移民安置工程水土保持治理項目推行代建制的必要性分析

楊光檄

(貴州省水土保持監測站,貴州貴陽 550002)

1 我國移民安置工程水土保持治理現狀

移民安置工程,尤其是大型水利水電建設項目移民安置工程,會涉及數量較多的集鎮、村寨、交通道路以及其他專項設施遷改建等項目,具有點多、面寬、分散、工期長、投資大、地表擾動面積大、土石方挖填量大等特點,且涉及大量移民,問題復雜,矛盾突出,工作難度大。因此,開發建設項目移民安置工程基本上都是“切塊”交由地方政府組織實施,通常以縣為單位,成立移民安置工程指揮部,由分管副縣長任指揮長、縣移民局具體組織實施,相應地,水土流失防治責任從項目業主轉移給了地方政府。但實際上,由于地方政府重視不夠、認識不足、治理技術欠缺等原因,有的地方甚至擠占水土保持治理資金,導致移民安置區水土流失防治責任普遍未得到落實,水土流失問題仍然嚴重。

2 代建制的概念

國務院出臺的《關于投資體制改革的決定》中明確指出,“加強政府投資項目管理,改進建設實施方式……對非經營性政府投資項目加快推行代建制”。所謂代建制,即選擇專業化的項目管理單位(代建單位)負責項目的投資管理和建設實施的組織工作,嚴格控制項目投資、質量和工期,建成后移交給使用單位的制度。“代建”是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理單位代為建設直至交付使用(即建設項目總承包);“制”是制度,規定在政府(或國有企業)投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。它是結合國情的一項政府管理創新,是對政府投資工程建設組織實施方式進行的體制創新,是整頓和規范市場經濟秩序的一項治本之策,是保證工程質量、提高投資效益的重要措施。

3 移民安置工程水土保持治理項目實行代建制的成功案例

3.1 項目基本情況

龍灘水電站工程是國家實施西部大開發戰略和西電東送的重要標志性工程,總投資 243億元,總裝機容量630萬 k W,年發電量 187億 k W?h。電站具有較好的調節性能,發電、防洪、航運等綜合效益顯著。龍灘水電站創造了 3個世界之最——世界最高的碾壓混凝土大壩、最大的地下廠房和最大提升高度的升船機。

電站位于紅水河上游,距天峨縣縣城 15 km,2001年 7月 1日主體工程正式開工,2009年 12月 7臺機組全部投產。電站建成后水庫正常蓄水位 375 m,總庫容 162億 m3。淹沒影響涉及貴州省羅甸、望謨、冊亨、貞豐、鎮寧等 5個縣的 30個鄉(鎮)、173個行政村和 581個村民小組,淹沒影響人口 3.77萬人。工程建設淹沒土地總面積 176.94 km2,房屋 116萬 m2,四級公路 150.50 km。

移民安置工程從 2002年起陸續開工建設,到 2008年,基本完成了移民集鎮和移民新村、交通復(改)建工程等主體部分建設。在建設過程中雖采取了一定的水土保持措施,但依然普遍存在隨意棄土棄渣、攔擋措施不到位、截排水設施不完善、植物措施嚴重不足等問題,水土流失十分嚴重。移民安置區生態環境差,群眾生產生活水平低,社會矛盾突出。主要存在以下幾個方面的問題:一是移民集鎮和移民新村場平工程未完全結束,場地十分凌亂,建筑材料隨意堆放,建筑廢料及生活垃圾隨意傾倒,截排水系統不完善,綠化美化措施少,水土流失嚴重,生態環境差;二是交通復(改)建工程隨意傾倒棄土棄渣,占壓擾動地表面積大,影響范圍廣,堆渣邊坡過陡造成渣體不穩,受水力侵蝕與重力侵蝕的交錯影響,水土流失嚴重;三是復建公路棄渣壓埋、淤積羅甸縣城供水渠道,導致羅甸縣城多次停水,嚴重影響了縣城居民生產生活,社會影響大。

3.2 實行代建制情況

根據《中華人民共和國水土保持法》第二十七條的規定:“企業事業單位在建設和生產過程中必須采取水土保持措施,對造成的水土流失負責治理。本單位無力治理的,由水行政主管部門治理,治理費用由造成水土流失的企業事業單位承擔。”2008年 8月,龍灘水電開發有限公司向貴州省水利廳提出申請,擬將貴州庫區的水土流失治理工作交由水行政主管部門代為治理。經協商,貴州省水土保持監測站作為代建單位承擔治理工作任務,雙方簽訂了代建合同,明確了代建經費。代建經費為批復的水土保持方案報告書中的項目管理費、勘測設計費、水土保持監理費、工程措施費、植物措施費、臨時措施費等,共 2 805.37萬元。除項目管理費直接交由代建單位使用外,水土保持監理費、勘測設計費等經代建單位審核同意、出具支付手續后,由承擔單位直接與龍灘水電開發有限公司結算。

合同簽訂后,代建單位迅速開展工作,抽調技術管理人員,成立項目管理部,之后擇優選定了具有相應資質的實施方案設計單位及水土保持監理單位,公開招標選定了水土保持治理施工單位。2008年10月,以批復的水土保持方案報告書為基礎,實施方案設計工作全面展開,并于 2009年 1月 14日通過了貴州省水利廳及龍灘水電開發有限公司的聯合審查,并獲批復。2009年 2月 16日,施工招標工作結束。 2009年 2月底,各參建單位進場,治理工作全面啟動。

3.3 實施效果

截至 2010年 6月,治理工作全面結束,工程措施運行良好,植物措施初步發揮作用,綜合治理效果顯著。水土保持措施質量符合設計要求,進度滿足合同規定,治理投資完全控制在計劃之內。尤其是在項目實施過程中項目區遭遇了百年一遇特大干旱,在大量植物措施因災死亡的情況下,通過科學管理、合理安排,及時補栽補種,恢復了治理效果,但工程投資仍然沒有突破概算,實屬難得。移民集鎮和移民新村面貌大為改觀,攔擋措施和截排水系統逐步完善,綠化率提高,水土流失得到有效控制,生態環境明顯改善。交通復(改)建工程主要棄渣場得到了治理,在道路沿線栽種了行道樹,綠化美化效果明顯。在羅甸縣城供水渠道上增加了保護蓋板,避免了棄渣影響,保證了縣城人民群眾生產生活用水,為減少社會矛盾、促進社會和諧發揮了積極作用。

4 推行代建制的必要性分析

長期以來,在由我國政府(或國有企業)投資項目的建設實施中經常出現“超投資、超規模、超標準”的“三超”現象。究其原因,表面上看是由于部分項目建設單位專業管理經驗不足,深層次原因在于缺乏投資約束機制。代建制明確了投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關系,各方的責任、權利、義務得到明確界定,解決了投資主體長期缺位問題,從而建立起了有效的項目投資約束機制,實現了管理隊伍的專業化、建設過程的規范化,從源頭上有效地遏制了建設領域腐敗現象的發生。代建制的實行,既克服了由業主臨時組建一個班子進行管理模式的不足(缺乏專業化管理隊伍所具有的技術、專業知識以及項目管理經驗),降低了項目管理成本,又可以較好地實現質量、工期、投資三大控制目標。

龍灘水電站庫區移民安置工程水土保持治理實行代建制,通過明確代建單位的責任、權利和義務,充分發揮代建單位的專業技術優勢以及項目管理經驗,既保證了工程治理效果,又減輕了投資單位的工作量,很好地控制了工程投資,保證了工程質量,取得了令人滿意、多方共贏的效果,充分說明了水土保持治理項目推行代建制的可行性和必要性。