淺析 環 評新管理名錄出臺背景

劉子國

（黃石理工學院環境科學與工程學院， 湖北黃石 435003）

1 引 言

環境影響評價制度是我國環保事業中的一項基本制度，為了使該項制度充分發揮其功能，原國家環保總局根據《建設項目環境保護管理條例》第七條的規定，于2003年1月1日起施行《建設項目環境保護分類管理名錄》（以下簡稱原《管理名錄》）。該名錄的實施，對我國的環評管理工作發揮著重要的指導作用,使環評管理工作有章可循。但隨著我國經濟、社會的發展，特別是環保越來越受到重視的形勢下，原《管理名錄》的不足之處逐漸顯露出來。為了修正其不足，國家環保部頒布了更具有時效性和可操作性的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱新《管理名錄》），自2008年10月1日起正式施行。新《管理名錄》的實施，充分說明了我國的環評制度是一個動態的，能順應形勢不斷完善與發展的制度。

2 環評新《管理名錄》出臺的背景

2.1 三年四次刮起的“環評風暴”為環評新《管理名錄》的頒布提供了契機

2005年1月至2007年7月，原國家原環保總局先后四次掀起“環評風暴”，分別是：(1） 2005年刮起第一次環評風暴。1月18日，原環保總局宣布叫停金沙江溪洛渡水電站等13個省市的30個違法水電開工項目。(2）第二次環評風暴發生在2006年。2月7日，原國家環保總局對9省11家布設在江河水邊的環境問題突出企業實施掛牌督辦；對127個投資共約4500億元的化工石化類項目進行環境風險排查；對10個投資共約290億元的違法建設項目進行查處。(3） 2007年1月，第三次環評風暴。1月10日，原環保總局通報了投資1123億元的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，并首次使用“區域限批”辦法，對唐山市,呂梁市,萊蕪市,六盤水市等4個城市及大唐國際、華能、華電、國電這4大“屢教不改”的電力集團等4家電力企業處以制裁。(4） 2007年7月,第四次環評風暴.7月3日，原環保總局對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。

從這四次“環評風暴”的走向分析，“風暴”所針對的目標從違法開工的建設項目擴大到行業，直至擴大到地區和流域，涉及的環評也從項目環評擴大到了規劃環評[1]。原國家環保總局采取的行政手段從企業限批、行業限批發展到更為嚴厲的區域限批、流域限批。為了適應新形勢下的環評管理工作要求，只有提高環境評價層次，推廣規劃和戰略環評[2]。而原《管理名錄》中將“流域開發”和“區域開發”納入建設項目環保分類管理名錄，可見原《管理名錄》已落后于環保行政部門實際實施的環評管理工作模式，不能更好地推動該工作的進一步開展，在某些方面甚至還起到了制約作用，推出新的《管理名錄》勢在必行，以此滿足環評管理工作在新形勢下的需要，對我國的環評管理工作起到指導性作用，推動該工作的進一步向前發展。

2.2 新《管理名錄》的實施為《規劃環境影響評價條例》的出臺做好鋪墊

規劃環境影響評價是指對規劃實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預測或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度[3]。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》）以一章的內容對規劃環境影響評價作了原則性規定。如在該法的第七、八條中明確指出，對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃（簡稱“一地三域”）和工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發10類專項規劃進行環評。規劃環境影響評價以法律條文的形式得到了確定，這也表明我國的環境影響評價制度從項目環評進入到了規劃環評層次[4]。

為了更好地執行《環評法》，制定一個具體的、可操作性強的指導性配套行政法規勢在必行。早在2006年5月下旬，原國家環保總局就開始運作規劃環評的立法工作[5]，但該項工作并非一帆風順。由于“規劃環評所注重的長期利益、全局利益往往與有些部門和地方所追求的短期利益、局部利益相沖突，致使他們對這項工作不那么支持，甚至以種種理由逃避開展規劃環評的責任[6]，使得規劃環評在中國的法制化道路上阻力重重，可謂步履維難。盡管如此，我國規劃環評工作還是取得了重大進展：在《規劃環境影響評價條例》出臺之前，包括內蒙古、大連、武漢等10個典型行政區，鐵路、石化、鋁業等3個重點行業和重慶市三峽庫區重點產業發展規劃、寧東能源化工基地規劃綱要等8項重要專項規劃在內的規劃環評試點已經全面展開[7]，2009年8月12日國務院第76次常務會議通過了《規劃環境影響評價條例》，自2009年10月1日起施行。規劃環境影響評價在我國還是一項全新的工作，我國在規劃環境影響評價的開展過程中，應充分吸收世界各國在規劃戰略環境評價理論研究和實踐中的經驗，并與中國的具體環評實踐相結合，走出一條符合我國的國情，具中國特色的規劃環境影響評價之路，實現我國的經濟、社會、環境的協調可持續發展[8]。

但與上述情況相反的是，原《管理名錄》實施的時間比《環評法》早八個月時間，在規劃環評方面的規定與《環評法》有不一致的內容，如在原《管理名錄》將區域、流域開發等作為簡單的建設項目列入其中，這明顯有悖與《環評法》，阻礙了此法的實施。但在新《管理名錄》中已不包含區域、流域開發等內容，而是按照《環評法》，將其納入規劃環評管理范疇。可見，新頒布的《管理名錄》，刪除對規劃環評的不合理規定，掃清了《環評法》實施過程中所遇到的障礙，便于更好地執行《環評法》。

2.3 “節能減排”為新《管理名錄》的實施提供了平臺

改革開放以來，我國經濟快速增長，各項建設取得巨大成就，但也付出了巨大的資源和環境代價，經濟發展與資源、環境之間的矛盾日趨尖銳。這種狀況與當前不合理的產業結構是密切相關的[9]。為了改變這一現狀，必須降低能耗，減少污染物排放，加快產業結構調整，轉變傳統的經濟增長方式。節能減排是加強和改善宏觀調控、轉變經濟增長方式的一個重要手段。通過深入推進節能減排工作，改造或關閉一批能源資源消耗多、污染物排放強度大、經濟效益差、治理希望小的企業；同時推動科技進步和自主創新，依靠先進的技術，開發新能源，實行清潔生產，發展循環經濟，把資源、能源的所有有用物質運用先進技術盡可能充分利用起來[10]，實現我國經濟、社會可持續發展的目的。

3 結 語

環境影響評價是一項對經濟社會持續發展非常有利的制度，對于從決策源頭防治環境污染和生態破壞發揮著不可替代的重要作用[14]。加強環評管理工作，建立和完善與當前形勢相適應的環評法規和制度，這是環評制度一個自我完善、自我發展過程，也是我國環評工作走向透明化、規范化、制度化的過程。在一定背景條件下出臺的新《管理名錄》，是這一過程中的有機組成部分。一種不斷完善，而又能順應時代潮流的環評制度，一定會在經濟建設和社會發展中扮演越來越重要的角色。

[1]孫佑海，丁 敏，法規環評勝于“環評風暴”[J]，綠葉，2007，（12）：8-9.

[2]陳 躍，程勝高，2007“環評風暴”及幾點思考[J]，黃石理工學院學報，2008，24（1）：30-34.

[3]趙自保，王 競，規劃環境影響評價特點初探[J]，環境科學導刊，2008，27（4）：73-75.

[4]黃濱松，強化規劃環評的幾點思考[J]，海峽科學，2008，（6）：47-48.

[5]汪 勁，規劃環境影響評價條例為何立法難[J]，世界環境，2008，（3）：76-78.

[6]首席時政觀察員，規劃環評：到底哪些部門利益在作怪[J]，領導決策信息，2007，（43）：8-9.

[7]姜 妮，規劃環評突圍[J]，環境經濟，2008，（3）：10-16.

[8]李 路，淺談規劃環境影響評價[J]，吉林水利，2008，（2）：68-70.

[9]原毅軍，董 琨，節能減排約束下的中國產業結構優化問題研究[J]，工業技術經濟，2008，27（7）：53-55.

[10]張卓元，以節能減排為著力點推動經濟增長方式轉變[J]，經濟縱橫，2007，（8）：2-6.