推進南京市懲治和預防腐敗體系建設的調查與研究*

中共南京市委黨校課題組

推進南京市懲治和預防腐敗體系建設的調查與研究*

中共南京市委黨校課題組

自2004年至今,南京市懲治和預防腐敗體系(以下簡稱“懲防體系”)建設經歷了研究探索、體系型塑和增量發展三個階段,并在宣傳教育、制度建設、監督制約、改革、糾風、懲處等六個方面取得了一系列進展。進一步推進南京市懲防體系的建設還存在著一些認識、體制、機制上的制約性因素。進一步完善南京市懲防體系建設存在著以下維度與空間:進一步增強大局意識,從構建國家廉政體系的高度來認識懲防體系建設;創新廉政教育方式方法,努力營造廉政文化氛圍;進一步完善法制建設,構筑科學規范的制度體系;抓住關鍵環節,形成監督有效的權力制約格局。

懲防體系;現狀;成績;制約性因素;對策

構建國家廉政體系是現代民族國家治理權力異化與濫用的有效舉措和通行之法,其中懲防體系是其重要的組成部分。“醫治腐敗的根本途徑是構建國家廉政體系,這是最有效的反腐敗改革計劃,也是人類反腐敗智慧的結晶。”[1]中國共產黨歷來重視反腐倡廉建設,尤其是十六以來提出構建懲防體系的新思路和新部署。自2004年以來,南京市就著手構建懲防體系,并取得了一定的成效。總結南京的成功經驗,分析存在的問題,探究進一步完善的對策,推進懲防體系的建設,為順利實現南京“轉型發展、創新發展、跨越發展”提供保駕護航作用。

一、南京市懲治與預防腐敗體系建設的實踐演進

黨的十六屆三中全會確立了建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的懲治和預防腐敗體系的戰略部署。2003年底頒布實施《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》。2005年初頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,2008年頒布實施了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》,江蘇省委頒發了《關于貫徹落實中央〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃〉的實施辦法》。針對中央和省委的要求,2004新年伊始,南京市就著手為構建懲防體系開展調查研究、研討論證、總結創新等一系列工作,現已形成了富有南京地方特色的懲防體系。從當初的探索到當前體系的初步形成,共經歷了三個發展階段:

第一,研究探索階段:2003年黨的十六屆三中全會把反腐倡廉納入黨的執政能力建設之中,提出“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防,抓緊建立健全與社會主義市場經濟體系相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系”[2]的戰略舉措。按照中央指示和工作部署,市委、市政府、市紀委高度重視,明確指導思想,扎實推進懲防體系建設工作。2004年初確定“構建南京懲防和預防腐敗體系”為南京市紀委的重點調研課題,成立領導小組和由領導、學者、專家組成的課題組。5月30日市委常委會通過《中共南京市委關于建立健全預防和懲治腐敗體系的意見》,為懲防體系的研究、探索和建設做出全局性謀劃。在《意見》指導下,構建工作全面展開,課題組在認真學習領會中央精神實質,在全市范圍內開展了反腐倡廉教育、制度、監督的摸底調研,并在對深圳、浙江和杭州等先行地區的懲防體系的學習、比較的基礎上,適應時勢發展和南京實際提出了南京特色懲防體系的原初構想和基本框架。

第二,體系型塑階段:按照市委對構建南京特色懲防體系的工作部署和調研成果基礎上,堅持改革創新,通過一系列法規和制度建設,逐步形成懲防體系格局。2006年2月,結合南京服務型政府建設,出臺了《加快電子政務建設,構建權力陽光運行機制的意見》,著力打造廉政政府和法治政府。2008年7月南京市委頒發了《中共南京市委關于貫徹落實中共中央〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃〉的實施意見(征求意見稿)》,在征求意見的基礎上,9月份正式頒發《關于貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃〉的實施意見》,明確6項專項任務;提出建立健全40項基礎制度、100余項具體制度,積極推進6個方面改革,堅持把反腐倡廉建設融入南京市經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設各個方面,使懲防體系建設更加具有針對性。

第三,增量發展階段:2009年3月,南京發布《南京市黨政領導干部問責辦法(試行)》,突破了以往只問行政責任的慣例,要求負有相關責任的黨委干部,也要一同問責,進一步完善懲防體系的制度性建設。跟進中央和省委工作,在上述兩個階段的基礎上,到2010年建成懲治和預防腐敗體系基本框架,2012年建成內容比較完備、措施相對配套、特色更加鮮明、效果更加明顯的懲防體系,從而使黨風政風明顯改進,腐敗現象進一步得到遏制,人民群眾滿意度有新的提高,推動南京反腐倡廉建設繼續走在全省和全國同類城市前列。

二、南京市懲治和預防腐敗體系建設所取得的成績

構建懲防體系是“國家控制腐敗體系系統化的理論表述,是反腐敗的指導性、綱領性文件。”[3]

懲治和預防腐敗體系是一個嚴密的反腐敗系統,由教育、制度、監督三大支柱和改革、糾風、懲處三大任務構成,蘊含著預防和懲治的雙重功效,體現治標與治本的辯證統一。近年來,南京建立以思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制,改革糾正和查處懲治機制為主要內容的具有南京特色的懲防體系,最大限度地降低腐敗發生率。具體來說,主要體現在以下方面:

(一)深入開展反腐倡廉教育,積極發揮教育的基礎性作用

教育是構筑懲防體系的基礎,通過強化教育,筑牢領導干部拒腐防變的思想道德防線,減少乃至逐步消除腐敗動機,使黨政領導干部人員不想腐敗。主要包括:

首先,以黨風廉政教育為抓手,初步形成“大宣教”工作格局。把反腐倡廉宣傳教育納入全市宣傳教育工作總體部署,統一規劃,有序開展,建立健全聯席會議制度和資源共享機制,提升反腐倡廉“大宣教”工作格局的整體效能。其次,努力打造網上廉政教育平臺,豐富教育的形式和內容。通過辦好南京紀檢監察網,開通“廉政在線教育”服務,適時組織黨政機關負責人和網民在線交流,不斷拓展市政府門戶網站廉政教育功能。第三,培育反腐倡廉教育基地,不斷健全廉政培訓制度。不斷加強市委黨校理論教育基地、梅園新村紀念館等優良傳統教育基地、龍潭監獄等警示教育基地、鎖金村等社會主義新農村實踐基地、金陵廉政文化教育實踐基地等五大基地建設,通過以點帶面,在全市形成一批功能較為完備的廉政教育基地。第四,加強反腐倡廉輿論引導,實施廉政文化精品工程。發揮《南京日報》“反腐倡廉”專版、《金陵了望》“反腐倡廉”專欄、南京電視臺“廉政縱橫”欄目、南京電臺“政風熱線”欄目、南京紀檢監察網等五大平臺的資源優勢,及時發布反腐倡廉重要信息,形成健康向上的反腐倡廉主流輿論。辦好廉政文化論壇,出版《廉政文化與區域和諧》、《南京清官》;拍攝大型廉政文化旅游系列片;建立金陵廉政文化教育館;創辦廉政文化示范店和爭創省級廉政文化示范店等形式,推進廉政文化建設。

(二)著力加強反腐倡廉制度建設,切實有效地從源頭上防治腐敗

制度建設是懲防體系的重點,也是廉潔從政的保證。近年來,南京在構建懲防體系中,適時將經過實踐檢驗的有效做法轉化為地方性法規和制度安排,提高反腐倡廉法制化、制度化水平。具體來說,法律法規和黨紀黨規建設方面,主要有:修訂《中共南京市委全體會議工作制度》和《關于認真執行紀律處分決定加強對受處分人員管理的意見》;制定《領導干部黨風廉政建設失職問責具體辦法》、《關于進一步加強全市反腐倡廉制度建設的意見》、《〈國有企業紀律檢查工作條例〉實施意見》、《加強農村基層黨風廉政建設、構建“村官保廉”體系的意見》等、《南京市黨政領導干部問責辦法》等。制度建設方面,建立和落實常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度;探索制定廉政廉情評價辦法,科學評價領導干部執行黨風廉政建設責任制;出臺反腐倡廉制度建設評估辦法和制度執行情況考核辦法;修訂和出臺黨內情況通報、重大決策征求意見、重要干部任用票決等制度;制定黨代會代表調研和視察、提案、述職和評議、聯系群眾等制度。通過一系列制度建設和體制創新,有效推動了黨風廉政建設。

(三)強化監督制約,不斷規范權力運行

監督是反腐倡廉的關鍵,南京近年來不斷加強權力監督。首先,從監督客體來看,不僅對黨政領導干部、國有企業領導人員加強監督,而且把基層黨員干部和“村官”都納入監督范圍。其次,從監督的主體來看,在充分發揮人大、政協、黨政專門監督機關和司法機關監督作用的同時,重視發揮群眾監督和支持新聞媒體監督,主動接受社會監督。第三,從監督的手段和方式來看,通過一系列體制、機制和制度的深化與創新,加強權力監督。建立三級聯動的領導干部述職述廉和民主測評體系;在市級機關領導干部中實行公務卡消費制度;探索建立巡查制度;加強對區縣和市級機關主要領導干部的監督;建立全市統一的政務信息資源庫和并聯審批系統;開展違規插手市場交易活動、利用職務便利獲取內幕信息進行股票交易專項治理;加強對企業國有產權和上市公司國有股權交易、重大投資決策等事項的監管;建立健全出資人評價董事會和董事會向出資人報告制度、董事管理制度、董事會向股東提供信息制度;不斷鞏固完善權力陽光下運行機制,2008年建成全市統一的行政權力陽光網運行業務系統,并不斷將權力陽光運行機制向黨務和司法部門延伸。

(四)加快推進體制機制創新,不斷完善懲防體系建設

改革創新是加快推進懲防體系建設的力量源泉。南京近年來,以改革創新精神加快推進體制機制變革,推進懲防體系的建設和發展。首先,改革干部選拔任用制度,建立公務人員正常退出機制。2008-2009年修訂《南京市市級黨政機關局級領導職位競爭上崗實施意見》、《南京市市級黨政機關處級領導職位競爭上崗實施辦法》,擴大公推公選、公推直選試點范圍,規范初始提名、民主推薦、民主測評等做法,實行差額選舉、差額票決。建立黨政領導干部選拔任用工作監督和責任追究機制,提高選人用人的公信度。探索不同類型基層黨組織班子成員候選人提名辦法和選舉方式,在條件成熟的地方進行直接選舉。第二,優化司法職權配置。完善人民檢察院對訴訟活動實行法律監督的程序、措施和范圍。健全司法人員執法過錯、違紀違法責任追究和領導干部失職責任追究等制度。健全涉法涉訴信訪工作機制。改革完善司法管理制度和司法財政保障機制。積極推進審判公開、檢務公開和警務公開。

(五)堅決糾正不正之風,有力地維護人民群眾利益

損害群眾利益的不正之風,是影響經濟社會發展和穩定的重要問題,也是反腐倡廉建設的重點工作。南京市歷來重視糾正不正之風,自2002年以開展“萬人評機關”活動為契機,大力糾正不正之風,推動黨風廉政建設。第一,健全防治不正之風的長效機制。通過建立健全糾風工作責任制、糾風工作責任考核與責任追究制度,形成有效的責任落實制度。第二,持續開展專項整治活動。每年結合全市發展大局和工作重點,選擇關系到老百姓切實利益部門和行業,開展專項整治活動。第三,深入開展“政風行風熱線”媒體聯動機制,通過新聞媒體的熱線追蹤、深度報道、媒體曝光、督辦投訴等形式,推進作風轉變。第四,加強機關效能建設,努力杜絕不正之風。深化推進“百企走訪”活動,聽取企業對機關效能的建議與意見,協調解決企業存在的實際困難。推進便民服務網建設,建立健全“一門受理、抄告相關、并聯審批、限時辦結、過程監督、責任追究”的工作機制。

(六)不斷加大懲治腐敗力度,繼續保持查辦案件的強勁勢頭

懲治是達至廉潔從政的一種工具性手段,在當前腐敗現象易發高發的態勢下,懲處須臾不可削弱,只能加強。近年來,南京市始終保持懲治腐敗的強勁勢頭,嚴肅查處黨員干部違紀違法行為,絕不手軟,絕不姑息。通過查處典型案件,震懾腐敗分子,教育干部,純潔黨員隊伍。1978—2008年,全市紀檢監察機關共立案查處各類違紀違法案件19170件,涉及縣處級干部1080人,2009年1至11月,全市各級紀檢監察機關共查辦各類違法違紀案件649件,其中查處縣處級干部81件。鐘裕輝、陳聚華、潘玉梅、周久耕等一批大案要案的查處,在全市上下引起很大反響,使腐敗現象得到有力遏制。

三、進一步推進南京市懲防體系建設的制約性因素

懲防體系建設是一個龐大的系統工程,涉及黨和政府的各個職能部門和社會政治生活的諸多方面。從懲防體系的功能、特性、作用來考察的話,懲防體系涵括著“教育與作風建設”、“制度與體制機制改革”、“監督與懲處”三個亞體系。以此觀之,南京市近年來在懲防體系的建設中取得一系列成績,但也存在著一些亟待于解決和完善的問題,主要表現在以下幾個方面:

(一)對構建懲防體系存在認識偏差,虛無主義在一定范圍內蔓延

由于對構建懲防體系缺乏全面、深刻認識與理解,未能掌握其科學內涵和精神實質,有些領導干部不認同懲防體系,認為是高層弄出來的新花樣,是“新瓶裝舊酒”;有些部門和干部認為懲防體系是意識形態宣傳的需要,是擺樣子,走過場。認識的不清晰,必然帶來行動的不果斷、不堅決、不自覺,從而在構建懲防體系中缺乏應有的積極性、主動性和創造性以及應有的熱度、力度和深度,存在著“等”、“靠”、“看”的思想;或者就把教育、制度、監督相互割裂開來,孤立對待,偏重一方,忽視了其他,導致治標與治本的內在撕裂,執行過程中不免打折扣,影響懲防體系的實效性。

(二)廉政教育機制運行不暢,教育的效能不夠理想

廉政教育改革創新度不高,傳統的灌輸式宣教模式沒有根本扭轉,實際效果欠佳,主要表現有:一是,廉政宣教缺乏相應的強制和保障措施,部門責任不明、教育資源分散,聯動機制不健全,“大宣教”工作格局作用不明顯;二是,形式合理,而有效性不足。慣習于用文件落實文件,成立領導小組,形式到位,教育效果流于形式化;三是,正面灌輸多,反面警示教育匱乏,有些正面教育難以觸動到黨員干部心靈深處;四是,傳統的貪瀆文化泛化,廉榮貪恥的社會風氣不濃,社會容忍度較高,廉政文化建設有待培養和加強。

(三)法律制度結構存在缺陷,制度設防功效發揮不夠理想

首先,法制剩余和法制匱乏并存。從總的來說,南京市反腐倡廉法律制度建設中存在著結構性矛盾:法規建設落后于黨內制度規范建設;偏重于實體性制度建設,而輕程序性制度構建;禁止性法規多,有效的懲罰性制度少;重視責任性、約束性制度建設,忽視激勵性制度建設;重視單項制度建設,漠視制度配套性、整體性建設;制度有效性和整體性不高。其次,法規制度執行總體上失之于寬、失之于軟,執行落實不力,造成惡性的示范效應。

(四)監督制約機制不完善,監督約束效應不顯著

由于觀念、體制、機制的思維慣性和路徑依賴,在南京市懲防體系的監督方面,出現了一些無效監督,使嚴密的監督體系形同虛設。目前,權力監督存在的問題主要有:一是有效的權力制約機制尚未定型。權力監督不等于權力制約,也無法代替權力制約,南京市雖然提出了構建權力的制約體系,但在實踐中仍未取得實效的進展。二是監督機制不健全,監督整合度不高。比較注重黨政監督,對人大監督、政協監督與社會監督缺乏有效整合機制,監督合力效應沒有形成。

四、進一步完善南京市懲治和預防腐敗體系建設的對策建議

建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系,必須要用科學發展觀作為指導,用改革創新的精神和求真務實的作風加以推動,其主要途徑和措施如下:

(一)進一步增強大局意識,從構建國家廉政體系的高度來認識懲防體系建設的可欲性

“反腐敗本質上是一個制度建設過程,即建立國家廉政體系的過程。”[4]“建構現代國家廉政制度體系是有效懲治和預防腐敗的必由之路,是避免重蹈廉政建設廢弛而陷入政權興亡周期律的民主新路。”[5]懲防體系建設是國家廉政體系建設重要組成部分。其中,反腐倡廉教育和廉政文化建設構成國家廉政體系大廈的基礎,廉政制度體系構成國家廉政體系的支柱。構建與社會主義市場經濟體制相適應的懲防體系,是黨中央審時度勢做出的重大戰略決策,是對新形勢下開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提出的新要求,也是黨加強執政能力建設,鞏固執政地位的重要舉措,體現了黨對反腐倡廉規律性認識的進一步深化,是反腐倡廉工作思路創新的重要標志。全黨要從國家廉政體系建設的高度來認識懲防體系,從治黨治國的角度來推進健全懲防體系建設。

(二)創新廉政教育方式方法,努力營造廉政文化氛圍

反腐倡廉宣教和廉政文化建設是源頭防腐的前提,是構筑思想道德防線的基礎,對增強廣大黨員干部拒腐防變能力有著積極思想力度。一是建立健全教育防范機制,把宣教工作納入全黨政治工作和宣傳教育的總體部署,貫穿于對領導干部的培養、選拔、使用、管理、獎懲等各個環節中。創新反腐倡廉宣教機制和體制,增強宣傳教育的滲透力和實效性。二是創新教育理念和教育形式,注重教育效果。把灌輸教育和警示教育、有形教育和無形教育結合起來;注重運用身邊的案例、法庭旁聽以及網絡等現代媒體手段進行形象化教育,使得自律教育真正富有實效。三是更新教育內容,增強教育的針對性和有效性。要使教育的內容貼近時代、貼近生活、貼近實際,既要繼承和堅持以往行之有效的傳統教育內容,又要探索和選擇新的教育內容,積極推行自我懺悔、現身說法和以案示警、以案明紀等教育,使教育真正入耳、入腦、入心。四是加強廉政文化建設,培育全社會“零容忍度”,凈化社會環境,減少社會大眾對腐敗行為的需求,使腐敗行為成失去賴以存在的社會基礎。

(三)進一步完善法制建設,構筑科學規范的制度體系

制度建設是反腐敗的重要保證,是源頭防腐的重要舉措,依靠制度懲治和預防腐敗是進行反腐倡廉工作的根本途徑。通過不斷完善法規和制度,開展南京市反腐倡廉工作新局面。一是與時俱進,不斷推動法規創制和制度創新、制度優化,不斷淘汰不適應形勢發展的法規制度。對于新的法規制度要在實踐中不斷地完善和發展。二是增強法規制度設計的科學性和實用性。轉變傳統封閉式、經驗式決策模式,建立現代理性民主決策體制,既要注重實體性法規完善,更加注重程序性法規的建設;既要考慮到制度的連續性,又要考慮到制度的整體性;既要考慮到制度的權威性,又要考慮到制度的合法性。三是還原制度本然的剛性,加大制度的執行力度。法律制度等規范的本質性特征就是其嚴肅性和剛性,盡管當前我們仍然存在著制度不健全的問題,但是對違反法律和制度者缺乏嚴格的追究和嚴肅的處罰,有法不依、有制不循卻是首要問題。所以,必須強化法律制度的天然剛性,使制度真正發揮其應有的激勵和約束效用。

(四)抓住關鍵環節,形成監督有效的權力制約格局

強化監督,制約權力是預防和解決腐敗問題的關鍵。權力自身的擴張性以及監督本身的優先性,決定了監督要以制度為保障、制約權力為核心、以公開為條件,使各種監督相互補充配合,形成權力制衡體系,發揮整體作用。首先,注重合理科學配置權力,形成運作高效、制約有力的權力結構。當前,尤其按照十七大的部署,加快南京市決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制建設,努力走出邊監督、邊貪腐的怪圈。其次,有效發揮監督資源,形成監督合力。進一步加強監督主體之間協作,形成黨內監督與黨外監督、權力監督與非權力監督、傳統媒體監督與網絡媒體監督相結合,形成多元主體互動監督的合力;通過監督措施、方法的制度化和輿論監督的法制化,形成制度監督和輿論監督的合力。第三,強力推進政務公開,打造透明政治。有效的監督必須以信息對稱為前提,公開透明才能使權力的運行真正受到人民群眾的監督,才能減少權力的私有。南京市應當進一步拓寬“權力陽光下運行”的覆蓋面,從行政部門衍生到人大、黨委以及司法部門,不斷形成南京市所有政治生活的公開化、透明化。第四,順應民主化潮流,積極倡導公民參與權力監督。20世紀80年代,隨著民主的第三波旋風的肇起,以公民參與為核心的“強勢民主”論和共和主義民主論在西方理論舞臺扮演主角,其理論精神風靡全球,并為人民所接納。在控制權力,防治腐敗方面,公民應該以積極的公民身份參與到對國家權力監督和控制中來,真正體現“人民的統治”的民主原教旨主義。近年來,南京黨風廉政和反腐倡廉建設中,通過聽證會、專家咨詢會等形式積極發揮了市民參與監督的作用。我們認為,要借助這個有利的開端,創新市民參與體制機制、暢通參與渠道,為市民參與權力運行監督提高更高更好的平臺。

[1][4]胡鞍鋼.反腐敗必須構建中國特色國家廉政體系[J].檢察日報.2007-05-29.

[2]胡錦濤.中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定[M].北京:人民出版社,2004.38.

[3]時運生.中外國家控制腐敗體系比較研究[J].河北學刊,2005,(6).

[5]胡鞍鋼.建構現代國家廉政制度體系[J].馬克思主義與現實.2009,(3).

(責任編輯:銘 塵)

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D630.9

A

1672-1071(2010)03-0078-05

2010-05-09

課題組成員:吳抒、劉玉東、戴芳、張華民、楊金秋。執筆人:高信奇。