論創(chuàng)設(shè)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度*

梅 宏 陳志英*

論創(chuàng)設(shè)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度*

梅 宏**陳志英***

我國(guó)在應(yīng)急處理船舶溢油事故時(shí),由于缺乏基金支持,導(dǎo)致事故發(fā)生后有關(guān)單位為快速啟動(dòng)溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制而付出的開支得不到及時(shí)補(bǔ)償。船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)資金保障制度的缺失,直接影響船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)工作的開展和溢油應(yīng)急反應(yīng)能力的提高。構(gòu)建船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度的設(shè)想,應(yīng)包括基金的來源、適用范圍、基金的管理、申請(qǐng)及支付程序等。

船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制 溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度 船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金

一、創(chuàng)設(shè)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度的必要性

(一)我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度現(xiàn)狀

近年來,我國(guó)注重在船舶溢油事故發(fā)生后及時(shí)開展應(yīng)急清污、監(jiān)視監(jiān)測(cè)等應(yīng)急反應(yīng)工作,已初步建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,但未建立與之相應(yīng)的資金保障制度。船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金保障制度的缺失,極大地影響了應(yīng)急救助、清污作業(yè)的積極性。溢油應(yīng)急反應(yīng)體系中負(fù)有職責(zé)的相關(guān)部門和單位,要為不時(shí)發(fā)生的溢油事故支出高昂的溢油應(yīng)急費(fèi)用,事后卻得不到及時(shí)的償付,導(dǎo)致這些部門因缺乏資金保障而難以充分履行其職責(zé)。且當(dāng)發(fā)生無主溢油事件時(shí),在肇事者不能明確的情況下,相關(guān)部門墊付的應(yīng)急處置費(fèi)用沒有追償?shù)膶?duì)象,最后只能由國(guó)家財(cái)政部門進(jìn)行有限的補(bǔ)償。國(guó)家在其海域受到溢油污染、國(guó)家利益遭到侵害時(shí),還要用納稅人的錢去支付本應(yīng)由肇事者和獲得高額利潤(rùn)者承擔(dān)的費(fèi)用,顯然是不合理的,而且若成為經(jīng)常性項(xiàng)目,也將對(duì)現(xiàn)行的稅收制度造成危害。

創(chuàng)設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的溢油應(yīng)急反應(yīng)資金保障制度已成為當(dāng)務(wù)之急。然而,有關(guān)溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的資金保障,我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏明確規(guī)定。2010年3月1日起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》規(guī)定,在國(guó)內(nèi)設(shè)立船舶油污損害賠償基金,具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》尚未出臺(tái),其草案規(guī)定的國(guó)內(nèi)船舶油污損害賠償基金以事后補(bǔ)償為主。上述立法均未涉及為溢油應(yīng)急反應(yīng)體系提供全面、及時(shí)的資金保障。

溢油應(yīng)急反應(yīng)資金保障制度的缺失導(dǎo)致我國(guó)溢油應(yīng)急反應(yīng)能力無法得到持續(xù)發(fā)展,溢油應(yīng)急反應(yīng)能力遠(yuǎn)不適應(yīng)形勢(shì)需要。據(jù)統(tǒng)計(jì),國(guó)際上船舶溢油污染事故的清污率已達(dá)70%以上,而我國(guó)沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7%,每年在我國(guó)沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。①楊省世:《我國(guó)水上船舶溢油應(yīng)急能力現(xiàn)狀及規(guī)劃研究》,載于《中國(guó)海事》2009年第3期,第40頁。應(yīng)急反應(yīng)投入嚴(yán)重不足,溢油應(yīng)急反應(yīng)所需的物資、設(shè)備無法大量配備,更無法及時(shí)更新先進(jìn)設(shè)備;應(yīng)急反應(yīng)清污力量不足,清污手段、技術(shù)水平較低;應(yīng)急隊(duì)伍的人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平參差不齊,遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足船舶溢油應(yīng)急能力的要求。

(二)我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制急需資金保障

截至2009年11月27日,我國(guó)已連續(xù)11次當(dāng)選為國(guó)際海事組織A類理事國(guó),②國(guó)際海事組織理事會(huì)由40個(gè)理事國(guó)組成,其中10個(gè)是在提供國(guó)際航運(yùn)服務(wù)方面有最大利害關(guān)系的國(guó)家,為A類理事國(guó)。卻是世界上唯一既未加入國(guó)際油污損害賠償基金公約又沒建立國(guó)內(nèi)油污基金的石油進(jìn)出口大國(guó)。鑒于我國(guó)的實(shí)際情況,為確保應(yīng)急反應(yīng)、清污作業(yè)的費(fèi)用及時(shí)得到償付,提高溢油應(yīng)急反應(yīng)能力和效果,支持和鼓勵(lì)清污行動(dòng),應(yīng)參照國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為溢油應(yīng)急反應(yīng)體系建立專項(xiàng)基金,為溢油應(yīng)急行動(dòng)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的財(cái)政支持。

1、我國(guó)船舶溢油風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)石油的需求量迅速攀升。受國(guó)內(nèi)石油資源條件制約,石油國(guó)際貿(mào)易成為滿足國(guó)內(nèi)需求的主要渠道。海關(guān)總署的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,從2003年開始我國(guó)已成為世界第二大石油進(jìn)口國(guó)和消費(fèi)國(guó),2008年我國(guó)石油(包括原油、成品油、液化石油氣和其它石油產(chǎn)品)凈進(jìn)口量達(dá)2.0067億噸,同比增長(zhǎng)9.5%。而2007年這個(gè)數(shù)據(jù)僅為1.8328億噸。①《2008年中國(guó)石油凈進(jìn)口量增至2億多噸同比增長(zhǎng)9.5%》,下載于http://www.dh. gov.cn/bofcom/433480298882138112/20090209/220176.html,2009年2月9日。2009年我國(guó)石油凈進(jìn)口量2.18885億噸。②《數(shù)據(jù)顯示2009年中國(guó)石油消費(fèi)量居世界第二》,下載于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。我國(guó)現(xiàn)階段進(jìn)口石油90%以上通過海上運(yùn)輸完成,而國(guó)內(nèi)從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)挠洼嗊\(yùn)力尚不能完全滿足進(jìn)口石油運(yùn)輸總量的需求,吸引了大量外國(guó)油輪。我國(guó)現(xiàn)有從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)挠洼?11艘,總載重約350萬噸;從事國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸油輪有676艘,總載重約270萬噸。③馮亦珍,林紅梅等:《中國(guó)近海正面臨船舶運(yùn)輸污染風(fēng)險(xiǎn)》,載于《中國(guó)海洋報(bào)》2007年2月9日第二版。石油進(jìn)口的大量增加使得港口和沿海油輪密度不斷增加,抵達(dá)我國(guó)港口的大型油船也越來越多,以2007年為例,沿海船舶進(jìn)出港266.7萬艘次,其中油輪18.6萬艘次,平均每天有400多艘次油輪裝載300多萬噸油品經(jīng)行于我國(guó)沿海水域。④朱婧,徐石明等:《維護(hù)海洋清潔 共享藍(lán)色國(guó)土——我國(guó)海上船舶污染防治工作綜述》,載于《中國(guó)水運(yùn)報(bào)》2009年5月29日。超大型油輪在我國(guó)水域頻繁進(jìn)出,使中國(guó)沿海水域原已十分繁忙的通航環(huán)境變得更加復(fù)雜,增大了我國(guó)海域發(fā)生船舶溢油污染的機(jī)率,導(dǎo)致船舶溢油事故、特別是重特大船舶溢油污染的風(fēng)險(xiǎn)增大。此外,我國(guó)沿海尚存在一定數(shù)量的單殼油輪和低質(zhì)量油輪,船舶趨于老齡化,各項(xiàng)技術(shù)性能較為落后,更加大了發(fā)生油污事故的風(fēng)險(xiǎn)。⑤劉功臣:《建立符合中國(guó)國(guó)情的船舶油污損害賠償制度》,載于《2005年交通部海事海事論壇論文集》。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998年-2008年,在我國(guó)領(lǐng)海共發(fā)生733起船舶污染事故,僅2008年,我國(guó)共發(fā)生溢油事故109起,造成354噸油類物質(zhì)的泄漏,⑥趙虎:《中國(guó)何以應(yīng)對(duì)溢油風(fēng)險(xiǎn)》,載于《中國(guó)水運(yùn)報(bào)》2009年11月20日第7版。這些污染事故給我國(guó)海洋環(huán)境造成了巨大的損害。

為加強(qiáng)水域環(huán)境保護(hù),降低重大油污事故風(fēng)險(xiǎn),提高國(guó)內(nèi)航行油輪的安全, 2009年12月7日,交通運(yùn)輸部發(fā)布提前淘汰國(guó)內(nèi)航行單殼油輪實(shí)施方案的公告。此舉顯示了中國(guó)政府對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)定決心。不過,我們必須清醒地認(rèn)識(shí),隨著我國(guó)海上生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)牟粩喟l(fā)展,潛在的船舶溢油污染風(fēng)險(xiǎn)依然較大。⑦徐石明:《中國(guó)海洋防污的“應(yīng)急”短板》,載于《中國(guó)船檢》2010年第1期,第120頁。

2、國(guó)內(nèi)現(xiàn)有油污損害賠償制度難以保障應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制資金需求

2010年3月1日施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第53條規(guī)定,中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的船舶,其所有人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定,投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。但是,1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶除外。船舶所有人投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得的財(cái)務(wù)擔(dān)保的額度應(yīng)當(dāng)不低于《中華人民共和國(guó)海商法》及我國(guó)締結(jié)或者參加的有關(guān)國(guó)際條約規(guī)定的油污賠償限額。2010年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》第2條規(guī)定,在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶,其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。上述規(guī)定將有效保障我國(guó)船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保證制度的實(shí)施,緩解船舶油污損害面臨的應(yīng)急反應(yīng)資金保障問題。但是國(guó)際溢油損害賠償?shù)膶?shí)踐表明,船東和保險(xiǎn)方的賠償對(duì)于船舶油污損害賠償來說可謂杯水車薪,仍不能保障船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的資金需求。

(三)我國(guó)尚不宜加入國(guó)際油污損害賠償基金公約

國(guó)際油污損害賠償?shù)臍v史進(jìn)程,無不是在大型溢油事故推動(dòng)下進(jìn)行的,油污損害賠償基金公約也不例外。基金公約是在民事責(zé)任公約基礎(chǔ)上的第二重賠償,其賠償設(shè)定了具體的框架范圍。油污損害賠償基金公約對(duì)溢油應(yīng)急反應(yīng)的賠償包括在預(yù)防措施的費(fèi)用中,盡管在事后進(jìn)行賠償,但自設(shè)立以來取得了較明顯的作用。同時(shí),其運(yùn)行中也呈現(xiàn)出不足之處。我國(guó)現(xiàn)在如果加入基金公約,將成為主要的義務(wù)主體,弊大于利。

綜上三層論述,我們認(rèn)為,我國(guó)的船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制急需借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)建立資金保障制度。

二、建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的可行性分析

(一)建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的法律依據(jù)

船舶溢油嚴(yán)重?fù)p害海洋生態(tài),如應(yīng)急處理不及時(shí),造成的損失更加擴(kuò)大。建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金旨在保障船舶溢油的應(yīng)急處置,防治溢油污染,降低和減少溢油損害。船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金是隨著船舶油污損害賠償?shù)陌l(fā)展出現(xiàn)的設(shè)想,其法律依據(jù),主要涉及《憲法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《海商法》、《海事訴訟特別程序法》、《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》等國(guó)際公約。

建立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的法律規(guī)定散見于我國(guó)相關(guān)法律、行政法規(guī)中。我國(guó)《憲法》第26條規(guī)定,國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第18條第3款規(guī)定,國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)制定全國(guó)船舶重大海上溢油污染事故應(yīng)急計(jì)劃,報(bào)國(guó)務(wù)院環(huán)境行政主管部門備案。第69條第2款規(guī)定,裝卸油類的港口、碼頭,裝卸站和船舶必須編制溢油污染應(yīng)急計(jì)劃,并配備相應(yīng)的溢油應(yīng)急設(shè)備和器材。上述規(guī)定為我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)的建立確立了法律保障。第66條規(guī)定,國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度;按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則,建立船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度。實(shí)施船舶油污保險(xiǎn)、油污損害賠償基金制度的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。該規(guī)定被視為我國(guó)船舶油污損害賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定。《海事訴訟特別程序法》規(guī)定,對(duì)于船舶對(duì)環(huán)境、海岸或者有關(guān)利益方造成的損害或者損害威脅,為預(yù)防、減少或者消除此種損害而采取的措施,為此種損害而支付的賠償,為恢復(fù)環(huán)境而實(shí)際采取或者準(zhǔn)備采取的合理措施的費(fèi)用,第三方因此種損害而蒙受或者可能蒙受的損失,以及與本項(xiàng)所指的性質(zhì)類似的損害、費(fèi)用或者損失,可申請(qǐng)扣押船舶。也就是說,船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)所支出的費(fèi)用包含在海事訴訟賠償范圍內(nèi)。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第56條規(guī)定,在中華人民共和國(guó)管轄水域接收海上運(yùn)輸?shù)某志眯杂皖愇镔|(zhì)貨物的貨物所有人或者代理人應(yīng)當(dāng)繳納船舶油污損害賠償基金。國(guó)家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì),負(fù)責(zé)處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?wù)。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成。該規(guī)定確立了船舶油污損害賠償基金的資金來源及管理運(yùn)作。

目前,國(guó)際海事領(lǐng)域運(yùn)行的船舶油污損害賠償法律依據(jù)主要涉及《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》1992年議定書(簡(jiǎn)稱CLC1992),《設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金公約》1992年議定書(簡(jiǎn)稱Fund 1992),《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》。1999年1月5日,我國(guó)加入了CLC1992,于2000年1月5日對(duì)我國(guó)生效。Fund 1992僅適用于我國(guó)香港地區(qū)。因此,CLC1992是我國(guó)設(shè)立船舶溢油應(yīng)急專項(xiàng)基金的國(guó)際公約依據(jù)。CLC1992確定了造成污染的船舶所有人對(duì)污染損害負(fù)嚴(yán)格責(zé)任,規(guī)定了成員國(guó)船舶油污損害賠償?shù)姆秶４拔廴緭p害賠償?shù)姆秶?(1)油類從船上的溢出或排放引起的污染在該船之外所造成的損失或損害,不論此種溢出或排放發(fā)生于何處;但是對(duì)環(huán)境損害(不包括此種損害的利潤(rùn)損失)的賠償,應(yīng)限于已實(shí)際采取或準(zhǔn)備采取的合理恢復(fù)措施的費(fèi)用。(2)預(yù)防措施的費(fèi)用及預(yù)防措施造成的新的損失或損害。①司玉琢編:《海商法》,法律出版社2003年版,第320頁。從該規(guī)定中我們可以看出賠償包含船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)的費(fèi)用在內(nèi)。作為船舶油污損害賠償范圍的船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)資金保障的建立相應(yīng)的具備法律依據(jù)。

(二)石油貨主承擔(dān)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)資金的可行性

1、石油貨主承擔(dān)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)資金的法理分析

根據(jù)傳統(tǒng)侵權(quán)法理論,過錯(cuò)者承擔(dān)損害賠償責(zé)任。但是船舶溢油損害賠償?shù)膶?shí)踐表明,傳統(tǒng)賠償責(zé)任無法適應(yīng)船舶油污損害賠償?shù)男枨蟆Ｓ谑菄?guó)際海事組織在制定CLC1969時(shí)確立了客觀歸責(zé)原則即無過錯(cuò)責(zé)任原則,由此確立了污染者付費(fèi)的“誰污染誰負(fù)責(zé)”原則,船舶所有人無論有無過錯(cuò)都應(yīng)對(duì)自己造成的污染損害承擔(dān)賠償責(zé)任,但限制了船舶所有人的賠償限額。同時(shí)采用了強(qiáng)制責(zé)任保證制度,保證了船舶所有人適當(dāng)承擔(dān)其賠償義務(wù)。但是,船舶溢油污染損害往往大于一般侵權(quán)損害,污染損害責(zé)任主體的賠償亦無法有效填補(bǔ)損害。例如, 1989年3月,美國(guó)埃克森石油公司的超級(jí)油輪Exxon Valdez輪在美國(guó)阿拉斯加威廉王子灣觸礁,造成了美國(guó)歷史上最嚴(yán)重的溢油污染事故,清污費(fèi)和各種污染損失高達(dá)80億美元。如果適用當(dāng)時(shí)的責(zé)任公約,則賠償額將不超過6000萬美元。①林曉媚:《論國(guó)際油污損害賠償基金》,載于《中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢》2007年第8期。

自20世紀(jì)中期以后,在環(huán)境損害賠償領(lǐng)域除確立污染者負(fù)責(zé)原則外,還形成集體負(fù)擔(dān)原則。集體負(fù)擔(dān)原則即環(huán)境污染的成本及費(fèi)用由所有的污染者來負(fù)擔(dān),特定的污染者造成的污染損害賠償責(zé)任,不是由特定污染者而是由同一污染類型的污染者集體來承擔(dān)。②徐國(guó)平著:《船舶油污損害賠償法律制度研究》,北京大學(xué)出版社2006年版,第20～21頁。這與經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的觀點(diǎn)不謀而合,即事故一旦發(fā)生,其成本就沉淀了;法律雖然關(guān)心如何對(duì)事故中的受害方給予完全補(bǔ)償?shù)膯栴},但是法律更關(guān)心如何減小和控制今后可能發(fā)生的損害;合理的責(zé)任分?jǐn)偰軌蛴行Ъ?lì)避免損害的發(fā)生,從而使得社會(huì)總成本最小化。③Posner R A:Economic Analysis of Law(影印本),中信出版社2003年版,第167頁。石油運(yùn)輸?shù)淖畲笫芤嬲卟皇谴八腥?而是石油貨主,其從石油貿(mào)易中獲得巨額利潤(rùn)。石油貨主作為海上石油運(yùn)輸?shù)闹苯邮芤嬲?對(duì)油污損害承擔(dān)一定責(zé)任,符合國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的“受益者付費(fèi)”原則,即既然從石油運(yùn)輸中獲利的行業(yè)有能力承擔(dān)他們?cè)斐傻娘L(fēng)險(xiǎn),就沒有理由讓受害者處于得不到賠償或面臨高額訴訟費(fèi)用的境地。

基于集體負(fù)擔(dān)原則和受益者付費(fèi)原則,國(guó)際海事組織在民事責(zé)任公約基礎(chǔ)上構(gòu)建了由石油貨主分擔(dān)船舶溢油賠償?shù)拇耙缬蛽p害賠償基金,當(dāng)今世界90%以上的石油公司都向國(guó)際油污基金繳納攤款。

2、石油貨主承擔(dān)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)資金的可行性

與我國(guó)航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展相比,船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)的資金保障建設(shè)明顯滯后,不適應(yīng)形勢(shì)的需要。我國(guó)的相關(guān)部門為改變這一現(xiàn)狀,做出大量工作。尤其是中國(guó)海事局大力推動(dòng)國(guó)內(nèi)油污損害賠償基金的建立,其他部門如國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、外交部、農(nóng)業(yè)部等都支持國(guó)內(nèi)油污賠償基金的制定。依據(jù)財(cái)政部和交通運(yùn)輸部共同擬定的《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案規(guī)定,每接收一噸經(jīng)海上船舶運(yùn)輸?shù)氖?石油貨主需向船舶油污損害賠償基金繳納0.3元。中國(guó)石油化工集團(tuán)公司(簡(jiǎn)稱中石化)和中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司(簡(jiǎn)稱中石油)是我國(guó)從水上接受石油量最大的貨主,其份額占全國(guó)石油到港量的80%。④宋家慧著:《防止船舶污染海洋環(huán)境“防、救、賠”系統(tǒng)工程》,大連海事大學(xué)出版社2006年版。也就是說該以中石油、中石化、中海油等為首的一些大石油公司將成為油污基金的攤款大戶。從中石化和中石油兩家的利潤(rùn)總額來看,其對(duì)攤款具有承受能力。如2005年中石油利潤(rùn)總額1333多億,2006年利潤(rùn)總額1857億元,盡管受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響,2009年上半年業(yè)績(jī)報(bào)告顯示上半年實(shí)現(xiàn)的凈利潤(rùn)也高達(dá)331.9億元。中國(guó)石化2005年凈利潤(rùn)達(dá)到了396億元。2009年,中石油、中石化、中海油、中國(guó)中化、陜西延長(zhǎng)等五大公司全年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入3.12萬億元,同比僅下降了5.6%,利潤(rùn)總額2680.42億元。①《工信部:2009年石油和化工行業(yè)企穩(wěn)回升向好》,下載于http://www.chinanews.com. cn/ny/news/2010/02-20/2127336.shtml,2010年2月20日。按照基金征收管理辦法,如果0.3元/噸的基金繳納額度得以順利通過,按照2008年中國(guó)進(jìn)口石油2億多噸的規(guī)模測(cè)算,石油進(jìn)口企業(yè)將需繳納5700萬元/年作為船舶油污損害賠償基金。②彭麗:《海上環(huán)保責(zé)任石油巨頭首當(dāng)其沖》,載于《中國(guó)化工報(bào)》2009年11月10日。2009年中國(guó)進(jìn)口石油2.18885億噸,③《數(shù)據(jù)顯示2009年中國(guó)石油消費(fèi)量居世界第二》,下載于http://www.cinic.org.cn/ shownews.php?id=73959,2010年3月2日。攤款數(shù)額是6000多萬元。而參照美國(guó)溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金在油污信托基金中所占的比例,信托基金總額為10億美元,應(yīng)急基金額為5000萬美元,占1/20;在2003年,應(yīng)急基金額提升到1億美元后,所占比例為1/10,應(yīng)急反應(yīng)基金所需的攤款額更少。可見,石油貨主承擔(dān)攤款雖然會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生一定的影響,但并非十分困難。

三、創(chuàng)設(shè)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的構(gòu)想

船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)是對(duì)船舶溢油事故的積極應(yīng)對(duì),溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金實(shí)質(zhì)上是從船舶油污損害賠償基金中獨(dú)立出來的一部分,其目的是為應(yīng)急行動(dòng)提供更為有效的資金保障,與船舶油污損害賠償基金有分割不掉的聯(lián)系。

擬創(chuàng)設(shè)的我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金設(shè)想主要包括基金的資金來源、管理、賠付等。

(一)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的資金籌措及適用范圍

1、引入多元化資金籌措

船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金與船舶油污損害賠償基金同出一源,因而其資金籌措也將采取多元化的融資機(jī)制,多方分擔(dān)。專項(xiàng)基金的主要資金來源包括:

向接收海上運(yùn)輸石油的貨主征收攤款。如前所述,石油貨主分擔(dān)基金攤款既有法理依據(jù),又有國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際可行性。石油貨主的攤款將成為我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的主要來源之一。國(guó)際油污損害賠償基金提供船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)事后的賠償,其資金主要來源于締約國(guó)從海上接收攤款油類的石油公司所繳納的攤款。美國(guó)的溢油應(yīng)急基金主要是從對(duì)其進(jìn)口的和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的油每桶征收的5%的稅收總額中劃撥出特定數(shù)額形成的,加拿大的應(yīng)急資金同樣是從對(duì)海運(yùn)進(jìn)口到其國(guó)內(nèi)的石油每公噸征收15加分的攤款措施中獲得的。因此根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),我國(guó)溢油應(yīng)急專項(xiàng)基金同樣設(shè)定具體征收標(biāo)準(zhǔn),從管轄水域內(nèi)接收從海上運(yùn)輸持久性油類物資(包括原油、燃料油、重柴油和潤(rùn)滑油等持久性烴類礦物油)的石油貨主及其代理商征收攤款獲得資金。征收標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)我國(guó)實(shí)際情況由相關(guān)部門確定。同時(shí)有學(xué)者提出,船舶溢油應(yīng)急專項(xiàng)基金的資金征收除了海上運(yùn)輸以外,還應(yīng)包括從內(nèi)河船舶接收油類物資的石油貨主及其代理人。在2005年的全國(guó)海事系統(tǒng)危管防污工作會(huì)議上,中國(guó)海事局常務(wù)副局長(zhǎng)劉功臣把“強(qiáng)化內(nèi)河危防工作力度,切實(shí)行使海事監(jiān)管職能”列為2005年-2006年防工作的主要任務(wù)。2006年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》第40條規(guī)定,“150總噸及以上的油輪、油駁和400總噸及以上的非油輪、非油駁的拖駁船隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)持有經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的《船上油污應(yīng)急計(jì)劃》。150總噸以下油船需制定油污應(yīng)急預(yù)案。”2000年3月20日施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第30條規(guī)定,“船舶發(fā)生事故,造成或者可能造成水體污染的,海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織強(qiáng)制打撈清除或者強(qiáng)制拖航,由此支付的費(fèi)用由肇事船方承擔(dān)。”也就是說,內(nèi)河水域的船舶由海事部門管理,同樣需要制定溢油應(yīng)急計(jì)劃,同樣確立了應(yīng)急反應(yīng)資金由污染者付費(fèi)的原則。目前,我國(guó)國(guó)內(nèi)航線沿海油船共有1497艘,運(yùn)力達(dá)723.6萬載重噸;內(nèi)河油船共有3750艘,運(yùn)力為173.7萬載重噸。①陳伯衛(wèi):《加快對(duì)國(guó)內(nèi)航線單殼油船的強(qiáng)制淘汰》,載于《水運(yùn)管理》2009年第3期,第34頁。隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)油品運(yùn)輸?shù)墓艿阑?內(nèi)河油品運(yùn)輸量明顯呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì),但內(nèi)河水域仍存在油船溢油事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。盡管目前內(nèi)河船舶油類運(yùn)輸所占比例甚微,尚未有征收攤款的立法規(guī)定,但考慮到其對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害及同樣需求應(yīng)急救助,筆者贊同把內(nèi)河船舶運(yùn)輸油類的貨主列入征收范圍之內(nèi)。

政府撥款提供一定數(shù)額的啟動(dòng)資金。船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)基金作為國(guó)內(nèi)的專項(xiàng)基金,政府的資金投入是基金設(shè)立的有力支持和保障。該籌措方式在國(guó)際上主要借鑒美國(guó)油污責(zé)任信托基金的經(jīng)驗(yàn),在信托基金成立時(shí)獲得聯(lián)邦政府的借款。國(guó)內(nèi)政府撥款建立和完善溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的舉措,在遼寧、深圳等地已經(jīng)施行并取得了較好效果。如遼寧海事局積極報(bào)批并經(jīng)遼寧省政府同意,從2005年開始,由省政府每年撥款100萬元,設(shè)立了該省“海上搜救專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”,用于對(duì)救助過程中表現(xiàn)突出的非專業(yè)救助力量的獎(jiǎng)勵(lì)、慰問,也適用于船舶溢油應(yīng)急處理。②劉立才、劉蘊(yùn)哲等:《我省首次發(fā)放“搜救先進(jìn)”獎(jiǎng)勵(lì)》,下載于http://news.sina.com.cn/ s/2006-04-12/03078673824s.shtml,2010年3月1日。此外,深圳也將海上搜救和防污染經(jīng)費(fèi)納入該市財(cái)政地方性一般預(yù)算,政府每年投入600萬用于海上防污應(yīng)急反應(yīng)能力的建設(shè)。①杜川:《我國(guó)建立污染應(yīng)急反應(yīng)體系所涉及的問題及相關(guān)對(duì)策》,船舶防污染高新技術(shù)與區(qū)域合作研討會(huì)暨第一屆‘港口杯’船舶防污染優(yōu)秀論文獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)?wù)撐膶＜?003版。

設(shè)立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金目的是為船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)提供資金保障。按照環(huán)境損害賠償領(lǐng)域形成的集體負(fù)擔(dān)原則,環(huán)境污染的成本及費(fèi)用由同一類型的所有污染者來負(fù)擔(dān),因而船舶溢油污染責(zé)任由屬于船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)適用范圍內(nèi)的所有船舶共同來承擔(dān)。同時(shí)船舶溢油污染通行的歸責(zé)原則是無過錯(cuò)的嚴(yán)格責(zé)任,所以所有符合條件的船舶所有人均應(yīng)承擔(dān)繳納專項(xiàng)基金攤款的義務(wù)。鑒于船舶油污損害實(shí)行民事責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度,船舶所有人承擔(dān)的攤款費(fèi)用可從船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)中提取,不再額外增加船舶所有人的負(fù)擔(dān)。其他應(yīng)急反應(yīng)資金籌措的方式包括以下以及方面:(1)船舶溢油事故肇事者的賠償款項(xiàng)。根據(jù)污染者付費(fèi)原則,船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金管理中心在先行墊付應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用后,可向船舶溢油事故肇事者索賠;(2)對(duì)未按照規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)的船舶所有人的罰款,嚴(yán)格監(jiān)督船舶油污損害責(zé)任保險(xiǎn)的推行,罰款可轉(zhuǎn)入基金總額;(3)基金運(yùn)行過程中產(chǎn)生的利息收入等正常收益,包括基金進(jìn)行投資產(chǎn)生的收益。另外船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金具有公益性,公益捐款也是基金的有效來源之一。

公益捐款對(duì)資金募集具有特殊意義。我國(guó)大連于2007年進(jìn)行了公益捐款性質(zhì)的無主溢油應(yīng)急專項(xiàng)基金的建立實(shí)踐。該基金來源于涉船單位的自愿捐款,共有48家單位捐資25.1萬元。截止2008年6月,大連依靠專項(xiàng)基金及時(shí)處理了6起小型無主溢油事故,充分發(fā)揮了溢油應(yīng)急反應(yīng)基金的資金保障功能。公益性質(zhì)的捐款一方面體現(xiàn)了公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重視,另一方面對(duì)溢油應(yīng)急反應(yīng)尤其是無主溢油的應(yīng)急反應(yīng)的意義重大。我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的資金籌措可借鑒大連的實(shí)踐做法,發(fā)動(dòng)吸收公益性質(zhì)的捐款。

2、船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的適用范圍

該基金主要應(yīng)對(duì)溢油事故后的應(yīng)急反應(yīng)監(jiān)視監(jiān)測(cè)、清污、獎(jiǎng)勵(lì)措施等所需資金,也可考慮用于以及為提高溢油應(yīng)急反應(yīng)能力進(jìn)行的設(shè)備配置、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)運(yùn)作。具體如下:

其一,先行墊付溢油應(yīng)急所需費(fèi)用。溢油事故發(fā)生后,為事故發(fā)生區(qū)域的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)及時(shí)提供監(jiān)視監(jiān)測(cè)、清污、應(yīng)急救助等資金支持。對(duì)于確定肇事責(zé)任方的溢油事故,事后按照法定程序追償。先行墊付應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用時(shí),要盡量避免資金因使用不當(dāng)而追償不著的問題。在資金墊付前,按照一定的程序?qū)徍藢⒁扇〉膽?yīng)急反應(yīng)行動(dòng)項(xiàng)目是否是應(yīng)對(duì)該溢油事故所必需的。

其二,支付無主溢油的油污清除費(fèi)用。

其三,支付船舶溢油污染應(yīng)急行動(dòng)造成的合理損失費(fèi)用。合理損失費(fèi)用既包括為防止、減輕和減少持續(xù)溢油所采取行動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用,又包括對(duì)第三人造成的損失費(fèi)用。該費(fèi)用是否合理可聘請(qǐng)雙方當(dāng)事人認(rèn)可的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定或者由法院依據(jù)事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。

其四,基金管理運(yùn)作所需的正常管理費(fèi)用等。

(二)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的管理設(shè)想

考慮到船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金與我國(guó)將要設(shè)立的船舶油污損害賠償基金以及未來可能加入的國(guó)際油污損害賠償基金的接軌銜接問題,我國(guó)的溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專項(xiàng)基金的管理,國(guó)際上可以借鑒國(guó)際油污基金和美國(guó)溢油賠償責(zé)任信托基金,國(guó)內(nèi)可以借鑒《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案對(duì)船舶油污損害賠償基金的管理設(shè)置規(guī)定。

1、船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的管理及使用經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)際油污損害賠償基金和美國(guó)設(shè)立的溢油賠償責(zé)任信托基金都是依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定,設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu),賦予其法人地位,獨(dú)立行使權(quán)利和履行義務(wù)。《中國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條第3款規(guī)定,國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理,并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理;對(duì)在中華人民共和國(guó)管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國(guó)籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。第71條規(guī)定:“船舶發(fā)生海難事故,造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的,國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。對(duì)在公海上因發(fā)生海難事故,造成中華人民共和國(guó)管轄海域重大污染損害后果或者具有污染威脅的船舶、海上設(shè)施,國(guó)家海事行政主管部門有權(quán)采取與實(shí)際的或者可能發(fā)生的損害相稱的必要措施。”《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定,國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作。海事管理機(jī)構(gòu)依照本條例規(guī)定具體負(fù)責(zé)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理。

《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案第19條規(guī)定,國(guó)家設(shè)立國(guó)家船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì),負(fù)責(zé)受理船舶油污損害賠償基金的具體賠償或者補(bǔ)償事務(wù)。國(guó)家船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局以及繳納船舶油污損害基金的石油貨主等代表組成,掛靠在交通部。國(guó)家船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)和秘書處,負(fù)責(zé)具體日常事務(wù),秘書處掛靠在中國(guó)海事局。

我國(guó)溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的管理使用可以借鑒《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案的規(guī)定,其使用管理可以參照美國(guó)的做法,具體是在國(guó)家建立溢油應(yīng)急反應(yīng)中心,各個(gè)海區(qū)設(shè)立由交通運(yùn)輸和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)相關(guān)部門組成的溢油防治和反應(yīng)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu),確定各級(jí)中心的職責(zé)分工和權(quán)限,強(qiáng)化溝通與協(xié)調(diào)。在發(fā)生溢油事故時(shí),溢油防治和反應(yīng)辦公室能立即做出反應(yīng),進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào),保障溢油應(yīng)急行動(dòng)的效果。

2、船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的管理設(shè)置及法律地位

船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金可以參照美國(guó)的做法,在中國(guó)海事局內(nèi)設(shè)立船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)基金管理中心,賦予該中心法人地位。具體負(fù)責(zé)該基金的征收、應(yīng)用及賠付等具體工作。基金將具有攤款征收和處分的權(quán)利,并可作為當(dāng)事一方提起溢油事故索賠的法律訴訟。

作為專項(xiàng)基金,該中心接受財(cái)政部、交通部的監(jiān)督。大會(huì)為基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),主要職責(zé)是管理攤款,決定攤款額并具有征收及使用權(quán)力。大會(huì)可以有由交通部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局以及繳納基金攤款的石油貨主代表等組成,其成員由大會(huì)選舉產(chǎn)生。秘書處是處理基金日常工作的常設(shè)部門,主要職責(zé)是按照基金籌措方案代征收應(yīng)急反應(yīng)基金,按照基金適用范圍支出各項(xiàng)應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用,另外負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地方海事部門聯(lián)合執(zhí)行溢油應(yīng)急行動(dòng)。船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金被賦予法人地位,一方面是基于我國(guó)法律關(guān)于法人成立的規(guī)定,另一方面法人地位的確立,使管理中心在油污事故賠付時(shí)能以基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,能以自己的身份獨(dú)立地位參加訴訟。

(三)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的申請(qǐng)及賠付

1、申請(qǐng)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專項(xiàng)基金的程序設(shè)置

法律制度的程序性規(guī)定是該制度實(shí)體性規(guī)定得以實(shí)施的保障。只有按照法定程序使用基金,才能保障基金制度得以公開、公正地實(shí)施。美國(guó)《1990年油污法》(簡(jiǎn)稱OPA1990)原則性地規(guī)定了向基金索賠的程序,同時(shí)規(guī)定了清除費(fèi)用和損害向基金索賠的時(shí)效為三年,而且美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)制定了《根據(jù)〈1990年油污法〉提出索賠的遵循指南》。我國(guó)《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》草案也只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了符合賠償或者補(bǔ)償條件的單位和個(gè)人,可向基金管理委員會(huì)提出索賠書面申請(qǐng),基金管理委員會(huì)在受理索賠申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)人員對(duì)索賠項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查核實(shí),確定賠償?shù)木唧w數(shù)額,同時(shí)規(guī)定向船舶油污損害基金提出索賠的時(shí)效為三年。①韓立新:《對(duì)船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法的完善建議》,載于《中國(guó)海商法年刊》2008年1月,第302頁。

因此我國(guó)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專項(xiàng)基金可以參照前述美國(guó)的做法,先對(duì)溢油應(yīng)急反應(yīng)基金的使用程序作原則性的規(guī)定,再授權(quán)國(guó)務(wù)院各部門聯(lián)合制定或授權(quán)中華人民共和國(guó)海事主管部門制定和公布使用程序規(guī)則,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后施行。基金的使用程序可依據(jù)使用項(xiàng)目的不同分別設(shè)定。②胡正良:《設(shè)立我國(guó)船舶油污損害賠償基金的法律問題研究》,下載于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。專項(xiàng)基金先行墊付清污費(fèi)用的程序設(shè)置包括以下內(nèi)容:

關(guān)于先行支付所適用的事故范圍,首先明確該基金適用的事故空間范圍是我國(guó)所管轄水域,包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和內(nèi)水,其次適用于原油和燃油造成的所有船舶溢油事故損害,最后適用中國(guó)法律由中國(guó)法院管轄事故索賠問題。

關(guān)于先行支付申請(qǐng)人的范圍,為確保基金的專項(xiàng)運(yùn)作,可向基金提出先行支付申請(qǐng)的權(quán)利賦予溢油防治和反應(yīng)辦公室。關(guān)于申請(qǐng)的時(shí)限,考慮其先行墊付功能,可設(shè)定在溢油事故發(fā)生之后獲得賠償之前的一段時(shí)間內(nèi)。關(guān)于申請(qǐng)人應(yīng)提交的申請(qǐng)材料,包括事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、所涉及的船舶,污染損害的油污種類、污染程度及范圍、申請(qǐng)的金額等。關(guān)于基金管理中心對(duì)事故的調(diào)查、申請(qǐng)材料審核和調(diào)查結(jié)果的告知、可由基金管理中心內(nèi)設(shè)的專門事故調(diào)查、審核部門進(jìn)行并在一定時(shí)間內(nèi)以書面形式告知申請(qǐng)人。關(guān)于先行支付費(fèi)用的支付與結(jié)算,按照財(cái)務(wù)管理的程序規(guī)則辦理并由審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督。另外,關(guān)于申請(qǐng)沒有準(zhǔn)予時(shí)申請(qǐng)人的復(fù)議權(quán)利、基金管理中心與索賠人之間權(quán)益轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽訂等,都應(yīng)做出明確的程序規(guī)定。

專項(xiàng)基金賠償范圍內(nèi)的賠付程序包括:關(guān)于索賠人的范圍,包括在我國(guó)管轄水域發(fā)生的溢油污染事故的受害者,既可是國(guó)家或地方政府,也可是個(gè)人、公司及其他。關(guān)于索賠的時(shí)效,可借鑒國(guó)內(nèi)國(guó)際的做法規(guī)定為三年。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年,從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算。國(guó)際油污損害賠償基金規(guī)定的油污事故索賠時(shí)效也為三年。關(guān)于索賠人提交的索賠書與證據(jù),應(yīng)用詳細(xì)資料清晰地陳述事實(shí),索賠的證據(jù)材料附有發(fā)票以及賬單等其他財(cái)務(wù)證明。關(guān)于基金管理中心對(duì)事故的調(diào)查、損害的評(píng)估,依據(jù)索賠資料按程序進(jìn)行。關(guān)于賠償或者不予賠償?shù)臎Q定,以書面形式做出明確答復(fù)。當(dāng)索賠人不服賠償決定時(shí),可行使訴訟等救濟(jì)權(quán)利。

提高溢油應(yīng)急反應(yīng)能力所需經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)報(bào)批程序,可限定于基金管理中心和溢油防治和反應(yīng)辦公室之間。申請(qǐng)可由溢油防治和反應(yīng)辦公室定期向基金管理中心提出,關(guān)于具體申請(qǐng)人的資格條件、申請(qǐng)的時(shí)限、申請(qǐng)人應(yīng)提交的申請(qǐng)材料,由溢油防治核反應(yīng)辦公室根據(jù)溢油能力建設(shè)的設(shè)備配置、隊(duì)伍建設(shè)、機(jī)構(gòu)運(yùn)作等實(shí)際需求制定并交由基金管理中心審查。關(guān)于申請(qǐng)材料的審核與補(bǔ)充,審核結(jié)果的告知、費(fèi)用的支付等,可由基金管理中心通知或支付于防治和反應(yīng)辦公室。

2、船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的支付設(shè)置

在船舶溢油事故發(fā)生后,基金區(qū)分用途確定不同的支付方式。對(duì)于應(yīng)急作業(yè)資金,先行向溢油應(yīng)急單位支付應(yīng)急救助、監(jiān)視監(jiān)測(cè)、清污等費(fèi)用;對(duì)于采取措施預(yù)防、減少、控制和清除油污產(chǎn)生的費(fèi)用,由參加溢油清除的清污主體向溢油應(yīng)急基金事后提出索賠,基金確定后支付;對(duì)于溢油投入資金及合理損失索賠申請(qǐng),在組織有關(guān)人員對(duì)投入項(xiàng)目、索賠項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后按確定數(shù)額支付。

船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金的基金額總是有限的,因而有必要規(guī)定基金的單次使用限額。①船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金是有效的資金保障措施,但非萬能的。此處的規(guī)定主要是避免單次使用額度超過基金總額而導(dǎo)致基金無資金運(yùn)轉(zhuǎn)情形。從國(guó)際油污損害賠償基金和美國(guó)油污信托基金的資金支付看,應(yīng)急基金的支付一是進(jìn)行了基金單次使用限額規(guī)定,二是賦予了基金代位求償權(quán)。②代位求償權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利,其與優(yōu)先權(quán)是兩個(gè)不同的權(quán)利。優(yōu)先權(quán)并不隨著代位權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。而且這與我國(guó)《海商法》規(guī)定的從事國(guó)際航線運(yùn)輸?shù)拇昂Ｊ沦r償責(zé)任限制的規(guī)定是一致的。根據(jù)草案,船舶油污損害賠償基金單次事故賠償損失的上限是5000萬元。否則,發(fā)生一次重大的油污事故,就可能支出基金全部金額。

從我國(guó)近年來發(fā)生的事故看,應(yīng)急反應(yīng)支出資金單船金額明顯增加。如2004年珠江口溢油事故,僅清污費(fèi)用達(dá)1060萬元。我國(guó)在制定專項(xiàng)基金的使用賠償限額時(shí),必須符合我國(guó)國(guó)情,既不能太高也不能太低。太高會(huì)增加攤款人的負(fù)擔(dān),太低起不到應(yīng)有的作用。

CLC1992第9條規(guī)定了國(guó)際污染損害賠償基金的代位求償權(quán),規(guī)定基金應(yīng)以代位方式取得受償人按照責(zé)任公約對(duì)船舶所有人或其保證人所享有的權(quán)利。美國(guó)OPA1990也規(guī)定了代位求償權(quán),根據(jù)油污責(zé)任信托基金對(duì)任何索賠或者債務(wù)的支付,應(yīng)使美國(guó)政府獲得索賠人或者州向責(zé)任方追償?shù)拇粰?quán)。借鑒上述經(jīng)驗(yàn),我國(guó)船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)專項(xiàng)基金也可規(guī)定代位求償權(quán)。專項(xiàng)基金的代位權(quán)賦予船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專項(xiàng)基金管理中心行使。即專項(xiàng)基金通過代位取得受償人依法對(duì)污染損害的責(zé)任人、其責(zé)任保險(xiǎn)人或者其他財(cái)務(wù)保證人所享有的索賠權(quán)益。

總之,船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制專項(xiàng)基金將是我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)和船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新。基金的目的不在于單純?cè)O(shè)立,而在于其良性運(yùn)作。我國(guó)要充分借鑒國(guó)際上的成熟經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況才能實(shí)現(xiàn)設(shè)立基金的初衷,同時(shí)也為日后我國(guó)與國(guó)際接軌做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。實(shí)踐證明,一項(xiàng)好的法律制度,除了在制度創(chuàng)立時(shí)進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)外,還需要對(duì)該項(xiàng)制度的實(shí)踐作不斷的總結(jié),根據(jù)情勢(shì)變更及時(shí)做出修正,才能使該項(xiàng)制度逐漸趨于完善。③胡正良:《設(shè)立我國(guó)船舶油污損害賠償基金的法律問題研究》,下載于http://smuiml. shmtu.edu.cn/comments.php?act=show&id=104,2010年3月9日。

(責(zé)任編輯:周 瑤)

* 本文系山東省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的資金保障制度研究”(編號(hào)為J09WK58)階段性成果,項(xiàng)目主持人:梅宏。

**梅宏,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授,博士,研究方向:海洋法,環(huán)境法,廈門大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員,中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)理事。電子郵箱:maritime007@ 163.com。

***陳志英,女,濰坊學(xué)院法學(xué)院講師,研究方向:刑法學(xué),環(huán)境法學(xué)。