政府綠色采購制度的理論探討與實踐選擇

陳燕平

（環境保護部辦公廳，北京 100035）

當前，我國在經濟發展快速增長的情況下，污染加劇的趨勢雖然得到初步遏制，但是環境形勢依舊嚴峻，特別是粗放型經濟發展方式尚未根本轉變，經濟社會發展與資源、環境的矛盾更加突出。發達國家近一百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國改革開放之后30年的經濟快速發展中集中突顯出來，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。環境污染和資源、能源的過度開發造成巨大的經濟損失，危及人民生命健康、社會穩定和環境安全，影響中國經濟可持續健康發展。

我國政府對這一問題極為重視。黨的十六屆三中全會提出了“全面、協調、可持續發展”的科學發展觀；黨的十六屆五中全會把“加快建設資源節約型、環境友好型社會”明確地寫入《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。國務院2006年4月召開的“全國第六次環境保護大會”，進一步明確提出了在我國第十一個五年計劃期間以加快建設環境友好型社會為目標，實現環境保護與經濟發展“并重”、“同步”，保護環境管理手段“綜合”的歷史性轉變的要求。胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出：“堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發展。必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”“加快建設資源節約型、環境友好型社會”是借鑒國際先進的發展理念與經驗，著力解決我國經濟發展與資源環境保護矛盾的一項重要戰略決策。

構建環境友好型社會的基本任務是建立可持續生產和可持續消費模式。當前，與可持續生產領域的政策實踐相比，我國推進可持續消費方面的工作還相當薄弱。依據國際經驗，政府綠色采購因具有集中式消費規模大和政府示范作用明顯等特點，可以成為引領和推動可持續消費和綠色市場形成的重要手段，是我國建立可持續消費模式的突破口。2006年10月，財政部、國家環保部（原國家環境保護總局）聯合頒布了《關于環境標志產品政府采購實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《環境標志產品政府采購清單》（以下簡稱《采購清單》），即中國第一份政府綠色采購清單。這是我國建立可持續消費模式，從而推進構建環境友好型社會的一個十分重要的制度與政策上的突破，必將產生積極的社會影響。

1 建立可持續消費模式是構建環境友好型社會的基本內容和內在動力

1992年聯合國在里約召開的環境與發展大會上通過的《21世紀議程》中提出了“環境友好”（Environmentally Friendly）理念。概括地說，建設環境友好型社會對當今社會生產、流通和消費提出了新的、更高的要求。其內涵是：要以環境承載力為基礎，以自然規律為準則，倡導環境文化和生態文明，構建經濟、社會、環境協調發展的社會體系，實現可持續發展。其基本內容是按照“生命周期”原理，建立起有效的可持續生產和可持續消費模式，實現社會生產和再生產活動中資源流動方式的“減量化、再利用、再循環和無害化處置”，充分提高生產和再生產活動的生態效率，以最少的資源能源消耗和最低的污染排放，取得最大的經濟產出，實現經濟、環境和社會效益的統一。

環境友好型社會的內涵決定了建立可持續生產和可持續消費體系是我國環境友好型社會建設的兩個重點領域和基本任務。在建立可持續生產體系方面，發展生態工業、生態農業、廢棄物資源化和實施清潔生產是我國的主要產業實踐模式。工業生產企業的清潔生產、生態工業園區建設、廢棄物再利用、資源化和無害化處置等形成了企業、區域和社會3個層面的具體措施和抓手。從政策層面看，已有的《清潔生產促進法》、《固體污染環境防治法》和資源綜合利用稅收優惠政策等許多資源環境法律政策，正在對推進可持續生產發揮重要作用，仍需要繼續努力，建立更完善、有效的促進可持續生產的法律和政策。

眾所周知，生產與消費互為因果，是社會經濟活動得以持續進行的不可分割的兩個重要方面，相互依賴、相互制約。在市場經濟的買方市場下，消費取向和消費行為對生產的方式和內容有決定性的影響。對環境友好型產品的消費選擇可以向生產領域發出價格和需求的激勵信號，刺激生產領域的清潔技術與工藝的研發與應用、環境友好產品的生產與服務，推動循環經濟產業體系的發展。同時，生產技術與工藝的改進，會不斷降低環境友好產品的成本，鼓勵綠色消費，最終形成可持續消費與可持續生產之間的良性互動，促進環境友好型社會構建。另一方面，可持續消費還包括對資源能源的節約，以及對廢棄物的再利用和再循環。消費領域廢棄物的回收和再利用可以向生產領域源源不斷地提供大量的再生資源，減輕末端處理壓力，拉長產業鏈，創造新的就業機會；同時，可以通過生產者責任延伸制度使企業強化對資源的減量化、再利用、再循環和無害化處置。總之，可持續消費行為既可以幫助生產領域減少資源能源投入，也可以為其提供再生資源和綠色服務，同時減少污染物排放，不僅對建設可持續生產模式發揮重要的引導和推動作用，而且也是構建環境友好型社會的內在動力。

相比較而言，我國在可持續消費領域，既沒有明確有效的法律和政策，也缺乏具體有效的措施和工具。目前，我國可持續生產和可持續消費體系暴露出“一手硬、一手軟”的現象，這將會影響構建環境友好型社會目標的快速健康實現，必須引起高度重視。

2 政府綠色采購制度的作用和意義

政府采購制度作為公共財政體系管理中的一項重要內容，是國家管理直接支出的基本手段。所謂“政府綠色采購”，就是在政府采購中著意選擇那些符合國家綠色認證標準的產品和服務。政府采購的綠色標準，不僅要求末端產品符合環保技術標準，而且要按照產品生命周期標準，使“產品設計—生產—使用—循環再利用—廢棄”的全過程均符合環保要求。

政府綠色采購對可持續消費乃至可持續生產發揮著顯著的引導和推動作用。同時，對改善環境質量、推動綠色產業發展、增進人與自然和諧、促進社會公平等，都發揮著重要的作用。

2.1 促進可持續消費與可持續生產模式建立

政府采購的規模龐大，顯著影響消費市場。它既是綠色消費的重要環節，又在增加了環保要求之后，成為推動綠色消費的重要工具，甚至可以作為調控宏觀經濟的一個有效手段。政府綠色采購行為對相關供應商產生積極影響，供應商為了贏得政府這個市場上最大的客戶，積極采取措施增強其產品的綠色度，提高企業環境管理水平和技術裝備的現代化水平，節約資源能源，減少污染物排放，提高產品質量，降低對環境、人類健康的負面影響程度，從而建立起可持續的生產模式。

世界各國的政府采購額，在其國民生產總值（GDP）中都占有較大比例，足以影響某些產品的市場份額和消費者消費取向。如歐盟政府采購額每年1萬億歐元，超過GDP的14％～16％；美國聯邦政府每年花費5 000億美元，州和地方政府每年花費4 000億美元進行政府采購；日本政府采購額占GDP的17.6％；聯合國每年有價值30億美元的商業機會，聯合國有關的直接或間接花費達到300億美金。美國在過去的10年中，購買了超過60種利用再生資源生產的產品，產品價值超過36億美金。歐盟有19％的政府機構，在50％以上的采購活動中，考慮到了環保產品。正因為政府采購的規模大、示范效應明顯，歐盟多數國家都頒布了政府綠色采購法、條例或是國家行動計劃。日本、韓國等也頒布了專門的政府綠色采購促進法，采取法律手段大力推行政府綠色采購。我國2003年實施《政府采購法》后，當年政府采購額達到1 659.4億元。2005年全國政府采購額達到2 927.6億元，比2004年同期增長37.1％，占同期GDP的1.6％。2006年中國政府采購額達到3 500億元。可以預見，隨著我國經濟的持續增長，公用事業的不斷加強，管理的進一步規范，我國政府采購的規模將會持續增長。因此，只要政府將環境準則納入其采購模式，增加綠色產品的購買力度，對市場中環境友好產品和服務的供給必然產生重大影響。這也正是許多國家將政府采購作為調控宏觀經濟發展一個重要手段的原因。

政府綠色采購還具有強烈的示范效應，可以引導和影響社會、公眾的消費價值取向，從而提高公眾環境意識，推動綠色消費，促進綠色消費市場的形成。據聯合國統計署調查結果顯示，67％的荷蘭人、77％的美國人、82％的德國人、94％的意大利人在購物時會考慮選擇環境友好型產品。消費者的綠色取向，既促進了綠色消費市場的形成，也引導和推動了可持續生產模式的建立。雖然這些國家公眾綠色消費行為是多種因素綜合作用的結果，但是政府綠色采購無疑發揮了重要的表率和引領作用。我國近年來，綠色消費已初見端倪，人們的綠色消費觀念也在逐步提高。中國社會調查事務所（SSIC）2001年開展的一項有關綠色消費觀念及消費行為的專題調查顯示：71.3％的人認為發展環保產業和綠色產品對改善環境狀況大有裨益；53.8％的人樂意消費綠色產品；37.9％的人表示已經購買過諸如綠色食品、綠色服裝、綠色建材、綠色家電等在內的綠色產品。隨著政府綠色采購力度不斷加大，必將有力推動我國綠色市場的形成，促進我國可持續消費和可持續生產模式的建立。

2.2 豐富政府管理手段，有利于改善環境質量

政府綠色采購制度從制度層面，提供了一項具體的政府管理與市場“無形之手”相結合的“雙贏”措施。政府綠色采購對企業提出了比國家強制性產品市場準入環境標準更高的標準要求。企業只有具備較高的環境意識水平和技術、管理水平，而且其產品相應的參數都達到政府綠色采購標準要求時，在企業自愿的前提下，經環境標志產品認證機構認證后，其產品才可以進入到政府綠色采購清單中。如果企業產品一旦進入政府綠色采購清單，企業將獲得市場中最大的客戶——政府和綠色消費者的青睞，從而帶來市場份額的擴大。因此，它是一種使企業自愿接受來自第三方的更先進環保標準認證的準入制度，是市場機制下的政府引導性制度。與單純依法行政的管理方式相比，更具有親合力，更具有有效性。企業面對政府的管理，往往是不情愿地被動接受，而政府綠色采購制度卻是企業自愿前提下的主動選擇。企業在接受政府的管理時，只有自愿才會轉化成自覺，達到更好的管理效果。政府綠色采購制度是對政府行政管理手段的豐富和補充，體現了管理手段的“綜合”。運用這種政府與市場結合的管理手段，將會以更合理、更公平的方式優化社會資源配置，有效地支持和加強環境保護工作。

2.3 優化綠色產品和產業，促進企業結構調整

倡導政府綠色采購，就是政府要從生產、消費環節建立可持續生產和可持續消費模式。在生產領域，要變“粗放型”為“集約型”。政府要通過綠色采購，進一步引導企業按照生命周期原理，調整生產工藝和改進生產技術，大力推行清潔生產，提高企業環境管理水平，促進企業產品生產、使用和廢棄過程中的資源能源的減量化、再利用、再循環，減少環境影響、保護人體健康。在消費領域，要變“無節制消費型”為“環境友好型”。要通過綠色采購引導人們改變不合理的消費行為和習慣，建立起保護環境、節約資源、注重健康的環境友好型消費模式。

政府綠色采購的環境標準應該高于我國產品市場準入的環境標準，也就是說，政府綠色采購的環境標準水平不是某一種產品的全行業最低生產水平。只有那些生產工藝、生產技術和管理水平先進的中、高端企業才可能達到政府綠色采購環境標準的要求。對于那些達不到政府綠色采購環境標準要求的企業，要想進入政府綠采清單，只有改進生產工藝、技術和管理，全面提高企業現代化水平，否則，企業將在激烈的市場競爭中被淘汰。因此，政府綠色采購可以優化產品結構，促進企業結構的調整。

政府綠色采購還可以促進綠色產業和清潔技術的發展，推動企業技術進步。美國有近三分之一的家用電器是在“綠色旗幟”下推出的，如IBM公司成立了環保意識產品設計中心，并推出了新一代綠色微機，取得了極大的商業成功。

2.4 促進人與自然的和諧、協調

傳統的采購觀念是以滿足人類需求為目標，以購買到價格低、性能高、質量優的產品為關注點。這種采購觀有其客觀的時代背景，它反映了生產力發展水平的制約，強調人類在自然界的核心作用。但是，隨著生產力的發展、人類改造世界能力的提高，人與自然之間的矛盾逐步體現出來。尤其是進入工業時代之后，傳統采購觀造成了人類生產與生活對大自然的過度索取和恣意的污染破壞，過度地消耗了資源、能源，造成生態環境的惡化，嚴重影響了人類生存與發展。提倡綠色采購就是要在生產、交換、分配、消費幾個環節中，樹立人類既是大自然的征服者，又是大自然的保護者的思想觀念，把人與自然和諧的理念注入商品交換過程中，接受生態環境承載力對生產、交換和消費的約束，使之與自然系統協調與和諧。

2.5 合理配置資源，促進社會公平

政府綠色采購是可持續發展思想的一個重要內容。世界環境與發展委員會，在1987年向聯合國提交《我們共同的未來》的報告中指出：“可持續發展是即滿足當代人需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。按照這一說法，要求政府在從事采購活動中，不僅要代際公正，即當代人的采購活動不應當損害下一代的利益，而且要代內公正，即同一代中一部分人的采購不應當損害另一部分人的利益。現實生活中，一方面，在采購活動中不顧及對資源的過度使用、浪費和環境污染，剝奪了子孫后代公平地享用資源和良好生存環境的權利，造成當代人生存與發展是以犧牲后代利益為代價的不公正行為。另一方面，在采購活動中環境守法企業和環境違法企業，同處相同競爭起跑線，造成企業環境守法成本高，環境違法成本低，這是對環境守法企業極不公正的行為。政府綠色采購利用政府管理與市場機制結合的手段，公平、合理地配制資源，促進社會公平。

3 我國建立政府綠色采購制度的時機已經成熟

從目前我國政治、經濟和社會發展的形勢看，建立政府綠色采購制度正處于十分有利的機遇期。

3.1 科學發展觀為政府綠色采購提供了戰略機遇

落實科學發展觀，構建環境友好型社會，大力發展循環經濟，為建立可持續消費模式、推行政府綠色采購提供了重要的戰略機遇。在經濟發展和全面建設小康社會進程中面臨的資源環境瓶頸問題，目前已經成為一個不爭的事實。如果繼續沿用傳統的增長方式和消費模式，資源將難以為繼，環境將不堪重負。面對嚴峻的形勢，在總結歷史教訓和借鑒國際經驗的基礎上，黨中央提出了全面、協調、可持續的科學發展觀，促進經濟、社會和環境的協調發展，促進人與自然的和諧，走環境友好型的發展道路。可持續消費是構建環境友好型社會的基本內容和內在動力，而政府綠色采購是建立可持續消費體系的重要切入點。應該說，目前建立政府綠色采購制度正處于有利的政治氛圍和利好時機。

3.2 我國已進入消費升級轉型關鍵階段，綠色消費的物質基礎和意識基礎已形成

我國目前正處于消費升級轉型的關鍵階段，應積極采取措施促進綠色消費，實現跨越式發展。隨著我國經濟實力的不斷增強，人民生活水平的不斷提高，消費結構和消費需求正在發生著深刻的變化，消費需求從低層次向高層次遞進，消費結構也在發生著明顯變化，人們越來越關注商品和服務對環境和自身健康的影響。據研究，在人均GDP達到1 000～3 000美元階段，消費開始升級和轉型，隨著經濟的進一步增長，社會將進入生態需求階段。我國當前已經開始進入這一階段，消費者的環境意識和綠色消費需求正快速提升，生態紡織品與綠色家裝悄然興起，有機食品和綠色食品市場逐漸形成規模，生態住宅被購房者青睞，綠色汽車駛入家庭。因此，綠色消費已經成為經濟社會發展到這一階段的必然需求。同時，必須清醒地認識到，我國的消費形勢也出現了“大量消費、大量生產、大量廢棄”特征。這是絕大部分發達國家走過的老路，也是人類社會應該汲取的深刻教訓。因此，如何在消費升級和轉型的初期，取教訓，發揮后發優勢，及早倡導可持續消費模式，實現可持續消費領域的跨越式發展，是現階段我國必須高度重視的問題。

3.3 國際社會綠色采購制度的廣泛應用，起到了積極的國際影響

全球可持續發展戰略、經濟全球化趨勢和WTO規則等都對政府實施綠色采購提出了要求。2002年南非約翰內斯堡世界可持續發展峰會明確提出：“有關國家和地方政府應推動政府采購政策改革，積極開發、采用環境友好產品和服務。”各國政府都響應這一號召積極推行綠色采購，已有50多個國家積極探索和建立相關制度、措施推行綠色采購。以聯合國、世界銀行等為代表的一些國際組織也組成了綠色采購聯合會，很多國際知名大公司以及一些著名的非政府組織自愿實施綠色采購，綠色采購已經成為世界性趨勢。雖然我國沒有承諾加入WTO的“政府采購協定”，但是從長遠來看，要完成與WTO的全面接軌，就需要高度重視和逐步達到國際社會的要求。另外，政府綠色采購制度實際上有助于克服綠色貿易壁壘，增強我國產品在全球市場的競爭力。

3.4 我國《政府采購法》對綠色采購已有原則性規定

我國《政府采購法》對綠色采購已有原則性規定，具備了相應的法律基礎。該法第9條明確規定了政府采購的保護環境目標：“政府采購應當優先采購高科技和環境保護產品，促進環保企業的發展，保證經濟的可持續發展。”我國的政府綠色采購法只實施幾年，有關實施細則和制度需要進一步完善，現在是制定頒布綠色采購法具體法規的有利時機。

3.5 我國實施政府綠色采購制度的技術和市場條件基本成熟

我國實施政府綠色采購的技術標準和技術支撐條件已經成熟。1993年，國家環境保護部（原國家環境保護總局）響應聯合國1992年環境與發展大會提出的可持續發展思想和全球“生態標志”運動，推出了我國的環境標志計劃。環境標志產品的特性，主要從環境友好角度充分考慮以下因素：減少環境污染，對人體健康安全，資源能源節約和再生資源利用，產品的可回收和再循環，碳減排。17年來，我國共批準頒布了70余項環境標志標準，正在制定中的有近20項。已有近2 000家企業，36 000多種產品獲得國家環境標志認證，涉及汽車、建材、紡織品、電子產品、日化產品、家具、包裝制品等行業，形成了1 000多億元產值的環境標志產品群體。我國環境標志計劃實施17年，環境標志認證已擴展到環境保護國際履約類、可再生回收利用類、改善區域環境質量類、改善居室環境質量類、保護人體健康類和節約能源資源等6大類，6項低碳產品環境標志標準也已制定完成，近期內即將發布。我國環境標志計劃在產品綠色標準制定方面跟蹤國際同類標準發展動態和趨勢，協調有關的工業協會和企業，使我國的環境標志標準技術先進而成熟；在環境標志產品認證制度方面積極完成與國際標準的接軌。我國環境標志計劃工作在與國際廣泛合作中，既得到國際社會的高度認可，又保持了與國際“生態標志”技術發展同步。我國環境標志產品認證，經過17年艱難發展，培育了綠色消費市場，促進了綠色技術和清潔技術的發展，使我國的綠色采購產品市場具備了一定規模。現在，我國環境標志產品認證可以基本滿足政府采購的產品內容，是我國制定政府綠色采購標準、清單和指南的重要基礎。

另外，政府綠色采購所涉及的主體較單一，包括政府機構、事業單位、國有企業和使用財政資金的建設項目業主等。只要政府有意愿，綠色采購相對來說易于推行。而且，政府有義務發揮表率作用，理應率先實行綠色采購。

4 關于加快政府綠色采購制度實施的建議

4.1 采用積極的政策手段，加大政府推動力度

4.1.1 實施價格補貼

由于多數綠色產品的生產費用要高于非綠色產品，因此，政府在采購時可以為綠色產品支付額外的費用，或者對生產綠色產品的企業實施價格補貼。實施價格補貼是西方發達國家推行綠色采購的一條成功經驗，比如，德國政府對生產綠色食品的農場補貼300～500馬克/hm2。為此，要允許政府以高于市場價格來購買綠色產品。這要求財政部門在編制政府采購預算時，對進入綠色“清單”的產品購買要給予一定的“價格補貼”，以此來保證采購人購買綠色產品有一定的資金來源。

4.1.2 實施財政補貼

對綠色產品生產企業和開展綠色產品開發的企業給予必要的財政補貼，對于更新、改造生產設備和工藝手段的資源消耗型企業也給予必要的財政補貼。通過財政補貼，補償生產企業對環境的治理費用和保護稀缺資源，引導、鼓勵更多的企業從事綠色生產。

4.1.3 對綠色消費和綠色生產適當減免稅收，對浪費和污染環境的消費課以重稅

對高污染、高能耗企業開征高額的增值稅和資源稅，抑制其生產和消費；對綠色產品的生產和消費在稅收上給予適當地減免，降低廠商的生產成本，激勵公眾消費綠色產品，從而形成綠色生產和綠色消費的良好氛圍。

4.2 完善政府綠色采購制度，提高制度執行效能

4.2.1 完善管理體制，明確管理職責

《實施意見》和《產品清單》出臺后，財政部、國家環保部應按照各自的管理職能，明確各級采購方和地方環保部門在推行政府綠色采購工作中的職責，明確其應發揮的作用，以保證《實施意見》的有效實施和有效監管。同時，可以采取試點方式，在條件成熟的部門或地區率先實行綠色采購，并總結經驗向全國推廣。

4.2.2 嚴格管理，加強監督檢查

各級政府采購管理機構應切實負起責任，嚴格管理，要從政府采購目錄的制定、采購限額標準的規定以及政府采購預算的編制、批準上，全面落實綠色產品采購政策，促進綠色產品采購向標準化、規范化、法制化發展。加強對政府綠色采購政策執行情況的監督檢查，保證該制度執行到位，落到實處；加強對綠色采購清單中所涉及的企業進行監督檢查，主要是監督企業按照國家的綠色采購標準和規定，持續保證產品質量；對違反政府采購要求的行為進行堅決的處罰。

4.2.3 完善綠色產品清單，擴大清單范圍

目前發布的產品清單只包括了24類8647種產品，還不能完全滿足政府采購的產品需求。環保部門應抓緊制定涉及政府采購產品的環境標志標準，擴大清單所涵蓋的范圍，為政府綠色采購提供更多的選擇。同時，必須嚴格按照認證程序，科學公正地開展好環境標志產品認證工作，并接受社會監督。

4.2.4 加強宣傳教育，提高公眾綠色消費意識

加強可持續生產和可持續消費的宣傳教育，提高全社會對采購綠色產品、建設環境友好型社會重大意義的認識，促進全社會構建生態價值觀，培育生態文明。

4.2.5 建立有效信息發布渠道，增強綠色采購信息的公開性

建立有效的政府綠色采購信息發布渠道并嚴格進行規范，保證信息發布的有效性、準確性和可靠性。同時，還要積極獲取和規范發布有關產品生產和銷售企業的環境信息，以此成為政府綠色采購實施和監督的重要依據。

4.3 加快政府綠色采購工具包的開發，增強可操作性

充分吸收和借鑒政府綠色采購先進國家的成功經驗，結合我國的實際情況，加快開發我國的“綠色采購工具包”。通過工具包，系統介紹綠色采購的知識、相關的政策法規標準，在綠色采購中所要考慮的費用、責任與義務及競標的透明度與保密性等。政府最好通過招標的方式，選擇與確定一個組織來運用“綠色采購工具包”，有效地實施綠色公共采購（GPP）和綠色采購（GP）；特別要在網絡上形成一個能提供大量參考資料（文件、手冊、案例研究、網絡鏈接等）和強大搜索功能的綠色公共采購（GPP）和綠色采購（GP）在線資源圖書館，以滿足綠色采購的需要。