新中國成立初期中共整合政治資源防控疫病的舉措及經(jīng)驗*

王 冠 中

新中國成立初期中共整合政治資源防控疫病的舉措及經(jīng)驗*

王 冠 中

新中國成立初期，各類疫病肆虐。中國共產黨領導的人民政權面對來自環(huán)境的壓力時，沉著應對，在整合和利用醫(yī)療衛(wèi)生、組織、資金、人才等方面政治資源的過程中，將疫病防控與國家改造和社會移風易俗結合起來，采用多樣化的資源整合方式，發(fā)揮多方面的合力作用，建立及時快捷的反饋與糾錯機制，將 “防病”、“醫(yī)愚”與 “治心”相結合，化 “危”為 “機”，成功地遏制了疫病的流行，減少了人口死亡，夯實了黨執(zhí)政的社會基礎。

中國共產黨；政治資源整合；疫病防控

1992年初，鄧小平在南方談話中論及如何增強黨的應變能力時指出：“從根本上說，手頭東西多了，我們在處理各種矛盾和問題時就立于主動地位。”①《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第377頁。這里講的“手頭東西”，在政治學話語中，就是執(zhí)政黨所擁有的政治資源，它是政治體系用以應對環(huán)境挑戰(zhàn)的能量來源。政治資源是政治體系所擁有的，對政治主體實現(xiàn)特定目標具有政治交換價值的各種要素的總稱。通常分為有形和無形兩大類，前者如資金、設備、組織、軍事力量等，后者則包括信息、管理水平、社會控制能力等。新中國成立初期，醫(yī)療衛(wèi)生、組織、資金、人才、信息等方面的資源，其價值不僅限于疫病防控，而且對執(zhí)政黨穩(wěn)固新生政權和改造國家，也都具有重要的政治價值，因此是黨執(zhí)政的重要政治資源。對政治資源的整合和利用效果，不僅直接反映出執(zhí)政主體的執(zhí)政能力和水平，也影響到政治體系的穩(wěn)定。新中國初期，中國共產黨領導的人民政權遭受到各類疫病的侵襲，考驗著黨的領導水平和應變能力。

一、新中國成立初期的疫情概述

由于長期的戰(zhàn)亂、災荒以及舊政權的不作為，到新中國成立時，各類疫病叢生，國家缺醫(yī)少藥，民眾體質羸弱，人與自然的關系緊張。以下從三個方面對當時的疫情作一簡單概述。

（一）甲類烈性傳染病肆虐

鼠疫、霍亂和天花是三種甲類烈性傳染病。新中國成立前夕，鼠疫在我國保持高發(fā)態(tài)勢，1949年發(fā)病7787人①蔡景峰等：《中國醫(yī)學通史》現(xiàn)代卷，人民衛(wèi)生出版社，2000年，第39頁。。新中國成立后，雖然這種高發(fā)態(tài)勢得到遏制，但1950年至1954年，全國 8個省 （區(qū)）仍有6868人感染鼠疫，死亡2268人，死亡率為33．02%②張義芳等：《中國地方病防治四十年》，中國環(huán)境科學出版社，1990年，第16頁。。新中國成立后，霍亂雖然很快得到遏制，但各地仍有散在病例爆發(fā)。1950年7月30日，中央防疫總隊第二大隊在安徽泗縣門診中發(fā)現(xiàn)1例真性霍亂和2例疑似病 例③《安徽省志·衛(wèi)生志》，安徽人民出版社，1996年，第291頁。；1951年，山 東 全 省 報 告 霍 亂 5例④《山東衛(wèi)生防疫重要檔案史料選編》，2004年內部印行，第580頁。。1952年天津也發(fā)現(xiàn)了 1例真性霍亂⑤參見 《新中國預防醫(yī)學歷史經(jīng)驗》第3卷 （人民衛(wèi)生出版社，1988年）第43頁。。天花是由天花病毒引起的烈性傳染病。1950年至1954年間，全國天花發(fā)病分別為43286例、61546例、10349例、3320例、847例，死亡人數(shù)和死亡率都比較高。如廣西 1950年至 1952年共發(fā)病19943例，死亡4744人，死亡率為23．79%；廣東1950年至1954年共發(fā)病10466例，死亡1722人，死亡率為16．45%⑥黃樹則等：《當代中國的衛(wèi)生事業(yè)》（上），中國社會科學出版社，1986年，第312頁；李洪河：《新中國的疫病流行與社會應對 （1949～1959）》，中共黨史出版社，2007年，第37頁。另外，對新中國成立初期全國天花發(fā)病數(shù)，呂寶成等人認為，1950年為67021例，1954年為446例，見 《中華醫(yī)史雜志》1982年第 3期。。三大烈性傳染病的流行，對人民生命安全和新政權構成了嚴重威脅。

（二）乙類寄生蟲病的流行

血吸蟲病、鉤蟲病、瘧疾、絲蟲病、黑熱病，是舊中國就存在的五大寄生蟲傳染病。據(jù)不完全統(tǒng)計，到新中國成立時，血吸蟲病在江蘇、浙江等 12個省、市、自治區(qū)共 348個縣市流行，估計有1160萬人受感染，其中晚期病人60萬人，1億多人口受威脅，平均每年有1萬人發(fā)生急性感染，病死率約為 1%。江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、江西六省最為嚴重，發(fā)病人數(shù)分別為 247．7萬、203．7萬、88．1萬、227．5萬、94．7萬、54．8萬⑦衛(wèi)生部網(wǎng)站：《血吸蟲病綜合治理重點項目規(guī)劃綱要（2004～2008年）》，http：／／www．moh．gov．cn／uploadfile／200411／2004116174737270．doc．。鉤蟲病在我國18個省、市的1359個縣、市流行，全國鉤蟲病患者約 1．4億，其中約 5000萬人出現(xiàn)臨床癥狀，有的地區(qū)感染率高達80%至90%⑧張衍文：《鉤蟲病》，安徽人民出版社，1976年，第1頁；《人民保健》1959年第5號。。瘧疾在我國 25個省、市的 1829個縣、市流行，據(jù)第一屆全國衛(wèi)生會議估計，當時我國每年瘧疾患者在3000萬人以上⑨《瘧疾學講義》，上海科學技術出版社，1960年，第217頁。。絲蟲病流行于我國14個省、市、自治區(qū)的864個縣、市，估計患者為3099．4萬人，有的地區(qū)感染率高達80%以上⑩黃樹則等：《當代中國的衛(wèi)生事業(yè)》（上），第281頁。。黑熱病流行于我國16個省、市、自治區(qū)的665個縣、市，根據(jù) 1951年的調查估計，當時平均患病率為10—50／萬，患病人數(shù)至少為53萬?《人民保健》1959年第4號。需要指出的是，錢信忠對新中國成立后這五大寄生蟲傳染病流行情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與此處有出入，見 《人民保健》1959年第5號。。這些疫病的肆虐，使無數(shù)人喪失了勞動力甚至生命。

（三）乙類其他傳染病猖獗

列入乙類的其他傳染病主要有流行性乙型腦炎、白喉、麻疹等17種。新中國初期，這些傳染病的發(fā)病率也很高。分地區(qū)看，北京流行最嚴重的幾種乙類傳染病為麻疹、猩紅熱、白喉等。1951年上半年，北京麻疹病例12317人，死亡 1017人，病死率為 8．2%；猩紅熱病例2382 人，死亡104人，病死率為4．4%①《北京檔案史料》2003年第2期。。上海市流行的主要乙類傳染病有傷寒、白喉、麻疹等，白喉1950年發(fā)病率為119．8／10萬，1951年為109．3／10萬；麻疹發(fā)病率在 2000／10萬左右②《上海防疫史鑒》，上海科學普及出版社，2003年，第 11～13頁。。安徽發(fā)病較嚴重的幾種乙類傳染病為白喉、麻疹、流行性腦脊髓膜炎等。1950年至1959年，安徽白喉發(fā)病37422人，年平均發(fā)病率11．98／10萬，死亡 5000人，死亡率 13．36%；麻疹1950年至1954年的發(fā)病率分別為22．82／10萬、242．65／10萬、500．98／10萬、280．83／10萬、331．03／10萬；流行性腦脊髓膜炎1952年發(fā)病率在 40／10萬左右，病死率為 19．55%③《安徽省志·衛(wèi)生志》，第294～298頁。。其他地區(qū)和其他傳染病在當時也呈高發(fā)態(tài)勢。疫病如此肆虐，直接危及人民政權的穩(wěn)定。

二、黨整合政治資源防控疫病的舉措

當政治體系面臨來自環(huán)境壓力時，“系統(tǒng)為了持續(xù)下去，必須能夠采取一些措施，成功地緩和這樣造成的壓力，并且對此作出反應”④〔美〕伊斯頓著、王浦劬等譯：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社，1999年，第37頁。。這一政治過程，便是執(zhí)政黨整合和利用政治資源、進行政治決策，通過政策制定來調節(jié)政治體系與環(huán)境互動關系過程。新中國成立初期，中共領導的人民政權面對嚴峻疫情時，分別整合和利用醫(yī)療衛(wèi)生、組織、資金、人才等方面的政治資源，為快捷高效防控疫病作出了努力。

（一）對醫(yī)療衛(wèi)生政治資源的整合與利用

新中國初期，全國醫(yī)療衛(wèi)生政治資源參差不齊、效率低下。衛(wèi)生部副部長蘇井觀將當時的情況概括為三類：基本情況——人少事多；暫時情況——雜亂無章；新的情況——需求急切⑤《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期。。針對這種狀況，中國共產黨主要采取了如下整合措施。

第一，對軍民醫(yī)療衛(wèi)生政治資源的整合。在1950年春季衛(wèi)生防疫工作中，政府衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部以聯(lián)名的形式，發(fā)布了《關于開展軍民春季防疫工作給各級人民政府及部隊的指示》，強調 “軍隊的衛(wèi)生工作人員，除作好部隊的防疫工作外，并應就地參加政府領導下的人民防疫工作。特別在偏僻地區(qū)，軍隊衛(wèi)生工作人員更需抽出一部分人力在當?shù)厝罕娭羞M行防疫工作”⑥《人民日報》1950年2月11日。。另外，為防控察北鼠疫等重大疫病，中央人民政府衛(wèi)生部于1950年3月組建了中央防疫總隊。從人員構成看，這個防疫總隊也是中國共產黨整合軍民衛(wèi)生資源的典范。防疫總隊下轄的6個大隊中，既有軍委衛(wèi)生部的人員，也有東北、華北的聯(lián)合防疫人員，同時還有地方政府、地方軍區(qū)和醫(yī)科大學 （醫(yī)學院）的成員，他們組成流動的醫(yī)療分隊，成為新政權防控疫病的應急舉措。在疫苗的制造、會議的召開、人才的任用等方面，中國共產黨對軍民衛(wèi)生政治資源也進行了大力整合。

第二，對中西醫(yī)療衛(wèi)生政治資源的整合。中西醫(yī)是兩種在治療理念等方面存在著本質差別。新中國誕生時，這兩種資源功效的發(fā)揮都不到位。在第一屆全國衛(wèi)生會議上，中央提出了 “團結中西醫(yī)”的衛(wèi)生工作方針，為整合中西醫(yī)療衛(wèi)生資源指明了方向。整合的具體舉措，除了要“爭取和團結全國一切新老中西衛(wèi)生人員”外，還要繼續(xù)完成民主革命時期就已經(jīng)開始的“中醫(yī)科學化”和“西醫(yī)中國化”的改造任務⑦《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期；這兩個口號民主革命時期就已提出，參見 《解放日報》1944年 11月 4日。。另外，培養(yǎng)兼修中西兩種衛(wèi)生知識的復合型人才，也是整合中西醫(yī)藥重點。會后，衛(wèi)生部要求各地開辦進修學校或進修班，將基礎醫(yī)學、預防醫(yī)學和臨床診療技術等西醫(yī)知識理論，列為中醫(yī)進修的課程，并規(guī)定中醫(yī)在學習西醫(yī)理論時，分前后兩期，每期 3個月 （159學時），6個月結業(yè)⑧《星群醫(yī)藥月刊》1952年第3卷第10期。。同時，黨和政府還采取讓利與教育相結合的方式來整合。例如，1950年中央防疫總隊在河北、天津、皖北等地防控疫病時，初期遭到當?shù)亻_業(yè)醫(yī)生 （主要為中醫(yī)）的對抗破壞，他們認為防疫總隊搶了自己的飯碗。了解情況之后，中央防疫總隊除了通過開座談會等方式，來幫助樹立為人民服務的觀念外，還極力在技術上支持當?shù)刂嗅t(yī)，并把能出得起藥費的病人，盡量讓給他們診治，允許他們收費獲利①《農村防疫工作》，1950年7月內部印行，第9頁。。政策上，衛(wèi)生部長李德全在《關于衛(wèi)生會議的報告》和衛(wèi)生部 《關于醫(yī)藥界的團結互助學習的決定》中，都特許“私人開辦中醫(yī)學校（或帶徒弟），可不加限制”②《新華醫(yī)藥》1950年第 1卷第8期； 《新中醫(yī)藥》1951年第2卷第6期。。這些整合舉措受到了中醫(yī)藥界的歡迎，提高了整合效率。

第三，對公私醫(yī)療衛(wèi)生資源的整合。1949年，全國衛(wèi)生機構有 3670個，床位 8．5萬張，衛(wèi)生技術人員 50．5萬人，中醫(yī) 27．6萬，西醫(yī)師3．8萬③《全國各省、自治區(qū)、直轄市歷史統(tǒng)計資料匯編（1949—1989）》，中國統(tǒng)計出版社，1990年，第 44頁。。從所有權性質看，這些醫(yī)療資源的公私關系復雜。在床位數(shù)上，1949年，公立醫(yī)院床位占62．5%，私立醫(yī)院床位占37．5%；在人數(shù)上，1952年，公立衛(wèi)生機構中的中西醫(yī)人數(shù)占全國中西醫(yī)人數(shù)的比重為5．9%；在聯(lián)合性質的衛(wèi)生事業(yè)機構中，中西醫(yī)人數(shù)所占比重為9．5%，兩者之和不到16%，而私人開業(yè)及私立醫(yī)院中的中西醫(yī)人數(shù)則達到了84．6%④《我國的國民經(jīng)濟建設和人民生活》，統(tǒng)計出版社，1958年，第332頁。。針對衛(wèi)生事業(yè)中不平衡的公私關系，中共根據(jù)《共同綱領》中 “公私兼顧”的原則，進行了大力整合。一方面是迅速摸清底細，及時制定政策。衛(wèi)生部不僅要求各級衛(wèi)生行政部門、中央各衛(wèi)生防疫大隊注意收集和統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)，而且還專門從北大醫(yī)學院調出一批學生，加以短期訓練后，派往各地配合開展衛(wèi)生調查和檢查工作⑤《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期。，使得黨領導的人民政府能夠及時掌握這些重要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。在此基礎上，衛(wèi)生部及時制定了 《關于調整醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)中公私關系的決定》，對衛(wèi)生資源的公私關系進行了規(guī)范和整合。另一方面是科學分類，促進不同性質醫(yī)療機構的互助合作。根據(jù)所有權性質，《決定》將當時的醫(yī)療衛(wèi)生機構劃分為公立、私立、合作和公私合辦四種形式。對于這些不同性質的醫(yī)療機構，中央要求 “領導其實行合理的分工合作，不得有所歧視”⑥《人民日報》1951年5月19日。。具體而言，私立或半私立的醫(yī)療機構要組織起來，接受改造，同時承擔衛(wèi)生防疫和戰(zhàn)勤任務。作為回報，“凡私立的、合作性質的或公私合辦的醫(yī)療機構，如接受一定之戰(zhàn)勤、防疫、保健等任務及擔負一部免費病床、免費門診，并確實按衛(wèi)生行政機關規(guī)定之標準收費者，得免納工商業(yè)稅。”⑦《人民日報》1951年5月19日。對于公私藥廠，政府也要求在統(tǒng)一的計劃下實行合理分工，適當分配生產任務。此舉能夠最大限度地發(fā)揮不同性質醫(yī)療機構的防疫抗病能力。

（二）對組織政治資源的整合和利用

組織是確保執(zhí)政黨意志得以貫徹的依托和載體，是重要的政治資源，整合舉措主要如下。

一是整合和利用既有衛(wèi)生行業(yè)組織。新中國成立前，衛(wèi)生領域就已存在諸如中國紅十字會、中華醫(yī)學會、中華護理學會等行業(yè)組織。新中國成立后，如何使這些既有組織資源揚長避短，便是執(zhí)政黨需要認真考量的問題。以中國紅十字會為例。1950年 3月，中國紅十字總會向中央人民政府反映了改組要求。政務院接到請求后，明確指示由中國人民救濟總會、中央人民政府衛(wèi)生部和外交部共同協(xié)商改組問題。1950年8月，改組紅十字會的協(xié)商會議召開，大會通過了新會章和新的會長與理事名單，并報請中央政府批準⑧梁少華等：《中國紅十字會歷史資料選編（1950—2004）》，民族出版社，2005年，第2～3頁。。同年10月，中央人民政府內務部和衛(wèi)生部聯(lián)合通令各省、市政府，要求對紅十字會各地分會的改組工作予以協(xié)助，使地方分會的改組任務得以順利完成。其他行業(yè)組織也與中國紅十字會一樣，在改組改造基礎上，成了黨和政府防控疫病得力助手。

二是健全和發(fā)展專業(yè)衛(wèi)生組織。專業(yè)衛(wèi)生組織主要包括防疫檢疫、婦幼保健、醫(yī)學科研等方面。新中國成立后，在防疫站建設方面，1950年，中央及地方防疫站為61個，到1956年增至 1260余個，增長了近 20倍。各種傳染病的專業(yè)防治所（站）（如鼠疫、血吸蟲病等），由1950年的30所增至1956年的600余所，增長了近20倍①《健康報》1957年7月12日。。這些防疫站所的建立，都是中國共產黨整合既有資源的結果。在婦幼保健 組 織 方 面，1949年，全 國 婦 幼 保 健 站（所）僅有9個，到1952年則快速增長到2379個，1957年增至4599個②《偉大的十年：中華人民共和國經(jīng)濟和文化建設成就的統(tǒng)計》，人民出版社，1959年，第196頁。。在醫(yī)學科研組織方面，新中國成立時，政府接管的醫(yī)學科研機構只有4個，科技人員約300人。在黨和政府的努力下，到 1957年，醫(yī)學科研組織增加到 38個，人員 4512人，其中科技人員 4299人③《中國衛(wèi)生年鑒·1995》，人民衛(wèi)生出版社，1995年，第367頁。。醫(yī)學科研組織的快速發(fā)展，也反映出中國共產黨非凡的資源整合能力。例如，1950年6月成立的中央衛(wèi)生研究院，是中國共產黨網(wǎng)羅各方面醫(yī)學科研人員，在整合既有資源基礎上成立的一個國家級醫(yī)學科研組織，它的前身是國民政府時期的國家直屬衛(wèi)生科研機構——中央衛(wèi)生實驗院。新中國成立后，黨和政府將總部設在南京的中央衛(wèi)生實驗院遷到北京，與原中央衛(wèi)生實驗院北平分院合并。1956年，中央衛(wèi)生研究院又更名為中國醫(yī)學科學院。

三是大力發(fā)展基層衛(wèi)生組織。新中國成立初期，黨和政府在 《關于一九五零年醫(yī)政工作的指示》、《關于健全和發(fā)展全國衛(wèi)生基層組織的決定》等文件中，都強調了大力發(fā)展基層衛(wèi)生組織的重要性。經(jīng)過努力，到1956年，全國各縣（旗）都建立了衛(wèi)生院或醫(yī)院，區(qū)衛(wèi)生所也從1950年的759所，增加到1956年的13000余所，增長近 17倍。此外，群眾創(chuàng)辦的衛(wèi)生組織也有了快速發(fā)展，聯(lián)合診所由 1950年的 803所增至1956年的51000余所，聯(lián)合婦幼保健站建立了600余個，農業(yè)生產合作社建立了約1萬個保健站，從業(yè)醫(yī)務人員達10余萬人④《健康報》1957年7月12日。。這些基層衛(wèi)生組織，是在人員設備緊缺的條件下，由執(zhí)政黨整合各方面資源建立起來的。例如，在成立農村基層衛(wèi)生組織時，衛(wèi)生部在 《關于健全和發(fā)展全國衛(wèi)生基層組織的決定》中，就強調要“就地取材”，即在農村抽調鄉(xiāng)村小學教師、新民主主義青年團團員、鄉(xiāng)村婦聯(lián)干部等方面人員，在經(jīng)過初級衛(wèi)生訓練后，根據(jù)“就近原則”，將他們整合成為工礦業(yè)和農村基層衛(wèi)生組織的“基干隊伍”，同時還要求他們在原崗位 “不脫離生產”，實際上也即現(xiàn)在所謂 “雙肩挑”⑤《中央人民政府法令匯編（1951）》，第494頁。。除此之外，黨和政府還采取了學校培養(yǎng)、動員城市衛(wèi)生人員下基層、訓練失業(yè)衛(wèi)生人員、動員中醫(yī)、組織開業(yè)醫(yī)務人員定期服務等整合措施，來解決基層衛(wèi)生組織的人員緊缺問題，真正提高了資源的使用效率。

四是充分發(fā)揮衛(wèi)生行政組織和人民團體的積極作用。新政權成立后一個月，中央人民政府便成立了衛(wèi)生部，隨后又陸續(xù)在華東、中南、西北、西南四大行政區(qū)軍政委員會和東北、華北人民政府設立了衛(wèi)生部。大行政區(qū)衛(wèi)生部在1952年11月改稱衛(wèi)生局，1954年大行政區(qū)一級機構撤銷后，由衛(wèi)生部直接領導各省、市、自治區(qū)的衛(wèi)生行政工作。省、市、自治區(qū)設衛(wèi)生廳 （局），專署 （州、盟）縣 （旗）及相當于專署、縣的市、區(qū)，在人民委員會下設衛(wèi)生科（局），分別負責各級衛(wèi)生行政工作。在人民團體的整合上，1952年9月4日，劉少奇在相關報告的批語中，專門叮囑：“請約工會、婦聯(lián)、青年團少數(shù)代表參加這個會議。各級政府的婦幼衛(wèi)生機構應與婦聯(lián)密切合作，并依靠她們去開展工作，各級干部和工作人員亦和婦聯(lián)商議選派。”⑥《建國以來劉少奇文稿》第 4冊，中央文獻出版社，2005年，第470頁。此外，各大行政區(qū)和省、市也非常重視人民團體在疫病防控中的積極作用。如中南軍政委員會衛(wèi)生部在1950年的衛(wèi)生工作報告中，就專門將 “建立群眾的醫(yī)藥衛(wèi)生團體”作為1951年的衛(wèi)生工作重點之一，提出要 “協(xié)助各地紅十字會恢復發(fā)展組織”，提倡如醫(yī)藥聯(lián)合會、工會、學會等“最能深入群眾輔助政府”之社團組織，讓它們將各種醫(yī)藥衛(wèi)生人員團結在政府的周圍，共同抗擊疫病⑦《廣州衛(wèi)生》1951年第1期。。

（三）對資金、人才政治資源的整合和利用

在百廢待興的國民經(jīng)濟恢復時期，各級政府都不寬裕，但黨和政府還是想方設法，保證防疫資金到位。1950年 10月，政務院在 《關于發(fā)動秋季種痘運動的指示》中，明確指出：“種痘應一律免費，不得向受種人收取任何費用。痘苗、人工、衛(wèi)生材料等費，均應由各級政府負擔。”①《人民日報》1950年10月19日。主要的籌資措施有：一是各級政府的財政稅收收入。從1950年至1954年，全國財政對文教、科學和衛(wèi)生事業(yè)的支出分別為5．0、10．6、13．5、19．0和 19．7億元，除用于公立醫(yī)院的設備補助等衛(wèi)生建設外，很大一部分便是防疫費。二是中央與地方共籌專項資金。1951年9月，毛澤東在給各中央局和地方黨委《關于加強衛(wèi)生防疫和醫(yī)療工作的指示》中，明確指出：“今后必須把衛(wèi)生、防疫和一般醫(yī)療工作看作一項重大的政治任務，極力發(fā)展這項工作……在經(jīng)費方面，除中央預算所列者外，應盡其可能在地方上籌出經(jīng)費。”②《建國以來毛澤東文稿》第 2冊，中央文獻出版社，1988年，第446頁。而在財力有限的情況下，地方也經(jīng)常向中央申請防疫和衛(wèi)生建設的專項資金。1952年4月7日，北京市就請示中央批撥專款 500億元 （舊幣），“擬將全市污水溝的 12處明溝改為暗溝，修整陶然亭污水葦池為游覽湖池”③《建國以來毛澤東文稿》第 3冊，中央文獻出版社，1989年，第401～402頁。。三是國際社會的友好援助。早在1949年10月28日，毛澤東給斯大林請求幫助防治察北鼠疫的電報中，就提到“以物物交換辦法”來換取疫苗、血清等防疫所必需的物資④《建國以來毛澤東文稿》第 1冊，中央文獻出版社，1987年，第98頁。，來解決人民政權防疫的資金不足問題。同時，一些國際慈善組織，也對新中國的疫病防控給予了資金和物質上的援助。1952年6月，由蘇聯(lián)紅十字會援建的北京蘇聯(lián)紅十字醫(yī)院開始接診，是蘇聯(lián)紅十字會與紅新月會聯(lián)合會支援新中國衛(wèi)生防疫工作的具體體現(xiàn)。

人才方面。新中國初期，醫(yī)藥衛(wèi)生人才奇缺，誠如蘇井觀所言：“人少到什么程度，甚至許多工作沒有人去做，而且，不僅西醫(yī)甚少，連中醫(yī)也不夠普遍”⑤《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期。。面對人才資源的如此緊缺狀況，中國共產黨主要采取了如下整合措施：一是抽調與重組。就是將原來處于不同部門的人員抽調出來，分配到新的崗位上，發(fā)揮其領導和帶頭作用。如上文提及的中央防疫總隊，就是政府衛(wèi)生部和軍委衛(wèi)生部從東北大區(qū)和內蒙古自治區(qū)抽調4個防疫隊組合而成的。二是改造與訓練。對那些舊有醫(yī)務人員、舊式產婆和防疫知識匱乏的中醫(yī)人員，中國共產黨則主要采取了政治學習、思想改造和業(yè)務訓練的辦法，來強化他們的服務意識。如在 1950年的秋季種痘運動中，河北省通縣等地發(fā)動地方中西醫(yī)，訓練小學教員、婦女干部、文教工作者來開展種痘運動。這一經(jīng)驗被中央推廣，要求“大行政區(qū)及省級衛(wèi)生行政機關，必須根據(jù)不同情況，進行盡可能的工作，如組織地方中西醫(yī)共同進行種痘運動；或號召文教工作者施以短期種痘技術的訓練，分發(fā)各縣，深入農村，轉而訓練農村文教工作者及婦女干部”⑥《人民日報》1950年10月19日。，由此形成一條傳幫帶的鏈條。此外，改造舊產婆和推行新接生法，也是當時黨和政府開展業(yè)務訓練的重要內容。到1952年，全國各地已組織了17835處接生站，訓練改造舊接生婆約12．7萬余人⑦《新華月報》1952年第10期。，大力推廣了新接生法和育兒法，使嬰兒、產婦死亡率大大降低。三是培養(yǎng)與教育。1950年8月，衛(wèi)生部在第一屆全國衛(wèi)生會議上的報告中，將醫(yī)學教育劃分為初、中、高三級，提出了實行分科學習和重點教育的“新高等醫(yī)學教育制度”。1950年至1957年，全國高等醫(yī)藥學校共畢業(yè)學生2．6萬人，相當于解放前69年畢業(yè)生總和的 1．4倍多；1957年，全國中級醫(yī)學校170余所，畢業(yè)學生10余萬人⑧《醫(yī)學史與保健組織》1957年第3號。，黨的醫(yī)藥衛(wèi)生人才隊伍得以快速壯大。

除上述方面外，中共還對與疫病防控相關的信息、國際、制度、規(guī)章等方面政治資源進行了整合和利用，限于篇幅，不再贅述。

三、黨整合政治資源防控疫病的經(jīng)驗

新中國成立初期，新舊社會交替，面對肆虐的疫病，中國共產黨在各方面資源緊缺的條件下，沉著應對，將有限的資源用在刀刃上，成功地遏制了疫病的流行，增強了新政權在民眾心目中的威望，為中國共產黨應對類似突發(fā)性危機事件，積累了經(jīng)驗，以下幾點甚為突出。

首先，要確立明確的資源整合目標，將疫病防控與國家改造和社會的移風易俗結合起來。新中國是黨領導人民和軍隊，通過打碎舊有國家機器而建立起來的。在新的國家制度下開展衛(wèi)生防疫工作，其工作目標除了要快速高效遏制疫病和減少人口死亡外，還必須在疫病防控中改造舊有國家形式，剔除舊政權遺留下來的那些符號和象征，將疫病防控與社會的移風易俗結合起來，革除那些容易誘致疫病的舊有社會陋俗和不良生活習慣，中國共產黨對此有清醒的認識。《共同綱領》明確強調了“肅清封建的、買辦的、法西斯主義的思想，發(fā)展為人民服務的思想”之重要性①《建國以來重要文獻選編》第 1冊，中央文獻出版社，1992年，第11頁。。隨后，衛(wèi)生部在《關于一九五零年醫(yī)政工作的指示》中，也通過一系列新舊對比鮮明的排比句，表達了衛(wèi)生防疫要與國家制度建設相結合的觀點，強調“要廢除過去不合理的各種制度，建立新的為人民服務的制度法規(guī)；要樹立以預防為主醫(yī)療為輔的新的觀點，克服過去一切不負責任的，商品式的，或是單純技術觀點等思想作風”②《中央人民政府法令匯編 （1949～1950）》，法律出版社，1982年，第834頁。，等等。1950年8月，衛(wèi)生部部長李德全也明確指出：“現(xiàn)在我們是新民主主義社會，和舊社會經(jīng)濟制度在本質上是完全不同的。所以我們衛(wèi)生工作的方針也應當隨著社會經(jīng)濟制度的變化而變化。”③《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期。這種明確的資源整合目標，為執(zhí)政黨的政策制定指明了方向。這也是當時雖然疫病廣泛流行，卻沒有造成如舊社會那樣大規(guī)模人口死亡的重要原因之一。

其次，要采用多樣化資源整合方式，發(fā)揮多方面合力作用。在整合方式上，除前文提及的教育、利益調節(jié)、行政調控等手段外，衛(wèi)生宣傳、干部任用和社會動員等方式，也被經(jīng)常采用。以衛(wèi)生宣傳為例，在新中國成立初期的愛國衛(wèi)生運動中，中共除利用《人民日報》、中央人民廣播電臺、新華社以及各級黨委機關報刊、電臺等媒體，來號召民眾反帝防病外，還在許多機關、街道和工廠號召成立了由民眾參與的讀報組，負責將主流媒體的最新消息，以簡報、摘錄等形式摘抄下來，快速傳遞到本單位的員工。當時在重慶、武漢、成都等地，都成立了工廠讀報組或家庭婦女讀報組④參見楊念群 《再造 “病人”——中西醫(yī)沖突下的空間政治 （1832—1985）》（中國人民大學出版社，2006年）第326頁。，在揭批美帝國主義搞細菌戰(zhàn)的同時，向民眾普及了衛(wèi)生防疫知識。在參與力量上，發(fā)揮多方面的合力作用，是中共組織工作和統(tǒng)戰(zhàn)工作的優(yōu)勢。1950年，毛澤東專門為第一屆全國衛(wèi)生會議題詞：“團結新老中西各部分醫(yī)藥衛(wèi)生工作人員，組成鞏固的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為開展偉大的人民衛(wèi)生工作而奮斗。”⑤華鐘甫、梁峻：《中國中醫(yī)研究院院史 （1955—1995）》，中醫(yī)古籍出版社，1995年，第2頁。分管衛(wèi)生的政務院副總理郭沫若也專門強調：“在醫(yī)生少，疾病多，死亡大的情況下，必須緊密團結現(xiàn)有的力量，才能完成工作任務。中西醫(yī)要團結，新老干部要團結，以及公私的團結，內外的團結，都很重要，團結的愈廣泛，對我們就愈有利。”⑥《星群醫(yī)藥月刊》1950年第5期。這些話都強調了發(fā)揮各方面合力應對疫病的必要性。地方黨委和政府對此也有清醒認識。1950年，膠東區(qū)在防治黑熱病的斗爭實踐中，就意識到：“必須形成全面配合 （黨、政、文教、上下級間）的搶救運動，哪里配合得好哪里工作進行得順利。”⑦《農村防疫工作》，第28頁。可見，積極參與和團結協(xié)作，也是當時黨整合政治資源防控疫病的重要經(jīng)驗。

再次，要將政策制定與政策執(zhí)行相結合，建立及時快捷的反饋與糾錯機制。新中國初期，中共在領導衛(wèi)生防疫工作時，也很注重將政策制定和執(zhí)行結合起來，對反饋的錯誤和問題，進行及時糾正。例如，在衛(wèi)生工作方針的貫徹上，“團結中西醫(yī)”在第一屆全國衛(wèi)生會議上就通過了，但此后的幾年中，這一方針沒能真正落實，中醫(yī)在防疫實踐中受到了限制和排擠，如盲目取締中成藥，公費醫(yī)療制度不報銷中藥費，等等。這些歧視性做法使黨“團結中西醫(yī)”的方針流于形式，中醫(yī)藥界的意見很大。著名老中醫(yī)陸淵雷當時就代表中醫(yī)界提出了批評意見，認為“醫(yī)學教育分三級，皆是西醫(yī)……中醫(yī)已經(jīng)沒有再生產的門路了。既是叫中醫(yī)不能再生產，也就與消滅中醫(yī)無異，不過是定期的而不是即時的罷了”①《新華醫(yī)藥》1950年第1卷第7期。。這些問題反饋到中央決策部門后，很快得以糾正。1950年5月，毛澤東、劉少奇、周恩來等中央領導，都對高級醫(yī)學教育問題給予批示和親自過問，劉少奇還在信中指出有關領導表現(xiàn)出了命令主義和主觀主義等毛病②《建國以來周恩來文稿》第 2冊，中央文獻出版社，2008年，第426頁。。1953年至1954年，毛澤東又多次批評了輕視、排斥中醫(yī)的錯誤做法，指出 “今后最重要的是首先要西醫(yī)學中醫(yī)，而不是中醫(yī)學西醫(yī)。”③轉引自華鐘甫、梁峻 《中國中醫(yī)研究院院史 （1955～1995）》第4頁。他還親自擬出了抽調醫(yī)學院畢業(yè)生、請中醫(yī)會診、保護發(fā)展中藥和整理中醫(yī)書籍等具體舉措，來糾正此前政策執(zhí)行中的錯誤。緊接著，1954年2月政務院批準的《第三屆全國衛(wèi)生行政會議決議》中，專門列出 7個方面的具體辦法，來糾正此前的錯誤做法④山東省衛(wèi)生防疫站：《衛(wèi)生防疫法規(guī)匯編 （1951～1963）》第1輯，1963年11月內部印行，第5頁。，初步改變了中醫(yī)遭排擠的狀況。對政策執(zhí)行結果進行及時的反饋與糾偏，是當時中共整合政治資源成功防控疫病的又一重要經(jīng)驗。

最后，將“防病”、“醫(yī)愚”與“治心”相結合，在疫病防控中夯實黨執(zhí)政的社會基礎。史料表明，新中國成立初期，黨和政府在發(fā)布衛(wèi)生防疫工作指示和指令時，都會不約而同地在文件中將疫病與愚昧、落后和迷信聯(lián)系起來。如1950年 2月發(fā)布的 《關于開展軍民春季防疫工作的指示》中，便認為“疫病的流行，是過去反動階級統(tǒng)治下所造成的長期貧困、愚昧與迷信的結果”⑤《中央人民政府法令匯編 （1949～1950）》，第829頁。。所以中共領導的衛(wèi)生防疫工作，要從源頭上真正遏制疫病，還必須醫(yī)治隱藏在疫病背后的這些愚昧的思想和迷信的風俗習慣。1950年10月，政務院在發(fā)布《關于發(fā)動秋季種痘運動的指示》中，專門強調：“秋季種痘與群眾風俗習慣不合，所以必須注意宣教工作，耐心說服，詳細解釋秋季種痘的重要，打破那些非春天不種，桃花不開不種，麥子出穗不種，甚至有些必須擇日算卦才種的不科學的習慣。”⑥《中央人民政府法令匯編 （1949～1950）》，第842頁。由衛(wèi)生部派出的中央防疫總隊各大隊，到疫區(qū)開展衛(wèi)生防疫工作時，也同樣肩負著 “防病”與 “醫(yī)愚”的雙重使命。他們在抗擊疫病的同時，還必須利用秧歌、標語、廣播、座談會、漫畫、墻報、墻頭詩、乘涼講座等宣傳方式，來幫助民眾同愚昧和迷信作斗爭。據(jù)資料記載，這些宣傳方式中，“比較有效的是用與老百姓漫談聊天的方式及就地取材，編成劇本，通過戲劇的形式，作街頭演出”⑦《農村防疫工作》，第7、8、28、31頁。。讓衛(wèi)生工作者在防疫的同時來編劇本和演戲，這一在今天看來匪夷所思的場景，卻是新中國成立初期衛(wèi)生防疫工作的真實寫照。防疫實踐中的這種循循善誘，自然使執(zhí)政黨在民眾心目中的認同感倍增。

綜上所述，新中國成立初期，雖然各類疫病肆虐，內外壓力重重，黨在全國范圍內執(zhí)政的經(jīng)驗并不豐富，但在危機面前能夠臨危不亂，在借鑒老革命根據(jù)地經(jīng)驗和學習蘇聯(lián)經(jīng)驗基礎上，成功地整合政治資源防控了疫病，贏得了民心，為中國共產黨應對當前社會轉型期的類似突發(fā)性危機事件提供了借鑒。

（本文作者 首都師范大學政法學院副教授 北京 100089）

（責任編輯 劉學禮）

The CPC’s M easures of Integrating the Political Resources for Prevention and Control of Diseases in the Early Days of New China and the Experience

Wang Guanzhong

In The early days of New China，various kinds of disease raised Havoc with the country．Faced with the environmental pressure the people’s government under the leadership of the CPC coped with the situation calm ly and，in the process of integrating and utilizing the political resources including medical care and public health，organizations，funds and personnel，combined the prevention and control of diseases with the national transformation and changing prevailing habits and customs．The government alsomade use of differentways of resources integration，gave full play to various sectors’initiative，setup a timely and quick feedback and correction mechanism，and combined“preventing disease”and“overcoming ignorance”with“curing themind．”As a result，it turned dangers into opportunities，successfully contained the spread of diseases，reduced the number of deaths and consolidated the social basis for the Party’s governance．

D232

A

1003-3815（2010）-10-0044-08

* 本文系教育部人文社科青年基金項目 《新中國疫病防控中以執(zhí)政黨為核心的政治資源整合研究》（09YJC810028）的階段性研究成果。