淺析群島制度的適用及南海劃界

姜 麗張 潔

淺析群島制度的適用及南海劃界

姜 麗*張 潔**

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第四部分規(guī)定“群島國(guó)”可以適用群島制度,但對(duì)大陸國(guó)家的洋中群島能否適用群島制度卻未予以明確規(guī)定。隨著擁有洋中群島的各大陸國(guó)家的立法實(shí)踐,以厄瓜多爾、丹麥等國(guó)家為代表的大陸國(guó)家以國(guó)內(nèi)立法形式將群島作為整體劃定直線基線。我國(guó)也是擁有洋中群島的大陸國(guó)家,在我國(guó)南海分布著東沙、西沙、中沙、南沙四大群島。除西沙群島基線確定外,我國(guó)其他群島均未公布領(lǐng)海基點(diǎn)基線情況。本文試圖從第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的歷史著手,分析大陸國(guó)家究竟能否適用群島制度,并結(jié)合其他大陸國(guó)家有關(guān)洋中群島的法律實(shí)踐,分析我國(guó)南海各群島的基線適用問題。

群島制度 大陸國(guó)家 洋中群島 南海諸島

第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“第三次海洋法會(huì)議”)確立了群島理論,并最終在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)中以“群島國(guó)”形式,原則性地規(guī)定了群島制度。然而從群島制度提出之日起,國(guó)際社會(huì)就對(duì)大陸國(guó)家的洋中群島能否適用群島制度的問題爭(zhēng)論不休。雖然國(guó)際海洋法學(xué)界對(duì)此問題尚無定論,但部分大陸國(guó)家已在洋中群島基線劃定中將此付諸實(shí)踐,這一立法實(shí)踐值得引起我們的重視。就我國(guó)南海而言,南海諸島自古就是我國(guó)的領(lǐng)土,但除西沙群島外,其他三大群島的領(lǐng)海基點(diǎn)和基線至今尚未公布。如何依據(jù)國(guó)際法的現(xiàn)有規(guī)定最大限度地維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益,同時(shí)盡量不妨礙國(guó)際航線體系,是我國(guó)海洋劃界實(shí)踐中面臨的難題。

一、第三次海洋法會(huì)議上關(guān)于群島制度的分歧

群島國(guó)的概念開始被更為廣泛的提出和討論,始于聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議。第三次海洋法會(huì)議從1973年召開,到1982年結(jié)束,歷時(shí)九年十一期會(huì)期討論,最終在1982年通過了《公約》。由于第三世界國(guó)家的不懈努力,群島國(guó)概念最終為國(guó)際社會(huì)所接受并被成功載入《公約》,而對(duì)群島問題的討論主要集中于第二期至第四期會(huì)議,并在每一會(huì)期中先后取得了對(duì)群島制度的確立至關(guān)重要的階段性成果——《非正式單一協(xié)商案文》(1975年)、《修訂的單一協(xié)商案文》(1976年)、《非正式綜合協(xié)商案文》(1977年)。可以說,在第三次海洋法會(huì)議上,群島國(guó)的主張基本得以實(shí)現(xiàn),并被確定在《公約》第四部分“群島國(guó)”中。

1973年在第三次海洋法會(huì)議籌備委員會(huì)的會(huì)議上,斐濟(jì)、印度尼西亞、毛里求斯和菲律賓組成群島國(guó)集團(tuán)首次提出了群島原則(或稱群島理論)。在四群島國(guó)向海底委員會(huì)提出的《群島原則建議》中規(guī)定:(1)群島國(guó)可以劃定連接群島外緣島嶼和干礁最外緣各點(diǎn)的各直線作為基線;(2)基線內(nèi)的水域,不論其深度或與海岸距離,其海床和底土、上空及其資源全部歸群島國(guó)主權(quán)管轄;(3)群島國(guó)應(yīng)依照國(guó)內(nèi)法,并考慮到現(xiàn)行國(guó)際法規(guī)則,允許外國(guó)船舶無害通過。①Office for Ocean Affairs and the Law of the Sea,Archipelagic States:Legislative History of PartⅣof the United Nations Convention on the Law of the Sea,in:United Nations, The Law of the Sea,New York:U.N.Publication,1990,p.7.其后,四國(guó)又將這些原則予以條文化,系統(tǒng)地提出了涵蓋群島國(guó)的概念、群島直線基線的劃定、群島水域的法律地位、群島水域的無害通過等內(nèi)容的《群島條文草案》。②Office for Ocean Affairs and the Law of the Sea,Archipelagic States:Legislative History of PartⅣof the United Nations Convention on the Law of the Sea,in:United Nations, The Law of the Sea,New York:U.N.Publication,1990,p.9.該草案在處理群島制度適用范圍問題上,在第1條第1款即開宗明義地規(guī)定:“該條款僅適用于群島國(guó)”。

在1974年第二期會(huì)議上,群島集團(tuán)正式提交《群島條文草案》,該草案與之前于1973年向海底委員會(huì)提交的案文內(nèi)容基本相同,代表了群島國(guó)利益。同時(shí),數(shù)個(gè)擁有洋中群島的大陸國(guó)家起草了九國(guó)工作文件,對(duì)群島集團(tuán)提出的《群島條文草案》做出了修改,最明顯的修改是取消了關(guān)于“該條款僅適用于群島國(guó)”的規(guī)定,試圖將群島制度擴(kuò)大適用于大陸國(guó)家的洋中群島。該文件代表了擁有洋中群島的大陸國(guó)家的立場(chǎng)。

這兩份關(guān)于群島制度的截然相反的文件,引發(fā)了群島國(guó)家與大陸國(guó)家兩大陣營(yíng)的辯論:菲律賓、印尼等群島國(guó)反對(duì)將群島制度擴(kuò)大適用于大陸國(guó)家的洋中群島,認(rèn)為只有像它們那樣由島嶼組成的國(guó)家,在劃定領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)才適用群島原則;印度、厄瓜多爾、葡萄牙等擁有遠(yuǎn)離大陸的群島的國(guó)家,則主張群島制度應(yīng)適用于一切群島,認(rèn)為群島國(guó)和構(gòu)成沿海國(guó)領(lǐng)土這一部分的群島是緊密相連的,應(yīng)一道解決。③趙理海著:《海洋法問題研究》,北京大學(xué)出版社1996年版,第32頁(yè)。由于參加第三次海洋法會(huì)議的大部分國(guó)家反對(duì)將群島原則擴(kuò)大適用到大陸國(guó)家的洋中群島,最終大陸國(guó)家在群島適用范圍問題的爭(zhēng)論偃旗息鼓,九國(guó)工作文件的主張并沒有被記錄在《非正式單一協(xié)商案文》中,予以后續(xù)討論。

在1975年第三期會(huì)議上,會(huì)議要求將第二期會(huì)議所討論的文件和草案綜合歸并為單一案文,并最終形成《非正式單一協(xié)商案文》。該案文將群島問題作為文本的第三部分,對(duì)“群島國(guó)”和“屬于大陸國(guó)家的洋中群島”以兩節(jié)的形式分別做了規(guī)定。對(duì)于群島制度的適用范圍是否包含大陸國(guó)家的洋中群島問題,協(xié)商文本規(guī)定得比較含混,只在第131條規(guī)定“第一節(jié)(筆者注:群島國(guó))的規(guī)定不影響構(gòu)成一個(gè)大陸國(guó)家領(lǐng)土的完整部分的洋中群島的地位”。

在1976年第四期會(huì)議上,各國(guó)代表團(tuán)在對(duì)《非正式單一協(xié)商案文》加以修改的基礎(chǔ)上,形成了《修訂的非正式單一協(xié)商案文》。該案文將第七章改為“群島國(guó)”,刪去了原案文中“屬于大陸國(guó)家的洋中群島”的規(guī)定。①袁古潔著:《國(guó)際海洋劃界的理論與實(shí)踐》,法律出版社2001年版,第238～240頁(yè)。

在1977年第六期會(huì)議上,會(huì)議要求將以前提出的四部分案文加以歸納合并,組成了一份《非正式綜合協(xié)商案文》,該案文成為以后1982年《公約》草案的藍(lán)本和雛形。其中第四部分是關(guān)于群島國(guó)的相關(guān)規(guī)定。

在1982年的第十一期會(huì)議中,基本接受了群島國(guó)集團(tuán)提出的“群島條款草案”,并在《公約》第四部分對(duì)群島國(guó)的群島制度做出專門規(guī)定。但《公約》仍然未明確大陸國(guó)家的洋中群島問題。縱觀第三次海洋法會(huì)議關(guān)于群島制度適用范圍的爭(zhēng)論,顯然由于群島國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)擴(kuò)展這一概念,加之在第三次海洋法會(huì)議上,對(duì)大陸國(guó)家所屬洋中群島問題的討論沒有像群島國(guó)問題那樣引起重視,而大陸國(guó)家對(duì)自己的洋中群島的權(quán)利主張也不似群島國(guó)家的群島制度主張那么積極強(qiáng)烈,最終導(dǎo)致大陸國(guó)家的洋中群島被排除在群島制度適用范圍之外。②袁古潔著:《國(guó)際海洋劃界的理論與實(shí)踐》,法律出版社2001年版,第238～240頁(yè)。

二、大陸國(guó)家的洋中群島能否適用群島制度

不論是從《公約》的制定過程,還是從《公約》條文來看,《公約》并未能夠成功地對(duì)大陸國(guó)家的洋中群島的法律地位做出明確規(guī)定。客觀地講,大陸國(guó)家的洋中群島法律地位是《公約》沒有做出明確規(guī)定的事項(xiàng),在某種意義上看,可以說是《公約》的空白地帶。③張海文主編:《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉釋義集》,海洋出版社2006年版,第83頁(yè)。因而從此以后,國(guó)際社會(huì)就對(duì)大陸國(guó)家的洋中群島能否適用群島制度問題展開了曠日持久的辯論。迄今為止,國(guó)際海洋法界對(duì)此問題尚無定論。

(一)學(xué)者對(duì)大陸國(guó)家洋中群島適用群島制度的觀點(diǎn)

1、主張群島制度可以適用于大陸國(guó)家的洋中群島

以陳德恭教授、高健軍教授為代表的部分國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為將群島基線制度規(guī)定在第四部分“群島國(guó)”中,并不意味著群島基線制度僅適用于群島國(guó),而不適用于屬于某個(gè)大陸國(guó)家的洋中群島。①高健軍著:《中國(guó)與國(guó)際海洋法》,海洋出版社2004年版,第138頁(yè)。

以英國(guó)劃界專家R.R.Churchill and A.V.Lowe為代表的國(guó)外學(xué)者也指出“公約的此一限制(筆者注:即群島制度適用于群島國(guó))看起來既不必要,也不合理;只要其他國(guó)家承認(rèn)大陸國(guó)家對(duì)其洋中群島所劃定的基線,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這些做法是有效合法的。”②R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,3rd ed.,Manchester:Manchester U-niversity Press,1999,pp.120～121.

主張大陸國(guó)家的洋中群島適用群島體制的主要理由如下:

第一,認(rèn)為群島國(guó)家所提出的有關(guān)群島制度理由對(duì)于大陸國(guó)家所屬的洋中群島也同樣有效,這兩類群島所面臨的問題是一樣的,所以解決方法也不應(yīng)該有差別。首先,從政治上講,群島國(guó)提出群島主張旨在維護(hù)國(guó)家政治上的一體性和國(guó)家主權(quán)的完整性——那么同樣地,不應(yīng)該因?yàn)榇箨憞?guó)家的洋中群島遠(yuǎn)離大陸領(lǐng)土,就忽視大陸國(guó)家對(duì)洋中群島行使主權(quán);其次,從經(jīng)濟(jì)上講,群島各島之間水域中資源是當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴幕A(chǔ),而大陸國(guó)家雖有大陸領(lǐng)土作為腹地,但其洋中群島上居民的日常生活仍然同樣有賴于群島資源的開發(fā);再次,從安全上講,如果沿用傳統(tǒng)島嶼制度,就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家大陸領(lǐng)土和洋中群島間出現(xiàn)一大片公海,按照《公約》的規(guī)定,外國(guó)船舶和航空器在公海有航行、飛越的自由,而這就會(huì)給國(guó)家的海上安全帶來隱患。這無論對(duì)群島國(guó)還是對(duì)大陸國(guó)家都是同等重要的。③黃異:《群島理論》,載于《輔仁法學(xué)》1984年第3期,第27頁(yè)。

第二,如果對(duì)大陸國(guó)家所屬的洋中群島不適用群島制度,就會(huì)造成國(guó)際法上的不公平。同是群島,如果群島組成了群島國(guó),則《公約》賦予其“及于群島水域的上空、海床和底土,以及其中所包含的資源”的主權(quán);而大陸國(guó)家只能對(duì)組成群島的各個(gè)島嶼分別行使主權(quán)。④參見《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第49條第2款,海洋出版社1996年版,第23頁(yè)。這樣將這兩類群島區(qū)別對(duì)待,無疑會(huì)導(dǎo)致主權(quán)的分裂或把這種遠(yuǎn)離大陸的島群降至次等領(lǐng)土的地位。而且,這樣的區(qū)分夸大了某種地理上的不平,無異于對(duì)這些國(guó)家的懲罰。

第三,雖然1982年《公約》將群島基線制度規(guī)定在第四部分“群島國(guó)”中,但這并不意味著群島基線制度僅適用于群島國(guó),而不適用于大陸國(guó)家所屬洋中群島——至少《公約》也并沒有明文規(guī)定群島制度不適用于大陸國(guó)家的洋中群島。只要這種做法依據(jù)習(xí)慣國(guó)際法是合法有效的,且得到其他國(guó)家的承認(rèn),就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為大陸國(guó)家的洋中群島可以適用群島制度。

2、主張群島制度不能適用于大陸國(guó)家的洋中群島

以趙理海、袁古潔教授為代表的部分國(guó)內(nèi)專家在關(guān)于群島制度能否適用于遠(yuǎn)離大陸的南海諸島這一問題上,認(rèn)為“將《公約》有關(guān)群島的規(guī)定完全適用于南海諸島是行不通的,根據(jù)《公約》第四部分,群島制度的適用僅限于群島國(guó)”。①趙理海:《關(guān)于南海諸島的若干法律問題》,載于《法制與社會(huì)發(fā)展》1995年第4期,第57頁(yè)。

韓國(guó)著名海洋法專家樸椿浩等也認(rèn)為,由眾多島嶼組成的國(guó)家才能被稱為群島國(guó),只有群島國(guó)才能適用群島制度。②Choon-Ho Park,Limits in the Seas,No.117,Straight Baseline Claim,China,9 July, 1996,p.16.

由此可知,主張大陸國(guó)家所屬洋中群島不適用于群島制度的最主要理由也是最簡(jiǎn)明的理由,即《公約》確立的群島制度僅適用于群島國(guó),包括中國(guó)在內(nèi)的大陸國(guó)家不是群島國(guó),因而無法因此適用專屬于群島國(guó)劃定基線的群島制度。

(二)大陸國(guó)家洋中群島適用的基線制度

根據(jù)《公約》條文分析,它只是對(duì)大陸國(guó)家的一些沿海島嶼法律地位作出了規(guī)定,《公約》第四部分(即“群島國(guó)”)也只是對(duì)群島國(guó)適用群島制度進(jìn)行的規(guī)定,而沒有對(duì)大陸國(guó)家的洋中群島做出專門規(guī)定。客觀地講,《公約》并沒有成功地解決大陸國(guó)家的洋中群島法律地位問題。

筆者認(rèn)為,《公約》規(guī)定的群島制度并不適用于大陸國(guó)家的洋中群島,但大陸國(guó)家可將洋中群島作為一個(gè)整體適用直線基線制度。理由如下:

第一,單就1982年《公約》第四部分而言,群島制度的適用僅僅局限在“群島國(guó)”,而不適用于遠(yuǎn)離大陸的群島。

如第一部分所述,在第三次海洋法會(huì)議中,群島原則的適用范圍問題分歧很大。群島國(guó)集團(tuán)反對(duì)將群島原則適用范圍擴(kuò)大化,而擁有洋中群島的大陸國(guó)家,主張群島原則同樣適用于大陸國(guó)家。經(jīng)過歷次會(huì)議的爭(zhēng)論和斗爭(zhēng),最終的結(jié)果是將《非正式單一協(xié)商案文》中“第一節(jié)(群島國(guó))的規(guī)定不影響構(gòu)成一個(gè)大陸國(guó)家領(lǐng)土的完整部分的洋中群島的地位”的條款在之后達(dá)成的《修訂的非正式單一協(xié)商案文》中被刪去,在其后修訂的案文中,連大陸國(guó)洋中群島這一條款也被刪去。最后在《公約》第四部分的9個(gè)條款中,只字未提大陸國(guó)家的洋中群島問題。“盡管印度、希臘、葡萄牙、西班牙和哥倫比亞等國(guó)主張群島原則同樣適用于大陸國(guó)家的洋中群島,但遭到多數(shù)國(guó)家的反對(duì),以致《公約》回避了大陸國(guó)家的洋中群島問題。”③高偉濃著:《國(guó)際海洋法與太平洋地區(qū)海洋管轄權(quán)》,廣東高等教育出版社1999年版,第32頁(yè)。《公約》雖然沒有明文規(guī)定群島制度不適用于大陸國(guó)家的洋中群島,但不能因此而做出大陸國(guó)家的群島可以適用群島制度的推斷。因?yàn)樵搯栴}是第三次海洋法會(huì)議正式討論卻未能協(xié)調(diào)一致的,而不是未予以討論的。在利益取舍問題上,第三次海洋法會(huì)議已經(jīng)迫于群島國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)而將大陸國(guó)家的洋中群島從適用群島制度這一構(gòu)想中剔除。即使真要做出一個(gè)推斷的話,筆者也認(rèn)為結(jié)合《公約》的制定背景,應(yīng)更傾向于群島制度僅適用于群島國(guó),而不包括大陸國(guó)家的洋中群島。

正如印度海軍海洋法專家O.P.Sharma所指出的,“《公約》使群島國(guó)的概念神圣化。盡管印度代表團(tuán)在海洋法會(huì)議上極力主張單獨(dú)的群島國(guó)與沿海大陸國(guó)領(lǐng)土一部分的群島在地位上不存在差別,但印度不可能說服海洋法會(huì)議承認(rèn)大陸國(guó)家的沿海島嶼,諸如安達(dá)曼群島和尼科巴群島具有與群島國(guó)相同的法律地位。”①O.P.Sharma,India and UN Convention on the Law of the Sea,Ocean Development and International Law,vol.26,No.4,1995,pp.391～412.

第二,從直線基線與群島基線關(guān)系角度出發(fā),大陸國(guó)家洋中群島不適用群島制度,但不排除以群島整體劃定直線基線。

1951年英國(guó)—挪威漁業(yè)案的判決中承認(rèn)了直線基線的合法性,但這種基線只適用于沿岸群島,如果群島國(guó)類推適用直線基線將產(chǎn)生很多問題,因此有必要建立與直線基線不同的群島基線制度。

《公約》確立了以正常基線、直線基線為基本類型的基線系統(tǒng)。因此沿海國(guó)劃定領(lǐng)海基線時(shí)首先應(yīng)考慮是否可采用正常基線,如符合《公約》第7條的要求,即“在海岸線極為曲折的地方,或者如果緊接海岸有一系列島嶼”的特定情況下,“可采用連接各適當(dāng)點(diǎn)的直線基線法”;對(duì)于群島國(guó),《公約》第47條規(guī)定,“群島國(guó)可劃定連接群島最外緣各島和各干礁的最外緣各點(diǎn)的直線群島基線”。但從基線類型和適用對(duì)象分析,《公約》所確立的基線體系為:正常情況下適用正常基線,不排除兩種特殊情況下使用直線基線(適用于特定條件)和群島基線(適用于特定對(duì)象)。由此可以得出這樣的結(jié)論,即群島國(guó)適用群島制度劃定群島基線,群島國(guó)以外的其他群島類型,則應(yīng)適用一般基線規(guī)則,即正常基線和直線基線。

雖然《公約》將群島制度的適用范圍限定在群島國(guó),卻并不意味著《公約》否定大陸國(guó)家主張將其所屬洋中群島以群島為整體劃定其直線基線,這是劃界方法和劃界技巧的體現(xiàn)。關(guān)于群島是否構(gòu)成一個(gè)法律上整體的概念,早在19世紀(jì)就已經(jīng)被國(guó)際實(shí)踐所提出。1853年5月16日,當(dāng)時(shí)的夏威夷王國(guó)國(guó)王在中立聲明中宣布:“在我們的全部管轄范圍……包括所有的通道及其它們之間的島嶼,我們的中立聲明應(yīng)得到尊重。”隨后的幾年內(nèi),湯加、斐濟(jì)的土著國(guó)王也發(fā)表了同樣的聲明。1921年10月20日關(guān)于阿德蘭群島的劃界劃定也將群島及其周圍水域看做是一個(gè)整體。②Lucchini and Voeckel,Le droit international de la mer,Paris:Pedone,1990,p.359.轉(zhuǎn)引自張海文主編:《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉釋義集》,海洋出版社2006年版,第84頁(yè)。古巴在1934年和1942年的國(guó)內(nèi)立法中、愛爾蘭在1952年關(guān)于漁業(yè)的法令中也提出了群島構(gòu)成一個(gè)法律上的整體概念。③轉(zhuǎn)引自張海文主編:《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉釋義集》,海洋出版社2006年版,第84頁(yè)。另外,國(guó)際法理論界也在20世紀(jì)提出同樣的概念。智利學(xué)者阿爾瓦雷茲于1924年向國(guó)際法協(xié)會(huì)建議:群島應(yīng)當(dāng)被看做是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)上的整體,并且在劃定它們領(lǐng)水時(shí)應(yīng)被當(dāng)作一個(gè)整體予以考慮,應(yīng)把距離中心最遠(yuǎn)的島嶼作為基點(diǎn)來劃定領(lǐng)水。隨后,在國(guó)際法學(xué)會(huì)、海洋國(guó)際法編纂會(huì)議、國(guó)際法院、國(guó)際法委員會(huì)等均對(duì)群島整體概念的發(fā)展做出努力的基礎(chǔ)上,《公約》最終在所確立的群島國(guó)法律制度中,明確規(guī)定了“群島”的概念。可見,單純從地理事實(shí)和法律的角度看,群島作為一個(gè)法律上的整體概念在國(guó)際法理論和國(guó)家實(shí)踐中已獲得了普遍承認(rèn)。既然群島能構(gòu)成法律上的整體的概念,那么這一概念當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)包括大陸國(guó)家的洋中群島——《公約》對(duì)此沒有做出結(jié)論也不意味著群島作為法律上的整體這一具有一定普遍性意義的概念被否定,或者這一概念不適用于大陸國(guó)家的洋中群島。

其實(shí)從廣義上講,群島基線也屬于直線基線。但在此種基線適用于群島國(guó)的時(shí)候有各種具體要求,包括基點(diǎn)的選擇、水陸面積比例、基線長(zhǎng)度等——而這些限制性要求是一般直線基線所沒有的。這使得群島直線基線成為一種獨(dú)立的基線。適用一般直線基線和群島基線的法律效果也不同:適用一般直線基線所封閉起來的水域是內(nèi)水,而適用群島直線所封閉起來的水域是群島水域。

對(duì)于如何劃定大陸國(guó)家洋中群島的基線問題,第三次海洋法會(huì)議主席阿米拉辛格(Amnesia Singer)在“海洋法中的群島問題”中提出,可以從英國(guó)—挪威漁業(yè)案例提出某些一般性原則,以解決大洋中群島問題。首先,經(jīng)濟(jì)利益對(duì)確定基線的影響,這是根據(jù)長(zhǎng)期利用和實(shí)際需要決定的;其次,陸地與海洋的關(guān)系有助于決定是否采用直線基線;再次,直線基線的利用應(yīng)當(dāng)根據(jù)海岸的一般形態(tài);最后,雖然對(duì)基線長(zhǎng)度沒有做具體規(guī)定,但其長(zhǎng)度應(yīng)當(dāng)是合理的。①陳德恭著:《現(xiàn)代國(guó)際海洋法》,海洋出版社2009年版,第105頁(yè)。

第三,對(duì)《公約》未盡事宜,應(yīng)取決于由國(guó)家實(shí)踐形成的一般規(guī)則或習(xí)慣。

《公約》對(duì)沿海大陸國(guó)家是否有權(quán)環(huán)繞海中群島劃出其直線基線沒有作出明確的規(guī)定。《公約》的序言表明:“本公約未予規(guī)定的事項(xiàng),應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)。”所以確定大陸國(guó)家洋中群島法律地位的主要依據(jù)為習(xí)慣國(guó)際法。于是,有的學(xué)者就提出:“在習(xí)慣國(guó)際法中,如果國(guó)家堅(jiān)持反對(duì)環(huán)繞海中群島劃直線基線,那么沿海大陸國(guó)家的做法就不合法;而如果國(guó)家默許或明確接受這種做法,那么沿海大陸國(guó)家環(huán)繞海中群島劃直線基線就被看作與國(guó)際法一致。”而確定大陸國(guó)家洋中群島法律地位的習(xí)慣國(guó)際法應(yīng)該從國(guó)際實(shí)踐中去尋找并予以證明。體現(xiàn)習(xí)慣國(guó)際法的國(guó)際實(shí)踐是多種多樣的,包括國(guó)際法院判決、國(guó)際仲裁裁決、國(guó)家單方面立法實(shí)踐以及為《公約》的一些條款所確認(rèn)和體現(xiàn)的一般法律原則等。

1975年《非正式單一協(xié)商案文》規(guī)定“群島國(guó)部分的規(guī)定不影響大陸國(guó)家洋中群島的法律地位”,這意味著對(duì)大陸國(guó)家洋中群島實(shí)踐的一種承認(rèn)。雖然在以后的案文中這句話被刪去,但并不因此影響有洋中群島的大陸國(guó)家繼續(xù)對(duì)其洋中群島作為整體予以劃界的主張。從群島理論的發(fā)展過程分析,群島國(guó)和擁有洋中群島的大陸國(guó)家都主張群島原則,只不過《公約》對(duì)群島國(guó)的主張以條約的形式肯定下來,而大陸國(guó)家的洋中群島基線沒有像群島國(guó)一樣得到明確規(guī)定。這樣,大陸國(guó)家的洋中群島究竟適用何種基線制度主要依靠各國(guó)的實(shí)踐。雖然國(guó)際實(shí)踐認(rèn)為劃界具有國(guó)際性的一面,但不能因此作出偏頗理解而忽視沿海國(guó)在其國(guó)內(nèi)法所表達(dá)的意志,只要這種做法能夠得到其他國(guó)家的承認(rèn)或者不強(qiáng)烈的反對(duì)。群島制度確立前后,已經(jīng)有大陸國(guó)家通過直線基線方法整體劃定其洋中群島的基線,并且沒有受到他國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì),這便可以作為大陸國(guó)家對(duì)洋中群島適用直線基線的先例予以借鑒。

可以說,《公約》將群島國(guó)限制在領(lǐng)土全部由群島組成的國(guó)家范圍內(nèi),這是“國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)的結(jié)果,并不表示此群島(大陸國(guó)家的洋中群島)的性質(zhì)與群島國(guó)不同。”①傅崐成著:《南(中國(guó))海法律地位之研究》,臺(tái)北:一二三資訊公司1995年版,第138頁(yè)。實(shí)踐中,已經(jīng)有一些大陸國(guó)家為其遠(yuǎn)離大陸的群島劃定直線基線,宣布基線內(nèi)水域即成為內(nèi)水或領(lǐng)海,而不是群島水域,例如丹麥的法羅群島、厄瓜多爾的加拉帕戈斯群島等(詳見下節(jié))。這些大陸國(guó)家將洋中群島作為一個(gè)整體,劃定了不同于群島基線的直線基線。因此,可以說,《公約》規(guī)定群島國(guó)作為一個(gè)整體劃定其群島基線,但并未排斥大陸國(guó)家同樣主張對(duì)其所屬洋中群島整體劃定其直線基線。

三、我國(guó)南海諸島能否適用群島制度

(一)大陸國(guó)家洋中群島的實(shí)踐

《公約》沒有成功解決大陸國(guó)家的洋中群島問題,爭(zhēng)論的結(jié)果也只是將群島國(guó)限制在領(lǐng)土全部由群島組成的國(guó)家的范圍內(nèi)。對(duì)大陸國(guó)家所擁有的洋中群島而言,測(cè)量領(lǐng)海寬度的領(lǐng)海基線不適用第四部分“群島國(guó)”所確立的群島制度,而應(yīng)該適用正常基線(沿海國(guó)官方承認(rèn)的大比例尺海圖所標(biāo)明的沿岸低潮線),特殊情況下適用直線基線(即如果島嶼位于環(huán)礁上,或島嶼有暗礁環(huán)列,則領(lǐng)海基線是沿海國(guó)官方承認(rèn)的海圖上以適當(dāng)標(biāo)記顯示的礁石的向海低潮線)。但是主張對(duì)構(gòu)成領(lǐng)土一部分的洋中群島適用群島原則的國(guó)家仍然堅(jiān)持原來的立場(chǎng),并且將這一主張付諸行動(dòng)。②Hiran W.Jayewardene,The Regime of Is lnads in International law,Berlin:Springer, 1990,p.240.

在國(guó)際實(shí)踐中,不少大陸國(guó)家頒布法令,在其沿海的群島或遠(yuǎn)離海岸的群島采用直線基線為領(lǐng)海基線,并將基線以內(nèi)的水域視為內(nèi)水,而不是群島水域。這種立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注。例如,厄瓜多爾對(duì)加拉帕戈斯群島、丹麥對(duì)法羅群島、西班牙對(duì)加那利群島、葡萄牙對(duì)亞速爾群島和梅德林群島、挪威對(duì)斯瓦爾巴德群島等。①分別為:1971年6月28日厄瓜多爾政府發(fā)布《規(guī)定測(cè)量領(lǐng)海直線基線的第959-A號(hào)最高法令》、1976年12月21日丹麥頒布的《法羅群島漁業(yè)領(lǐng)土第598號(hào)法令》和《關(guān)于領(lǐng)海劃界的第599號(hào)法令》、1977年8月5日西班牙第2510號(hào)皇家敕令及1978年2月20日第15號(hào)法令、1985年11月29日葡萄牙頒布《第495/85號(hào)法令》、2002年6月1日挪威頒布《關(guān)于斯瓦爾巴德群島周圍的挪威領(lǐng)海界線的規(guī)定》。在這些大陸國(guó)家的洋中群島實(shí)踐中,均以國(guó)內(nèi)立法的形式規(guī)定:其群島采用直線基線制度,以直線基線方法對(duì)群島整體劃定基線,確立的直線基線系統(tǒng)環(huán)繞群島外圍,明確肯定基線內(nèi)的水域?yàn)閮?nèi)水,甚至還規(guī)定了嚴(yán)格的內(nèi)水通過制度。②由于各種原因,2003年6月27日挪威國(guó)王頒布了新的領(lǐng)海與毗連區(qū)法令,修正了本國(guó)的領(lǐng)海基線,對(duì)斯瓦爾巴德群島不再劃出直線群島基線,而是按照海岸低潮線劃出了大陸和環(huán)繞揚(yáng)馬延島以及斯瓦爾巴德群島的領(lǐng)海基線。

從現(xiàn)有資料分析,這些大陸國(guó)家對(duì)其所擁有的洋中群島并未宣布其遠(yuǎn)離大陸的洋中群島間的水域?yàn)槿簫u水域,而是通過連接群島最外緣各島上最外緣適當(dāng)各點(diǎn)的直線基線方法劃定領(lǐng)海基線,基線內(nèi)的水域?yàn)閮?nèi)水,且這樣的立法行動(dòng)“明確地沒有遭到其他國(guó)家的質(zhì)疑。”③J.R.V.Preseott,Maritime Jurisdiction in Southeast Asia:A Commentary and Map,Research Report No.2,January 1981,East-west Environment and Policy Institute,Printed in USA,p.3.轉(zhuǎn)引自張海文:《適用于南海諸島的法律制度》,北京大學(xué)法律系博士論文, 1995年,第13～14頁(yè)。雖然這些國(guó)家在群島問題上的實(shí)踐尚不足以構(gòu)成“一般國(guó)際法的規(guī)則和原則”,但至少可以認(rèn)為這幾個(gè)國(guó)家的實(shí)踐代表了大陸國(guó)家洋中群島劃定領(lǐng)海基線的一種趨勢(shì)和方向。從群島原則的發(fā)展過程來看,群島國(guó)各項(xiàng)制度就是以大量的國(guó)家實(shí)踐為推動(dòng)力而形成的。因此,要使大陸國(guó)家的洋中群島基線制度在各國(guó)實(shí)踐中真正建立起來,還需要大陸國(guó)家和國(guó)際社會(huì)的長(zhǎng)期努力。然而無論如何,這些先例對(duì)我國(guó)而言可資借鑒,我國(guó)也可采用類似的方法——“只用直線基線來圍繞南海諸島的一系列島群,不宣布為群島基線,基線內(nèi)水域?yàn)閮?nèi)水。”④趙理海著:《海洋法問題研究》,北京大學(xué)出版社1996年版,第32～33頁(yè)。

(二)我國(guó)對(duì)南海諸島的規(guī)定和實(shí)踐

南海是一個(gè)半封閉海。南海諸島就分布在這片海域中,東起東經(jīng)117°45′的黃巖島,西至109°55′的萬安灘,南迄北緯4°附近的曾母暗沙,北到北緯21°8′的北衛(wèi)灘,東西相距900多公里,南北長(zhǎng)達(dá)1800多公里。⑤林金枝著:《祖國(guó)的南疆——南海諸島》,上海人民出版社1998年版,第1頁(yè)。

南海諸島按照地理位置分為四大群島:東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島。南海諸島多由小島、沙洲、暗礁、暗沙組成,島嶼和水域中特產(chǎn)豐富,具有極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,在海上交通和戰(zhàn)略上更具有舉足輕重的地位。

1、我國(guó)關(guān)于南海諸島地位的法律規(guī)定

我國(guó)是否能夠?qū)⒅本€基線方法適用于劃定南沙群島的領(lǐng)海?南沙群島附近海域在國(guó)際法上享有什么樣的法律地位?對(duì)于這些問題,應(yīng)從我國(guó)的海洋法律政策和實(shí)踐中尋找答案。

1958年9月4日《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》宣布:“(一)中華人民共和國(guó)的領(lǐng)海寬度為十二海里。這項(xiàng)規(guī)定適用于中華人民共和國(guó)的一切領(lǐng)土,包括中國(guó)大陸及其沿海島嶼,和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺(tái)灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼。”①《中華人民共和國(guó)海洋法規(guī)選編》,北京:海洋出版社1998年版,第1頁(yè)。中國(guó)大陸的基線規(guī)則為“中國(guó)大陸及其沿海島嶼的領(lǐng)海以連接大陸岸上和沿海岸外緣島嶼上各基點(diǎn)之間的各直線為基線,從基線向外延伸十二海里的水域是中國(guó)的領(lǐng)海”,同時(shí)該聲明規(guī)定的基線規(guī)則“同樣適用于……東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國(guó)的島嶼。”

需要注意的是,我國(guó)領(lǐng)海聲明只規(guī)定直線基線適用于南海四群島,對(duì)各群島直線基線如何劃定沒有具體解釋,是以每個(gè)群島為整體,連接各島礁外緣適當(dāng)基點(diǎn)劃定統(tǒng)一的領(lǐng)海?還是群島中各島單獨(dú)劃定各自的領(lǐng)海?我國(guó)發(fā)表領(lǐng)海聲明之后,沒有通過立法形式對(duì)領(lǐng)海內(nèi)的法律制度作出全面規(guī)定,也未公布領(lǐng)海基點(diǎn)基線。

單從我國(guó)的領(lǐng)海聲明中并不能判斷出南海四群島如何劃定領(lǐng)海基線,但是在1973年7月14日海底委員會(huì)上我國(guó)提出《關(guān)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》,其中第一條第(六)款規(guī)定:“島嶼相互距離較近的群島或列島,可視為一個(gè)整體,劃定領(lǐng)海范圍。”②參閱《中國(guó)遞交的關(guān)于國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》第一條第6款,載于U.N.Doc. A.AC.138/SC.Ⅱ/L.34,第2頁(yè)。由此可以看出我國(guó)對(duì)群島制度的態(tài)度,即對(duì)于南海四群島我國(guó)主張應(yīng)將各群島視為整體,用直線基線劃定統(tǒng)一的領(lǐng)海范圍。

1992年2月25日《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第二條規(guī)定“中華人民共和國(guó)的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國(guó)大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括的魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼”,并原則性地規(guī)定了基線規(guī)則,“領(lǐng)海的寬度從領(lǐng)海基線量起為十二海里”、“領(lǐng)海基線采用直線基線法劃定,由各相鄰基點(diǎn)之間的直線基線組成”、“領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)的水域?yàn)橹腥A人民共和國(guó)內(nèi)水”。

隨后,在1996年5月15日,我國(guó)發(fā)表《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海基線的聲明》,公布了大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)海基線。

2、我國(guó)對(duì)南海諸島的實(shí)踐與建議

根據(jù)學(xué)者觀點(diǎn),“中國(guó)不是群島國(guó),因此不能劃定群島基線。中國(guó)可以成功地對(duì)南中國(guó)海的一些或全部島嶼(例如南沙群島)建立正常基線和直線基線”。③袁古潔著:《國(guó)際海洋劃界的理論與實(shí)踐》,法律出版社2001年版,第238～240頁(yè)。從我國(guó)現(xiàn)有立法實(shí)踐來看,我國(guó)并沒有適用群島制度對(duì)南海各群島劃界,而是主張將東沙、西沙、中沙、南沙群島分別作為一個(gè)整體適用直線領(lǐng)海基線制度的。考慮到南海四群島的不同自然地理情況,對(duì)各群島基點(diǎn)基線的選劃亦應(yīng)分別處理:

西沙群島是南海諸島中露出海面的陸地最多的一群,計(jì)有22個(gè)島、7沙洲,總面積8平方公里,西沙群島按其地理分布形勢(shì)又可分為宣德群島和永樂群島這兩組群島,因而有的學(xué)者甚至主張?jiān)搩山M群島應(yīng)分別劃定領(lǐng)海。①鄒克淵:《中華人民共和國(guó)海洋法實(shí)踐》,載于《北京大學(xué)研究生學(xué)刊》1987年第3期,第76頁(yè)。但由于此兩組群島在地理上關(guān)系緊密,又對(duì)我國(guó)的安全和經(jīng)濟(jì)利益十分重要,所以我國(guó)將西沙群島作為一個(gè)整體劃定領(lǐng)海范圍。1996年5月15日我國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海基線的聲明》,正式公布了大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)海基線。其中,西沙群島的領(lǐng)海基線采用直線基線,選取了西沙群島中8個(gè)島礁上的28個(gè)基點(diǎn),通過順次連接各基點(diǎn)的方法劃定西沙群島的直線基線,并宣布基線內(nèi)的水域?yàn)橹袊?guó)的內(nèi)水——換而言之,西沙群島基線向內(nèi)的水域適用內(nèi)水制度而非群島水域。另外,《中國(guó)政府關(guān)于領(lǐng)海基線的聲明》規(guī)定“中華人民共和國(guó)政府將再行宣布中華人民共和國(guó)其余領(lǐng)海基線”,目前,單就南海諸島而言,尚未公布除西沙群島以外的其他群島的基點(diǎn)和基線。

東沙群島主要由一島(東沙島)一礁(東沙礁)兩灘(北衛(wèi)灘和南衛(wèi)灘)組成。其中,東沙島是東沙群島中唯一露出水面的珊瑚島,符合“四面環(huán)水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”的要求,而東沙礁是低潮時(shí)部分礁環(huán)露出海面的暗礁,南衛(wèi)灘、北衛(wèi)灘常年隱沒于海面以下,這種一島一礁兩灘的結(jié)構(gòu)從地理要素分析難認(rèn)定為真正的群島。

中沙群島的主體是位于海平面以下的中沙大環(huán)礁,屬于群礁而非群島,習(xí)慣上將距中沙群島東南160海里的黃巖島納入中沙群島的范圍。同東沙群島一樣,中沙群島一個(gè)島嶼和暗沙、暗灘的這種自然地形也很難構(gòu)成《公約》46條所稱的群島實(shí)體,很難對(duì)整個(gè)群島適用直線基線制度,但黃巖島和東沙島可以單獨(dú)適用直線領(lǐng)海基線。

南沙群島島嶼眾多,且多為小島,情況復(fù)雜:如將南沙群島視為一個(gè)整體,適用直線領(lǐng)海基線主張的領(lǐng)海范圍過大,不易實(shí)現(xiàn);將各群礁單獨(dú)作為整體分別劃定基線,將使基點(diǎn)的選擇非常困難。相對(duì)而言對(duì)上述兩種方法的折中會(huì)顯得較為合理,即對(duì)南沙各群礁分別處理,在地理上位置接近、能作為整體處理的群礁就作為一個(gè)整體劃定直線基線,不適合作為整體處理的群礁中的島嶼或較大的島嶼單獨(dú)劃定基線,較為孤立的島礁可以依其自然條件來決定是否可以產(chǎn)生處領(lǐng)海和毗連區(qū)之外的海洋區(qū)域。

無論如何,通過研究群島制度來分析大陸國(guó)家能否適用群島制度解決其洋中群島基線問題,以正確劃定我國(guó)在南海的直線基線,其最終目的是在符合《公約》的基礎(chǔ)上最大限度地維護(hù)我國(guó)的權(quán)益。當(dāng)然,這仍然需要以解決同周邊國(guó)家島嶼問題的爭(zhēng)端為前提。

(責(zé)任編輯:強(qiáng)之恒)

*姜麗,中國(guó)政法大學(xué)學(xué)士,國(guó)家海洋信息中心助理研究員。電子郵箱:rainbow_jiangli@ yahoo.com.cn.

** 張潔,國(guó)家海洋信息中心工程師。