完善土地收購儲備制度的建議和思考

胡存智

（1.華中科技大學，湖北 武漢 430074；2.國土資源部，北京 100812）

土地收購儲備對于增強政府統一供地，穩定土地市場，調控土地供應量，具有極其顯著的作用［1-2］。2001年5月國務院在下發的《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發［2001］15號文）中明確要求，“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度”。土地收購儲備不僅能有效平抑市場波動、調劑市場余缺，而且在收購儲備的具體活動中，還通過“低買高賣”、“低收高放”的天然調節機制，為政府帶來可觀的土地收益。因此，土地收購儲備制度從誕生之日起就顯示出了強大的生命力，并在調控土地市場方面發揮了重要作用。從1996年上海第一家土地收購儲備機構成立至今，全國已建立的土地收購儲備機構達2000多家，幾乎所有的城市政府都開展了土地收購儲備工作。然而，土地收購儲備在調控土地市場中發揮作用、相關制度在全國基本建立的同時，也存在許多不足和問題［3］，必須進一步規范和完善。本文試圖從加強中央對土地的宏觀控制力、用市場手段調節中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領域的角度，提出克服土地收購儲備缺陷和從根本上完善收購儲備體制的一些建議與設想。

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

1.1 偏離調控目的進行土地收購儲備

土地收購儲備的宗旨是調控市場。市場上可供建設的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應潛在數量；市場上可供建設的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩定匯率而做出的反應。雖然運行規則都是“低買高賣”，而且最終結果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入匯市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經開發、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標甚至是惟一目標來運作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

目前，不少地方政府把土地收購儲備當成了牟利工具。在此情況下，土地收購儲備機構相應地演化成為一個經營土地的實體，并且不可避免帶上濃厚的“與民爭利”特征。由于有政府的強勢支持，其余參與經營土地的市場主體均無法與收購儲備機構相競爭。此時的土地收購儲備不僅無益于土地市場培育和建設，反而極大抑制了土地市場機制的正常發揮。

1.2 違反市場公平交易原則強制收購

在實際土地收購中，不少地方的收購儲備機構常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過度使用政府強制力，強迫原有土地使用者必須接受政府收購土地的行為。而且，在確定收購土地的補償標準時，也并非嚴格按照《土地儲備管理辦法》（國土資發［2007］277號文）所要求的“由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認”的程序來確定收購價格。因此，收購儲備機構在收購土地時，或者補償價格不合理，或者在“定金儲備”、“紅線儲備”、“規劃儲備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開發、轉讓土地的法定權利，使接受政府收購儲備和政府單邊收購價格成為利用原有建設用地的惟一途徑，這些收購方式極易發展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權益的行為，擾亂了土地市場的公平交易秩序。

1.3 收購儲備運作加大了金融風險和道德風險

土地收購儲備資金除一部分來自政府土地出讓金和國有土地收益基金的財政撥款外，目前多數周轉資金來自銀行貸款或其他金融機構貸款［4-5］。由于收購儲備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產高度集中于收購儲備的各個環節之中。當地產市場形勢較好、房地產價格逐步攀升時，資金循環尚可維持。而一旦陷入地產低潮，特別是全局性地產低潮時，收購儲備資金鏈條就會被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時，由于土地收購儲備機構多為事業單位，操作人員也非職業經理人，所以，當每年、每月、甚至每日都在調處、協商收購各方利益，而且都存在大量資金調度操作的情況下，現行土地收購儲備管理機制和管理制度的缺陷將使得收購儲備在人員素質和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風險。

1.4 收購儲備范圍的擴大容易造成建設用地閑置浪費

土地收購儲備制度在建立之初主要是面向存量建設用地，但隨著中國經濟社會發展和土地市場逐步建立健全，土地收購儲備的范圍和對象不斷擴大，也帶來了始料不及的負面影響。不少地方都將收購儲備用于征轉農用地，取得并開發儲備新增建設用地，這對于足額、及時支付農民的征地補償安置費、統一管地供地、實施城市規劃和保障必要建設是極有幫助的。然而，當收購儲備獲得的大量借貸資金涌入農地轉用、征地過程，促使原來農地征轉中普遍存在的資金“瓶頸”問題迎刃而解時，也使得政府的新增建設用地儲備量過大。在此情況下，一旦擬投資建設的項目情況稍有改變，已形成的新增建設用地極易產生閑置浪費現象。

1.5 土地收購儲備只能調控當地的土地市場

由于土地資源具有空間位置固定的特點，加之當前尚不能實現土地指標的區域間流轉，地方政府收購儲備的土地只能在其所轄范圍內進行收放。因此，土地收購儲備在穩定市場、調控經濟方面所發揮的作用主要是局部的，無法對多個城市組成的區域土地市場或全國土地市場進行有效調控。另外，由于收購儲備機構隸屬于當地政府，其供地行為和對行業的宏觀調控效果，往往只能隨當地政府對相關政策的理解和行政偏好而改變，因而也就很難在中央政府層面實現全國一盤棋的統一調控。

2 將收購儲備機構改造為股份公司的建議

為從根本上完善現行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應將各地收購儲備機構改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當地政府參股的土地收購儲備股份公司。這些公司不以牟利為目標，而專司土地市場供應調控之職。較之目前的土地收購儲備機構，這些股份公司具有以下優勢。

2.1 中央控股有助于穩定市場和降低金融風險

在土地收購儲備股份公司的構架中，實行中央控股有利于構建全國統一的土地調控體系，形成和提高通過調控土地市場干預宏觀經濟運行的能力，防止各地在土地調控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發銀行和其他國有商業銀行，因此，中央參與并控股并不會比現有收購儲備方式帶來更多的金融風險，反而在一定程度上因為監管加強而有助于此類風險的降低。

2.2 允許外資民資進入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領域，加大了引進外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發、城市基礎設施建設領域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當前收購儲備主要依靠借貸維持運轉的局面，有助于降低商業銀行的金融風險。其實，這種做法目前在各地都已現雛形，如澳大利亞地產基金進入上海房地產開發、南京市民投資城市基礎設施建設、上海市民入股磁懸浮列車項目、北京由大公司進行土地一級開發等等均屬此類。

2.3 地方政府參股能夠調動積極性并規范操作

在土地收購儲備股份公司中，除了接受中央和外資、民資的控股、參股外，地方政府的參股也是非常重要的。地方政府擁有一定股份的做法，仍然可以確保當地政府從中獲得相應的土地收益。這樣一來，由于切身利益所在，加上監管加強，當地政府一方面仍會積極支持和繼續推動土地收購儲備，協調減少當地社會對收購儲備土地的阻力，另一方面也不再傾向于過度使用行政權力，以及不再破壞市場規則干預土地收購。

3 建立具有宏觀調控能力的收購儲備機制的設想

由于各地的土地收購儲備機構均由中央控股，加之又被定性為非牟利實體，公司的重大決策和日常運行就可以由中央統一調度，其實際操作行為及其結果也就完全可以預期。當宏觀局勢上有要求時，服從中央是第一位的，對中央的土地宏觀調控政策可以保證做到令行禁止。也就是說，對土地供應數量、種類、結構、布局、時序等的控制都可以做到收放自如，從而有助于形成和提高符合市場機制的、真正的土地宏觀調控能力。

在中央控股前提下，土地收購儲備過程中所產生的收益將按股進行分配。這樣，中央就可以通過市場化方式而非行使財政體系調整等行政手段的方式，重新劃分中央和地方的土地收益，實際上強化了中央對全國經濟局勢、甚至是對財政關系的控制力。較之以前，這一做法將從根本上改變地方政府“多占地、多收益”的狀況，也就在很大程度上遏制了地方政府的占地沖動。

4 創新管理方式提高土地開發和城市建設水平的考慮

首先，改造后的土地收購儲備股份公司應考慮引入基金管理公司的方式進行管理。隨著外資、民資等資本的紛紛進入，土地收購儲備可以減少對國有商業銀行貸款的依賴，降低金融風險。與此同時，這些資本也必定會要求按國際慣例聘請基金管理公司，并由基金管理公司引入職業經理人進行操作。為確保基金有穩定可靠的回報，這些管理公司必然會鼎力推出高水平的土地開發和城市建設的布局構想和規劃設計，并按土地市場需求和最佳經濟利用模式有計劃地適時、適量推出土地。這種管理方式和運行模式既促使各地遵循市場經濟的要求集約用地、規范土地供應的行政行為，也確保了收購儲備的土地能得到最大程度地增值。

最后，需要指出的是，雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據筆者的設想，只要操作得當、監管有力，在社會目標實現后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經濟利益。

（References）：

［1］呂世娟.土地收購儲備工作存在的問題與對策淺析［J］.管理觀察，2009，25：297-298.

［2］張波，劉新華.土地收購儲備幾個常見問題［J］.中國土地，2006，（9）：26.

［3］胡存智.通過收購儲備對土地宏觀調控［N］.中國國土資源報，2005-01-23.

［4］潘文輝.建立土地儲備基金制度促進土地收儲健康發展［J］.黑龍江國土資源，2009，（6）：72-72.

［5］黃志斌.從哪來怎么用如何管——略談土地收購儲備制度運行中的資金問題［J］.中國土地，2006，（3）：30-31.