試論電信企業在ICT電子廢棄物循環利用中的作用

李進

（同濟大學經濟與管理學院，上海 200437）

在發展循環經濟，實現可持續發展成為時代的風向標時，電子廢棄物的回收再利用成為學界和業界熱議的話題。目前，我國電子廢棄物產出量以每年13％～15％的速度增長，其增速是普通生活垃圾的3倍。一些專家通過分析廢棄物含有的貴金屬以及有毒有害物質，指出電子廢棄物具有高危險性和高價值性，其回收再利用具有非常高的經濟效益與社會效益，電子廢棄物資源化利用的潛力巨大。然而當前我國電子廢棄物資源化利用面臨著法律不健全、回收體系不完善和再生利用產業化水平低等問題。對此，一些學者對德國、韓國、日本、荷蘭等國電子廢棄物資源化利用現狀與政策進行了梳理，認為我國可以借鑒國外經驗，建立和實施生活廢棄物從量制、廢棄物保證金制度及負擔金制度、EPR（Extended Producer Responsibility，生產者責任延伸）制度等，通過這些法規制度的約束，經濟激勵機制的建立，促進廢棄物的資源化再利用。其中，建議我國盡快從法律上建立和完善以延伸生產責任制度為切入點的電子廢棄物回收與處理體系，從根本上解決電子廢棄物對環境的負面影響呼聲更為強烈。

本文著重以電子廢棄物的重要組成部分ICT電子廢棄物發展趨勢入手，梳理現有資源化利用模式存在的種種弊端，在審視電信企業獨特的運營模式下，提出優化現有回收再利用模式的構想，并探討如何有效促進政府與電信業的合作，實現政府、企業與社會的多贏。

1 ICT電子廢棄物的回收再利用問題

按照OECD（Organization for Economic Co-operation and Development，經濟合作與發展組織）對ICT的定義，以及我國對電子廢棄物的定義，認為ICT電子廢棄物主要是涉及信息處理和通信傳輸與展示的產品與服務所需的，使用電流、電磁場工作的，已經失去價值或因為使用價值不能滿足需求而被廢棄不用的設備，主要由計算機、網絡器材、傳輸設備等構成，具體包括計算機、光纜、基站設備、打印機、電話機、手機及其配件，如充電器、電源設備等；MODEM（modulator-demodulator，調制器-解調器）、集線器、上網卡、電線電纜調制器；IPTV（基于互聯網技術實現的一種交互式網絡電視）終端設備、DTV（Digital Television，數字電視）機頂盒等。ICT電子廢棄物是一般電子廢棄物的重要組成部分，根據WEEE的分類，它占電子廢棄物的33.9％，僅次于大型家電（占42.1％）。 如將電視、計算機等由家電類劃入ICT類，則該比例還會有所增加[1]。

1.1 ICT發展導致ICT電子廢棄物逐年遞增

目前，電子廢棄物以3倍于生活垃圾的速度遞增，其中ICT業的發展“功”不可沒。隨著電子信息技術產業的迅速發展，中國已經成為電子信息產品的生產、消費大國。相關數據顯示，改革開放以來，中國通信業發展年均增長20％以上，最高年份增長率達60％，大部分年份增長率為GDP增長率的2.5～3倍[2]。截止2009年6月底，我國網民規模達4.2億人，互聯網普及率持續上升增至31.8％[3]。2008年底，我國互聯網寬帶接入端口10 890.4萬個，平均每年以45.49％速度遞增。城市居民平均擁有計算機59.26臺/百戶，比2007年增長了10.21％；移動電話172.02臺/百戶，比2007年增加了4.14％；普通電話82.01部/百戶、電視132.89/百戶，基本上與2007年持平[1]。多年來，通信設備和電子元器件成為重點投資領域，同比增長年均達30％。

與此同時，中國電子垃圾產量開始步入高峰期，廢舊電器的年報廢量逐年大幅度增加。主要廢棄ICT電子產品的年增長速度及廢棄量估算如下：廢棄電視機平均每年以15.2％的速度遞增，預計到2010年，廢棄量約為2 643.67萬臺；廢棄臺式計算機平均每年以18.9％速度遞增，2010年約為1 516.11萬臺；廢棄手機平均每年以7.1％速度遞增，2010年約為3 139.52萬臺；廢棄電話機平均每年以10％的速度遞增，2010年約為2 430.26萬臺[2]。同時，每年還有大量的電子廢棄物通過各種非法途徑或以舊貨的名義流入中國，其中ICT電子廢棄物是重要組成部分。

可見，ICT業持續發展必將帶來越來越嚴重的ICT電子垃圾問題，其有效回收再利用有助于推進電子垃圾的資源化再利用。

1.2 現有回收利用體系下的ICT電子廢棄物回收利用盲區

我國早在資源短缺年代就已經建立了完善的廢棄物回收再利用體系，到目前為止，全國已有各類廢棄物回收企業5 000多家，回收網點16萬個，回收加工廠3 000多個，各類從業人員近千萬人[5]。但主體大多是分散的、規模較小的個體和民營企業，廢棄物回收集中程度低，技術比較落后，環境意識差，回收主體追求利潤的最大化而忽視其運營對環境的影響，造成廢棄物質循環利用中的二次污染問題。同時，該回收再利用網絡是基于市場自發形成的，因此回收再利用附加值低的ICT電子廢棄物便游離于該回收再利用網絡之外，即由于價值鏈的斷裂而被無序堆放或被當作垃圾丟棄。據筆者調查，僅有20％的消費者會出售失去價值的ICT電子廢棄物，如手機等，但大多數消費者還是將其堆集在家中，或將其作為垃圾丟棄。

可見，ICT業迅猛發展帶來日漸嚴重的ICT電子垃圾問題，依靠現有的電子廢棄物回收再利用體系不能從根本上解決，因為現有的基于市場形成的自發循環利用體系存在著市場失靈現象，有著ICT電子廢棄物回收再利用的盲區。一些ICT電子廢棄物處于無序堆集或作為垃圾丟棄，其對環境的潛在危害有著隨時引爆的可能性。

2 現有措施面臨著執行難問題

2.1 現有法律停留于鼓勵促進層面

EPR制度并沒有真正建立，政府面臨著管理缺乏依據、企業責任缺失、監管執行成本高問題。近年來，我國不斷建立和完善有關電子廢棄物循環利用和無害化處置的政策，例如，2006年，為推進電子廢棄物循環利用的環境污染防治工作，國家環保總局制定了《廢棄家用電器與電子產品污染防治技術政策》；信息產業部、國家發展和改革委員會、商務部、海關總署、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家環境保護總局聯合制定《電子信息產品污染控制管理辦法》；2007年，商務部、發改委、公安部、建設部、國家工商管理局和國家環保總局等六部門聯合下發了《再生資源回收管理辦法》；2008年，國務院頒布了第551號令《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》；國家還出臺了《中華人民共和國循環經濟促進法》。這些法律、法規政策的出臺，對促進電子廢棄物的規范化和無害化回收和循環利用等具有積極的推動作用。

但不可否認的是，與國外發達國家自成體系的電子廢棄物資源化利用法律政策相比較，EPR這一核心法律制度并沒有在我國真正建立起來。EPR制度不僅強調產品品性責任，而且強調產品的全生命周期責任，強調產品消費后廢棄物的回收、處置、資源化再利用的責任。其核心內容除產品的信息公告責任外，還有經濟責任，承擔產品廢棄后的收運、處置、再利用的費用。縱觀我國出臺的法律體系，雖然規定生產者在產品設計、生產過程中減少對環境影響的責任，需執行產品的信息公告制度，但生產者責任并沒有貫穿產品的全生命周期，也不覆蓋所有的電子廢棄物。首先，依據我國法律有關規定，除強制回收目錄的產品外，企業沒有必須回收、處置、再利用廢棄產品的義務。這使得現有企業不必承擔回收再利用廢棄電子產品的經濟責任。其次，當前市場自發形成的電子廢棄物循環再利用體系的缺陷并沒有得到彌補，原有體系的低端性、價值空間的有限性等問題并沒有真正通過EPR的經濟責任的制定而得以解決。此外，盡管現有法律鼓勵企業消減材料，在產品設計階段禁用國家禁止使用的有毒原料，但由于EPR制度的缺失，企業在產業鏈所具有的“追溯效應”很難有效發揮作用[6]。政府也缺乏對企業進行管理的法律依據，導致政府的環境目標實現困難。

2.2 市場自發的循環體系存在價值鏈斷裂導致資源化再利用產業發展受阻的潛在危險

EPR制度未能充分建立起來，表明當前電子廢棄物的回收再利用仍然是基于市場自發形成的循環利用模式[7]，該循環模式存在體系內的缺陷。

首先，正規收運處置企業的成本弱勢問題依然存在。近年來，在現有的法律框架下，許多城市已經開始探討電子廢棄物回收利用體系的優化問題，一些城市已經開展了建立電子廢棄物回收處置正規軍的有益嘗試。如上海建立的電子廢棄物交換處置中心、鄭州電子廢棄物回收基地、武漢電子廢棄物超市等，極大地推進了有利于環境的電子廢棄物資源化處置與再利用。但由于居民沒有上交廢棄物的強制法律義務，在利益的追求下會將廢棄物出售給非正規的小商小販。相比較，由于非正規軍在處置過程中無需考慮環境保護問題，其成本小于需將環境成本內部化的正規軍，在當前政府財政補貼或稅費減免力度有限的情況下，仍有“劣幣驅逐良幣”的危險。

其次，在現有的電子廢棄物的資源化利用中，低端經濟特點明顯，存在二次污染問題。在現有的電子廢棄物收運處置體系中，廢棄物的回收和循環利用分散，廠房簡陋、技術落后、家庭作坊式生產是主體，雖然市場效率高，但環境危害大，拆解過程中對當地大氣、水系、土壤等造成非常大的環境污染。面對大量、分散、低技術水平運作的資源化利用企業，政府監管由于成本高而面臨難以有效實施的局面。

再次，現有體系面臨嚴格環保要求下循環利用的價值鏈斷裂而導致廢棄物循環再利用受阻的潛在危險。當國家加強監管，法律強制資源化企業在生產運營中上馬環境保護措施時，則會由于成本上升導致本來就較小的利潤空間受到擠壓，面臨價值鏈斷裂的可能，從而使得自發的市場循環的產業鏈斷裂，導致電子廢棄物循環再利用的物質鏈的斷裂。因此，當前模式的可持續發展受到環保的挑戰。

3 對策建議

充分考慮電信企業的經營特點，通過環境合同使其承擔ICT電子廢棄物回收責任，是政府、企業與社會多贏的優化方案。可見，盡管現有的基于市場自發形成的電子廢棄物回收再利用體系仍然有效，但是在忽視環境的基礎上建立起來的，當前涉及電子廢棄物回收再利用的法律法規體系并沒有真正建立EPR制度，無法通過法律強制手段充分調動企業的主觀能動性，政府面臨企業行業監管和環境目標實現的高成本難題。一旦國家加大環保力度，則原有的自發形成的資源化利用體系面臨斷裂的可能，從而不利于電子廢棄物的資源化再利用。

事實上，這一難題可通過優化電子廢棄物的循環再利用模式來解決。新的體系應由電信企業承擔ICT電子廢棄物的回收[8]，政府制定環保規劃，建立當地的電子廢棄物處置中心，則建立起ICT電子產品由生產者—電信企業（消費者）—電信企業—電子廢棄物處置中心—生產者的回收再利用新體系，有利于低成本、高效率的電子廢棄物的循環再利用。其理由如下。

（1）電信企業的“管家式”經營特點有利于其在ICT電子產品減量化設計中發揮作用。電信公司既是電子產品的分銷商，又是消費者或消費者的代言人，其特殊身份有利于環境友好型產品的設計與生產。EPR責任的有效性在于其上溯機制有助將下游產品環境責任反饋到產品設計階段，從而實現產品生產品性的環保化，實現材料的減量化和環境友好性，但該機制能否充分發揮作用取決于產業鏈各企業的信息優勢與交易成本大小，而這兩方面又取決于市場中企業和消費者的數量[9]。相比較，中國目前的電信企業僅移動、聯通和中國電信三家，因此，比政府擁有更多的信息優勢和交易成本優勢，更有利于社會環境成本的內化。電信的寡頭壟斷有利于其在產業鏈中傳導環境壓力，推進電子廢棄物的循環再利用。通過上溯機制推進電信設備的環境友好化，提高產品的服務效率和資源生產率。

（2）電信行業的寡頭壟斷有利于政府降低環境監管成本，有利于政府環境目標的實現。電信企業加入電子廢棄物循環體系，使得政府對電子廢棄物二手貨市場的監管轉移到對電信企業的監管，由于相對于“無限”的二手貨市場主體，電信企業的數量有限，政府對電信企業的監管成本小于對二手貨市場主體的監管，有利于政府環境目標的制定與實現。其次，便于電信企業在運營中統計廢棄電子產品的再使用率、回收率和資源化率，有利于政府正確評估循環經濟發展水平，為制定未來的環境目標提供參考。

（3）電信企業面臨越來越激烈的市場競爭，有通過承擔社會責任進行品牌形象塑造的內在動力。依據現有法律，對企業無實施EPR的法律強制力，但電信市場日益激烈的競爭使得企業尋求其他途徑來固化其市場占有率。如移動已連續3年公布《企業社會責任報告書》，通過環保等活動進行企業的品牌形象運作，因此，企業有承擔社會責任以提升企業社會形象的內在動力。

（4）對于消費者而言，隨著信息社會的形成與發展，人們會越來越需要電信的管家式服務來參與各項社會活動，且該需求具有持續性。這使得電信需要創新其經營模式，以便提供更有效的電信服務產品，如電信產品租賃、以舊換新營銷方式，表明電信業可以成為經濟發展模式由產品經濟向服務經濟轉變的先行者，新營銷模式的示范與推廣均有助于電信企業減量化、回收資源化ICT電子廢棄物，從而幫助消費者擺脫日益增多的電子廢棄物煩惱，在享受高效、方便、清潔、環保的信息化服務中優化自己的生活方式。

這里需強調，盡管電信企業有承擔社會責任的內在動力，同時電信企業數量的有限有利于政府對企業行為的監管，有利于政府環境目標執行與監管成本的可控，是優于對當前電子廢棄物流通市場的管理方式，即政府與電信企業合作的動機和可能性非常大。但鑒于當前EPR制度的缺失，新體系真正建立的關鍵在于政府與電信企業合作的取得，通過簽訂環境合同，明確政府與企業的責任與義務方式，政府購買企業環境服務的方式是當前雙方合作的現實選擇。該合同需要詳細規定基于政府環境目標的實現，企業需承擔的責任，如回收、循環再利用、相關數據統計與上報責任等，相對應的，政府對企業提供的服務進行埋單，根據其服務的質量與數量給予相應的報酬。

4 結論與討論

綜上，隨著ICT業的發展，ICT電子廢棄物產生量逐年遞增，其在電子廢棄物的比重也日益增加，但現有的基于市場自發形成的電子廢棄物回收再利用體系存在低端性、利潤空間有限性等缺陷，在嚴格的環保要求下存在價值鏈斷裂導致回收再利用物質鏈與產業鏈斷裂的危險。在ICT業發展中，可重新審視定位電信企業在電子廢棄物回收再利用的角色，鑒于其管家式服務的經營特點有助于政府低成本高效率地實現電子廢棄物的回收再利用，建立ICT電子產品由生產者—電信企業（消費者）—電信企業—電子廢棄物處置中心—生產者的政府、企業與社會多贏模式。在當前法律政策體系還沒有真正建立起EPR制度的情況下，通過環境合同的簽訂實現政府與企業的合作。當ICT電子廢棄物循環利用體系成熟后再通過環境合同內容的變更實現其向一般電子廢棄物的覆蓋。同時，也可以通過環境合同內容的變更，以電信企業為主導推進產品經濟向服務經濟的模式轉變。當然，本文僅是一個框架式的構想，該體系的建立還需要更為細致深入的論證。

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