治，這個主張立即得到了渴望結束戰亂的國人的支持，由此開始了20世紀20年代的聯邦實踐——聯省自治運動。

換言之，在近代中國特殊的政治環境下，聯邦主義成為基于改變中國現狀的流行話語，并對早期共產主義知識分子及其后的中國共產黨人產生了影響。中共從建黨之日起，就融入至近代中國政治發展氛圍中，與同期的其他政派一樣，把解救中國的目光轉向了西方國家的政治制度。在關于國家結構形式的構思上，也逐漸形成了獨具特色的聯邦主張。

二、早期共產主義知識分子的聯邦論：以李大釗和青年毛澤東為代表

在早期共產主義知識分子中，不少人表達過對聯邦制的關注。具有代表性的如：毛澤東在1920年12月寫給蔡和森等人的信中曾提出：“幫助蒙古、新疆、西藏、青海自治自決”是很要緊的①《毛澤東書信選集》，人民出版社，1984年，第3頁。。陳獨秀在《統一與分立》一文中也說：“聯邦與分立不同，但無妨于國家之統一”，“我們對于西藏及蒙古，分立與聯邦都贊成，因為他們和本部都是語言風俗絕對不同的民族。”②陳獨秀：《統一與分立》，《向導》第109期，1925年4月5日。這其中，李大釗是頗為突出的代表，從其早期觀點中，不難發現他對聯邦制有著較多的好感。

首先，李大釗認為聯邦可以促進統一。在李大釗看來，數年以來，我們對于聯邦主義有一定的誤解，“我們國人所最怕的有兩個東西：一是民主主義，一是聯治主義。國體由君主變為民主了，大家對于民主主義才稍稍安心。這聯治主義直到如今，提起來還是有些害怕……推本求原，一般人所以怕他的原故，都是誤認他是分裂的現象，所以避去他的名字不講，都是怕人誤認他是個分裂的別名”③《李大釗全集》第3卷，河北教育出版社，1999年，第149頁。。時人多將聯邦等同于分裂，在李大釗看來聯邦和統一之間并不矛盾，而且還是由分裂走向統一的捷徑，它僅僅是一種形式而不是內容。因此，“照此看來，聯治主義不但不是分裂的種子，而且是適于復雜、擴大、殊異、駁雜生活關系的新組織”。“我們中國自從改造共和以來，南北的沖突總是不止，各省對于中央，也都是不肯服從，依我看來，非行聯治主義，不能改造一個新中國”。④《李大釗全集》第3卷，第150～151頁。

其次，李大釗認為聯邦可以實現民族大團結。在他看來，各邊疆少數民族地區極不穩定，再加上帝國主義在背后大搞民族分裂陰謀，所以，“蒙藏邊域，不是說自主，就是說自治”⑤《李大釗全集》第3卷，第153頁。。而此時只有實行民族聯邦，才能造成新的聯合，并可形成新的統一。放在民族團結上，聯邦的作用非常明顯，“譬如中國的國旗，一色分裂為五色，固然可以說他是分裂，但是這五個顏色排列在一面國旗上，很有秩序，成了一個新組織，也可以說他是聯合”。“今后中國的漢、滿、蒙、回、藏五大族，不能把其他四族作那一族的隸屬”。⑥《李大釗全集》第3卷，第150頁。

再次，李大釗認為聯邦可以充分體現民主。由于集權政治使地方完全喪失個性，地方對于中央沒有任何權力。如果實行了聯邦制就可以避免這一弱點，因為“聯邦就是一國有一個聯合政府，具有最高的主權，統治涉及聯邦境內各邦共同的利益，至于那各邦自治領域以內的事，仍歸各邦自決，聯合政府不去干涉”⑦《李大釗全集》第3卷，第150頁。。這樣聯邦制既可保證中央權力，也可充分保證地方權力。

此外，青年毛澤東也主張過聯邦模式。1919年12月至1920年6月，湖南省進行了驅逐北洋軍閥張敬堯的斗爭，毛澤東主張掀起廢除督軍制的運動，以達到“推翻武力”、“實行民治”的目的①《毛澤東早期文稿》，湖南出版社，1990年，第483頁。。1919年12月，湖南驅張運動進入高潮，毛澤東先后在《平民通訊》《時事新報》、湖南《大公報》等報刊上發表了《湘人力爭礦廠抵押呈總統府、國務院及外、財農商三部文》《湘人為人格而戰》《湖南人民的自決》《湖南建設問題的根本問題——湖南共和國》《絕對贊成“湖南們羅主義”》等文章，提出了“湖南人民自決”的主張。1920年6月驅張成功之后，毛澤東看到當時湖南政治局面并沒有出現理想中的狀況，他在上海《時事新報》上發表《湖南人再進一步》《湘人為人格而戰》《湖南改造促成會復曾毅書》等文章，認為“于今張敬堯走了，我覺得這種‘非張敬堯而有妨于湖南人民的自決的’，往后正復不少”。以后“不論是湖南人，或非湖南人，凡是立意妨害湖南全體人民自決的，自然都是湖南的仇敵”。②《毛澤東早期文稿》，第486頁。其湖南自治思想應運而生。

1920年11月，毛澤東在江西萍鄉考察時，分別致函留法勤工儉學的向警予、羅學瓚、歐陽澤，在京的羅章龍，留學南洋的張國基、李思安等會友。在這些信中，他總結了湖南自治運動的經驗教訓，并給予了客觀分析，“我覺得去年的驅張運動和今年的自治運動，在我們一班人看來，實在不是由我們去實行做一種政治運動。我們做這兩種運動的意義，驅張運動只是簡單的反抗張敬堯這個太令人過意不去的強權者”③《毛澤東早期文稿》，第571頁。。但是，軍閥割據、戰亂頻仍、盜匪猖獗、土豪劣紳橫行鄉里的現狀絲毫未變；南北軍閥對湖南控制權的爭奪也從未停止，湖南人民依然生活在水深火熱之中，根本沒有體會到“聯邦”或“自治”帶來的幸福。毛澤東總結道：“澈底言之，這兩種運動，都是應付目前環境的一種權宜之計，決不是我們的根本主張，我們的主張遠在這些運動之外。”④《毛澤東早期文稿》，第571頁。這種運動之外的“主張”是什么呢？毛澤東提出新民學會要開始“從事于根本改造之計劃和組織，確立一個改造的基礎，如蔡和森所主張的共產黨”⑤毛澤東對易禮容1920年6月30日致毛澤東、彭璜信的按語 （1920年11月）。。他說明自己贊同革命道路的理由：因為溫和改良的法子，實屬“理論上說得通，事實上做不到”。“歷史上凡是專制主義者，或帝國主義者，或軍國主義者，非等到人家來推倒，決沒有自己肯收場的。”“俄國式的革命，是無可如何的山窮水盡諸路皆走不通了的一個變計，并不是有更好的方法棄而不采，單要采這個恐怖的方法”。⑥《毛澤東傳 （1893—1949）》，中央文獻出版社，1996年，第68頁。

殘酷的現實既教育了人民，也促成了陳、李、毛等一代知識分子思想的轉變。“聯省自治”這樣的改良方法是不能奏效的，不能把希望寄托在地方軍閥的身上。于是，“根本改造”之說盛極一時。李大釗更加堅信布爾什維主義，并與胡適開展了“問題與主義”的討論。到了1920年冬天，在軍閥 （省長）趙恒錫鎮壓民主運動后，毛澤東在政治上轉向“把工人們組織起來”并“樹立起對馬克思主義的信仰”⑦《毛澤東一九三六年同斯諾的談話》，人民出版社，1979年，第39頁。。

三、早期中國共產黨的聯邦主張：中共二大的借鑒和創新

正是在諸如李大釗和青年毛澤東等關于聯邦模式的闡述基礎上，中國共產黨在成立初期，也基于聯邦話語提出了關于國家結構形式原則主張，中共二大宣言中就有對聯邦思想的確認。

1922年7月，《中國共產黨第二次全國大會宣言》提出：中國人民應“首先推翻一切軍閥，由人民統一中國本部，建立一個真正民主共和國，同時依經濟不同的原則，一方面免除軍閥勢力的膨脹，一方面又因尊重邊疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再聯合成為中華聯邦共和國”①《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社，1989年，第111頁。。在《關于國際帝國主義與中國和中國共產黨的決議案》中再次提出，“統一中國本部 （包括東三省）為真正民主共和國，蒙古、西藏、回疆三部實行自治，為民主自治邦；在自由聯邦制原則上，聯合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。”②《民族問題文獻匯編》，中共中央黨校出版社，1991年，第8頁。一般認為這是中國共產黨最早正式提出聯邦建國綱領的兩份文獻，也是人們討論中國共產黨聯邦內涵時引用最多的兩份文獻。到了中共六大時，又提出了“統一中國，承認滿、蒙、回、藏、苗、瑤各民族的自決權”③《民族問題文獻匯編》，第97頁。的民族綱領。

中共二大宣言所提及的聯邦思想的特別之處，就是將全中國劃成本部與疆部兩大不同區域。這個觀點在陳獨秀處表現得尤為明顯。由于陳獨秀事實上是當時中國共產黨的領導人，所以他的觀點直接代表著中國共產黨的主張。所謂本部，系指漢族集中居住的區域，大致包括今天的東北、華北、華中、華南、華東、西南地區。疆部則是指蒙、藏、回等少數民族集中居住的區域，大致包括今天中國境內的新疆、青海、西藏、寧夏、內蒙古等地區及蒙古人民共和國 （時稱“外蒙”）。陳獨秀認為，本部與疆部，不僅“民族歷史不同言語不同”，而且“經濟狀況不同”④《中共中央文件選集》第1冊，第122頁。。他參與起草的中共二大宣言特別指出：“中國本部的經濟生活，已由小農業手工業漸進于資本主義生產制的幼稚時代，而蒙古、西藏、新疆等處則還在游牧的原始狀態之中。”⑤《中共中央文件選集》第1冊，第111頁。正因為本部與疆部在經濟等方面存在甚大差異，加上本部尚處于武人政治之下，陳獨秀提出，本部與疆部不能實行劃一的制度，應予區別對待。

關于本部，陳獨秀主張統一后仍行單一制。“民國的歷史，若以十年來武人政治所演出的割據現象便主張劃省為邦，以遂其各霸一方的野心而美其名曰地方分權或聯省自治，這是完全沒有理由的；因為十年來，一切政權業已完全分于各省武人之手，若再主張分權，只有省稱為國，督軍稱為王了。所以聯邦的原則在中國本部各省是不能采用的”⑥《民族問題文獻匯編》，第17頁。。他認為“若現在的行省，一旦去了地方軍閥之割據的狀態，除了擴大實際需要的地方自治權以外，實無改變國家組織之必要”⑦陳獨秀：《聯省自治與新西南主義》，《向導》第49期，1923年12月19日。。1925年他又指出，聯邦制雖無妨于國家統一，“然亦非語言相同的本部所需要，至少也非今日所需要”⑧陳獨秀：《統一與分立》，《向導》第109期，1925年4月5日。。因此，他主張通過人民革命建立“民主的全國統一政府”，針對的是“中國本部而言”⑨陳獨秀：《造國論》，《向導》第2期，1922年9月20日。，并未包括疆部在內。

關于疆部，陳獨秀根據馬克思主義的民族解放理論，極力主張蒙古等地少數民族實行民族自決，建立獨立自治邦。他認為：“蒙古、西藏、新疆等處還處在游牧的原始狀態之中，以這些不同的經濟生活的異種民族，而強統一于中國本部還不能統一的武人政治之下，結果只有擴大軍閥的地盤，阻礙蒙古等民族自決自治的進步，并且于本部人民沒有絲毫利益，所以中國人民應當反對割據式的聯省自治和大一統的武力統一。”○10《中共中央文件選集》第1冊，第111頁。1922年11月，他在莫斯科出席共產國際四大，談及蒙古問題時說：“在中國政象之事實上，我們更應該尊重民族自決的精神，不應該強制經濟狀況不同民族歷史不同言語不同之人民和我們同受帝國主義侵略及軍閥統治的痛苦，因此我們不但應該積極地承認蒙古獨立，并且應該積極地幫助他們推倒王公及上級喇嘛之特權，創造他們的經濟及文化的基礎，達到蒙古人民真正獨立自治之客觀的可能。”○11《中共中央文件選集》第1冊，第122頁。對于北京政府派兵收蒙的提議，陳獨秀竭力反對①陳獨秀：《美國侵略與蒙古獨立》，《向導》第75期，1924年7月23日。。當時社會上一班反對共產黨的人借此題目，攻擊共產黨，陳獨秀嚴正申明：“至于我們主張蒙古民族獨立自治，乃是對與弱小民族的同情，不是為了俄國，西藏、青海等處的弱小民族若有獨立自治的要求，我們也一樣與以同情。”②陳獨秀：《我們對于造謠中傷者之答辯》，《向導》第98期，1925年1月7日。陳獨秀等人之所以主張蒙古等地獨立自治，其出發點在于削弱北洋軍閥的統治基礎，最大程度消除民族不平等，以求實現國內所有民族的真正大聯合。因此，他反復強調要采用聯邦制加強本部與疆部的聯系，以維護國家統一③參見陳獨秀：《聯省自治與新西南主義》《統一與分立》等文。。

第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨人堅持了建立聯邦制國家的主張。1931年，第一次蘇維埃代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第14條規定：“中華蘇維埃承認中國境內少數民族的民族自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙古，回，藏，苗，黎，高麗人等，凡是居住在中國地域內，他們有完全自決權：加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域。中國蘇維埃政權在現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義國民黨、軍閥、王公、喇嘛、土司等的壓迫統治而得到完全自主。更要在這些民族中發展他們自己的民族文化和民族語言。”④《中共中央文件選集》第7冊，中共中央黨校出版社，1991年，第775～776頁。1934年，毛澤東在《中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會對第二次全國蘇維埃代表大會的報告》以及1934年的《中華蘇維埃憲法大綱》中，都重申了上述思想。

長征途中，紅軍接觸到了大量少數民族群眾，更體會到了民族自治的重要性。1935年8月，中共中央在沙窩會議上通過《關于一、四方面軍會合后的政治形勢與任務的決議》：“第一，紅軍即將到達的西北地區，中國無產階級革命事業處處離不開少數民族的支援。因此，爭取少數民族在中國共產黨和中國蘇維埃政府領導下，對于中國革命勝利前途有決定的意義。”第二，黨對少數民族的基本方針是“無條件承認他們有民族自決權，即在政治上有隨意脫離壓迫民族即漢族而獨立的自由權，中國共產黨與中華蘇維埃政府應實際上幫助他們的民族獨立與解放運動，反對帝國主義國民黨，反對他們的內奸賣國賊、土司喇嘛與他們自己剝削階級。主張以聯邦方式成立真正的民族平等與民族團結的中華蘇維埃聯邦，中國共產黨與中國蘇維埃政府應實際幫助他們的獨立與解放運動，目前黨還要首先幫助各民族人民的獨立解放”。⑤《民族問題文獻匯編》，第306～307頁。此后，紅軍在長征中全力貫徹了“沙窩會議”關于民族問題的決議。紅四方面軍在南下川西康北藏區后，把民族自決原則和聯邦制付諸實踐，重建了中華蘇維埃西北聯邦政府，并提出：“在少數民族中最具體的策略，就是各民族實行獨立，建立各民族自己的獨立共和國（下設縣、區、鄉機構）及統一的人民革命中央政府，加入中華蘇維埃西北聯邦；各民族組織自己強大的中央革命軍，加入抗日救國聯軍。”⑥中共甘孜黨史研究室：《紅軍長征在甘孜藏區》，成都科技大學出版社，1993年，第143頁。

1938年底，毛澤東在中共六屆六中全會報告中指出：“第一，允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權利，在共同抗日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。第二，各少數民族與漢族雜居的地方，當地政府需設置由當地少數民族人員組成的委員會，作為省、縣政府的一部門，管理和他們有關的事務，調節各民族的關系。在省縣政府委員中應有他們的位置。第三，尊重少數民族的文化、宗教、習慣，不但不強迫他們學漢文漢語，而且應幫助他們發展用各民族自己語言文字的文化教育。”⑦陳荷夫：《中國憲法類編》，中國社會科學出版社，1980年，第92～93頁。毛澤東在報告中，不僅明確提出了民族區域自治的理論，而且幾乎涉及到現今實行的民族區域自治制度的基本內容。解放戰爭時期，中國共產黨成功地在內蒙古地區建立了自治區，“內蒙古自治區的建成，標志著黨關于執行民族區域自治政策勝利地經受了實踐的檢驗而進入了成熟的階段”①轉引自李瑞《中國民族區域自治制度形成的三階段探索》，《內蒙古社會科學》1996年第4期。。

事實上，從1931年中華蘇維埃代表大會開始，黨的綱領文件中所提出的“聯邦制”總是同“民族自決權”聯系在一起的。“所謂民族自決，就是民族脫離異族集合體的國家分離，就是成立獨立的民族國家”②《列寧選集》第2卷，人民出版社，1972年，第371頁。。換言之，中國共產黨對聯邦制長期不懈的主張，更多是基于建立一個獨立民族國家的訴求，希望通過此舉完成民族自決的任務，而在這一大的歷史使命面前，無論是漢族還是少數民族都責無旁貸。

四、早期中國共產黨聯邦制思想評析

如前所述，聯邦模式出現于近代中國，是特殊國情下的產物，是近代中國遭遇重大民族危機之下的自救努力。概括來看，對早期中國共產黨聯邦主張的基本評估體現于如下方面。

（一）聯邦理論在近代中國是一種進步的理論

從理論層面來看，聯邦論是一種進步的理論，它在近代中國凝聚了各政治力量的關注，并推動中國開始了聯邦制的實踐——“聯省自治”運動。辛亥革命前它是以反封建的面目出現，民初是反復辟、反獨裁的形象，聯省自治時期又以消除軍閥割據、實現國家統一的主張為時人所接受。可以說，聯邦論順應了歷史發展潮流，其主張者都是當時的精英人士。早在辛亥革命之初，一些資產階級學者就開始探討這一問題。“入民國來，聯邦論與統一論時呈對峙之觀”③《李大釗全集》第2卷，河北教育出版社，1999年，第424頁。。而“無論是立憲革命兩派的志士，都有將來須仿效聯邦制度的觀念”④李劍農：《中國近百年政治史 （1840—1926）》。，并把它作為反對專制主義的一種思想武器。辛亥革命之中，湖北軍政府曾致電各省派代表來湖北組織聯邦；后來山東獨立之時，亦曾揭聯邦之幟；特別是袁世凱大搞獨裁統治時，談論聯邦制的人進一步增多，“國民黨人盛倡聯邦之說，企制止袁氏之專擅”⑤楊幼炯：《中國政黨史》，上海書店，1984年，第114頁。。這樣，以“聯邦制”為武器，反對袁世凱的獨裁專權，成為革命低潮時期的資產階級企圖捍衛辛亥革命成果、尋求政治出路的一種嘗試⑥林茂生等主編《中國現代政治思想史》，黑龍江人民出版社，1984年，第113頁。。

從實踐層面來看，聯省自治運動的出現，根源于對封建軍閥政治的反對。民國以來，北洋軍閥一直奉行專制主義集權統治，推行窮兵黷武的武力統一，造成了民國初年動蕩不安的政治局勢，人民對統一的渴望相當迫切。20世紀20年代初，因中國呈現空前分散化特征和軍閥紛爭的格局，聯省自治人士便主張借分裂之機，從各省入手，楔入聯省自治。于是，聯省自治便演變為喧囂一時的思想潮流和聲勢浩大的政治運動。而通過“確立聯省自治組織，先使各省獨立，彼此沒有打仗的機會”⑦彭一湖：《我之無識的自白與對于今后時局的真覺悟》，《東方雜志》第19卷第2號，1922年1月。。這無疑迎合了此時期的人們的政治心理。可見，聯省自治是作為封建軍閥政治的對立物而出現的，反映了人們渴求和平與統一的愿望，具有進步傾向。

而宣揚聯邦論的知識分子也是基于一種良好愿望。“在自清末到民初這一段歷史過程中，不少參與鼓吹地方分權思想與聯省運動的學者和知識分子，他們的動機與抱負，均極為光明純正，他們也有著高度的愛國家愛民族熱誠。尤其是有關聯省自治運動的倡議，在時間上頗能代表五四運動后，國民在政治上自覺的現象”⑧胡春惠：《民初的地方主義與聯省自治》，中國社會科學出版社，2001年，第331～332頁。。從這個角度來看，如果聯邦論本身沒有進步思想傾向的話，也不會吸引如此多“動機光明純正”的知識分子了。

（二）聯邦模式同近代中國政治發展的總趨勢是相悖的

近代中國因國家分裂曾發生過不計其數的混戰，其中護法戰爭、直皖戰爭、第一次直奉戰爭、第二次直奉戰爭波及十幾省。當時的國人迫切要求結束自辛亥以來的國家分裂割據狀態，建立一個真正的民主共和國，早日實現國家統一。正如梁啟超所說：“吾國今日最渴望者，在得一強有力之中央政府，蓋非是則不能整齊劃一、其民以圖競勝于外。”①《梁啟超選集》，上海人民出版社，1984年，第594頁。陳獨秀對此也深有體會，并敏銳地意識到統一是社會潮流所趨，認為國家統一“乃是關系國家民族根本存亡的政治根本問題”②陳獨秀：《今日中國之政治問題》，《新青年》第5卷第1號，1918年7月15日。。他在為《向導》所撰發刊詞中指出：“現在最大多數中國人民所要的是什么？我們敢說是要統一與和平”，“為什么要統一？因為在軍閥割據、互爭地盤、互爭雄長、互相猜忌的現狀之下，戰亂是必不能免的，只有將軍權統一、政權統一，構成一個力量能夠一統全國的中央政府，然后國內和平才能夠實現，所以大家都要統一”。③《本報宣言》，《向導》第1期，1922年9月13日。該宣言即發刊詞，系陳獨秀所撰。他進而大膽斷言：追求和平，追求統一，“乃是中國最大多數的人的真正民意”，而民意不可違抗，因此，該發刊詞將“統一”列為中國共產黨人的首要標語，“呼號于國民之前”④《中共中央文件選集》第1冊，第110頁。此系中共二大宣言內容，因陳獨秀參與起草定稿工作，可以認同為他的觀點。。

作為聯邦論最終實踐的聯省自治運動，其出發點也是為了統一。但聯省自治的最終結果卻是“上不能集權于政府，下不能分權于人民，徒使軍閥橫梗期間，統一與民權兩受其害”，這樣，“去統一太遠了”⑤陳獨秀：《聯省自治與中國征象》，《向導》第1期，1922年9月13日。。這同其初衷發生了極大的背離。這一結果也讓許多知識分子非常失望，梁啟超就說過：“聯邦制為共和政體中最拙劣者……萬不能行諸單一國。我國而貿然行之，非惟不能致治，而必敗于釀亂”⑥梁啟超：《新中國建設問題》，《飲冰室合集》文集之十，中華書局，1989年，第91～110頁。。有學者甚至認為，從某種意義上說，聯省自治運動“是一個騙局，是為了暫時的防守需要的一個陰謀。這個運動最起勁的鼓吹者云南和四川，一旦有了足夠的力量時，就毫不猶豫地侵犯別省的自治權”⑦齊錫生：《中國的軍閥政治 （1916—1928）》，中國人民大學出版社，1991年，第209頁。。這表明，軍閥中的相當一部分還是強者兼并四方，弱者割地為王之流，他們是不可能從根本上接受共存并立、聯合成國的聯邦模式的。

如此看來，聯邦論同近代中國政治發展總趨勢相違背。近代中國政治發展主題是謀求民族統一和國家富強，而聯邦論的生發過程及最終實踐卻與它格格不入。當聯邦論無法適應政治發展要求之時，對其揚棄也是在所難免的。

（三）正是由于聯邦模式同近代中國政治發展總趨勢之間的相悖性，因此最終聯邦話語式微，新中國以單一制為國家結構形式

隨著新民主主義革命在全國的勝利，由在局部地區執政成為在全國執政的地位變化，引發了中國共產黨對政治理論的再思考。在全國范圍內，是用聯邦制還是用民族區域自治來管理少數民族地區，黨內外意見并不統一。毛澤東就是否實行聯邦制專門征求李維漢的意見。長期主持中國共產黨民族工作的李維漢提出了不要搞聯邦制的意見，認為單一制的國家結構形式，更加符合中國的實際情況，在統一的國家內實行民族區域自治，更有利于民族平等原則的實現。中央采納了這個意見。⑧轉引自李瑞《中國民族區域自治制度形成的三階段探索》，《內蒙古社會科學》1996年第4期。

新中國成立后采用民族區域自治制度而揚棄先前主張的聯邦論是基于多種考慮：

1.這個政策或多或少受到了列寧思想的影響。民族區域自治理論的源頭來自列寧。列寧在1913年曾指出：“在各種不同的民族組成一個統一的國家的情況下，并且正是由于這種情況，馬克思主義者是決不會主張任何聯邦制原則，也不會主張實行任何分權制的”，“民主集中制不僅不排斥地方自治以及有獨特的經濟和生活條件、民族成分等等的區域自治，相反地，它必須既要求地方自治，也要求區域自治。”①《列寧選集》第2卷，第358～359頁。由此可見，列寧是反對聯邦制，主張實行民族區域自治的，而列寧對民族區域自治制度的認可，直接成為新中國采用這一制度的理論基礎。

2.新中國成立后民族區域自治制度的確立，有此前成功的實踐發展為依托。1946年4月，中國共產黨成立了“內蒙古自治運動聯合會”，以統一領導內蒙古人民自治運動。1947年4月，召開了內蒙古人民代表會議，會上通過的《內蒙古自治政府施政綱領》肯定了內蒙古各族人民革命的勝利果實，從民族關系、政治制度、經濟制度、人民權利、文化教育衛生事業等方面，確認了內蒙古各族人民當家做主，管理自治區事務的權力，確立了民族平等和實行民族區域自治的基本原則，為我國建立統一的多民族國家的國家結構形式，創造了成功的范例。②張晉藩：《中國憲法史》，吉林大學出版社，2004年，第306～307頁。根據《綱領》，1947年5月1日成立了內蒙古自治政府。以上諸多實踐為新中國成立后相關政策的制定提供了經驗，比如說，《中國人民政治協商會議共同綱領》第51條關于“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關”的規定，則顯而易見地是以1947年《內蒙古自治政府施政綱領》為基礎并有所發展的。

3.中國的現實國情使中共在確定民族政策時最終下定了決心。新中國處于一個非常惡劣的政治環境之中，實行單一制的國家結構形式可以防止帝國主義對各民族的挑撥，消除國內外敵對勢力對國家統一和民族團結所構成的威脅。美國學者費正清認為：“新憲法有意識地區別于蘇聯憲法的一個方面是，中國拋棄了少數民族區域可以自決脫離國家的假設性條款。他們宣稱中華人民共和國是一個‘統一的多民族的國家’，少數民族‘自治區’是其領土不可分割的一部分”，“實行這些政策后，共產黨相當成功地使遼闊的少數民族地區歸附于中央控制之下，并且成功地開始了社會主義改造的進程”，“總的說來，中華人民共和國在少數民族地區比以前任何一個政權都贏得了更堅實的立足點”③〔美〕費正清、〔英〕羅德里克·麥克法夸爾：《劍橋中華人民共和國史 （1949—1965）》，上海人民出版社，1990年，第111～113頁。。即民族區域自治制度在新中國政治建設中獲得了成功。

（四）雖然早期中國共產黨人所主張的聯邦模式最終被揚棄，但聯邦話語的演繹過程對近代中國道路選擇和現代性政治生長具有積極價值

表現之一，它確認了對近代中國而言，采用聯邦模式改變中國的道路是行不通的。如前所述，聯邦主義是眾多西學中的一種致力于構建中央和地方關系的學說，它的演繹過程和最終命運成為近代中國學習西方的典型。聯邦主義是近代中國政治變遷下的產物，也是應對重大危機的一種手段。雖然它最終沒有能夠成功應對重大危機，但是國人在不斷宣傳聯邦主義的過程中，逐漸意識到了近代中國的首要任務是實現政治整合和國家統一。也確認了傳統的中央集權體制在這一危機面前的無能無力，同時聯邦主義最終結局也為其他治國方式的出現預留了空間、提供了借鑒。于是從20世紀30年代中期開始，以毛澤東為代表的共產黨人開始了探索適合中國國情道路的努力，并創造性地提出了新民主主義理論和人民民主專政的理論，為新中國的建立提供了理論準備。

表現之二，早期中國共產黨關于聯邦模式的主張，為新中國建立以后探索適合中國國情的國家結構形式提供了政治智慧。新中國成立后，雖然沿用的是單一制的國家結構形式，但是這種形式帶有混合制的特點，并且在不同時期依著中國的現實國情作了相應的調整。以毛澤東為核心的中共第一代領導集體在思考民族問題的基礎上，提出了民族區域自治制度；以鄧小平為核心的中共第二代領導集體在思考中國統一大業的問題上，創造性地提出并實踐了特別行政區制度。民族區域自治制度和特別行政區制度的成功實踐，為世界各國謀求政治發展提供了借鑒，同時顯現了先進的中國共產黨人的智慧。

表現之三，近代中國聯邦模式的演繹過程，也推動了近代中國政治現代化的進程。“一個社會的現代化全過程，就一般情形而言，可以被劃分為如下四個階段：（1）現代化的‘挑戰’階段；（2）現代化的‘準備’階段；（3）現代化的‘起步’階段；（4）現代化的‘走向成熟’階段。當一個典型的傳統社會開始面臨現代化的挑戰并且再也無法規避時，廣義上它便進入了現代化的長期過程。挑戰的形式是多樣的，可以來自社會內部，源自生產力的發展、知識的增長和觀念的變革；也可以來自外部，即軍事上的侵略和壓迫和由此所引發的人們對現代變革的渴求。”①胡福明：《中國現代化的歷史進程》，安徽人民出版社，1994年，第38頁。在近代聯邦模式的演繹過程中，中國的現代化進程完成了從“挑戰”階段到“準備”階段的過渡，再加上在此過程中，知識分子對現代民權國權觀念的傳播，因此，可以認定，聯邦模式的變更一方面是近代中國努力實現現代化的產物，另一方面在一定程度上也推動了政治現代化的進程。

總而言之，面對嚴峻的民族危機，近代中國政學各界或從西方或從傳統苦尋救國方案，因此造成各界關注熱議聯邦制。中國共產黨在早期亦試圖援引聯邦模式來構思國家結構，應對民族困局。由于聯邦模式同近代中國政治發展總趨勢之間的相悖性，中國共產黨在40年代末終究放棄此前的聯邦主張，轉而按照單一制框架建構國家政權體系。早期中國共產黨關于聯邦制的思考是馬克思主義中國化進程在國家政權結構形式上的探索，雖然實踐確認了以聯邦模式挽救近代中國的道路并不可行，但它在客觀上推動了中國政治現代化的進程。更重要的是，中國共產黨用親歷之聯邦制思考及實踐探索，為新中國1949年以來確立的中國特色社會主義的國家結構形式，以及民族區域自治制度提供了足以連接歷史與現實的合理解釋和有力的說服。