重要生態功能區生態補償研究綜述

陽文華 鐘全林 程棟梁

（福建師范大學地理科學學院 福建福州 350007）

建立基于重要生態功能區的生態補償機制，增強對限制開發區和禁止開發區的補償功能，已成為實現“十一五”生態保護目標的一項十分緊迫的任務。根據《中國生態功能區劃》方案，全國208個生態功能區確定了50個對保障國家生態安全具有重要意義的區域，涵蓋了生物多樣性保護、水源涵養、土壤保持、防風固沙、洪水調蓄等重點生態功能。《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》提出將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。重要生態功能區是劃分限制開發區和禁止開發區的主要依據之一，在維護國家生態安全方面發揮著重要的、不可替代的作用。實施重要生態功能區的生態補償將有利于國家的天然生態屏障的維持、流域水量平衡的維系及生物多樣性的保護。深入研究重要生態功能區的生態補償，是促進人與自然和諧發展、維護國家生態安全及全面建設生態文明的現實選擇。因此，本文正是基于這一目的，對國內外重要生態功能區生態補償概念、補償類型與補償模式進行綜述，為我國開展相關研究及制定相關生態補償政策提供參考。

1 生態補償概念與補償類型

1.1 生態補償概念

針對生態補償對象與補償內容不同，許多學者提出了不同的生態補償概念。毛顯強等（2002）認為生態補償(Eco-compensation)是指“通過對損害(或保護) 資源環境的行為進行收費(或補償) ,提高該行為的成本(或收益) ,從而激勵損害(或保護) 行為的主體減少(或增加) 因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性) ,達到保護資源的目的”[1]。謝劍斌（2004）則認為生態補償是指人類社會為了維持生態系統對社會經濟系統的永續支持能力，從經濟社會系統向生態系統的反哺投入，通過補償制度設計而實現的轉移支付，從而起到維持、增進自然資本的存量或者抑制、延緩自然資本的耗竭和破壞過程的作用，并最終實現社會經濟系統本身的永續發展[2]。Cuperus等（1996）則認為生態補償是指生態功能或質量受損的替代措施[3]。Allen等（1996）則認為生態補償是對生態破壞地的恢復，或新建生態場所對原有生態功能或質量的替代[4]。Cowell（2000）則認為生態補償是提供積極的環境措施去糾正、平衡或者彌補損失的環境資源[5]。Pagiola等（2005）則認為生態補償是對自然資源管理者產生的部分生態服務給予一定的補助，以提高其保護這些服務的積極性[6]。王金南等（2006）認為生態補償可分為自然生態補償，對生態系統的生態占用補償和促進生態保護的經濟手段與制度安排等多重涵義[7]。

盡管已有一些針對生態補償的研究和實踐探索，但尚沒有關于生態補償的較為公認的定義。結合相關學者所提出的概念內涵，綜合提出：生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主，調節相關者利益關系的制度安排[8]。其實質是生態責任和生態利益的重新分配[9]。

1.2 生態補償類型

許多學者從不同角度對生態補償問題進行了研究，提出了不同的生態補償類型的劃分方法。毛顯強等（2002）按補償稅費類型將其歸納為生態補償費與生態補償稅、生態補償保證金制度、財政補貼制度、優惠信貸、交易體系和國內外基金[1]。支玲等（2004）按行政級別層次從縱向補償方向將生態補償分為國家補償、地區補償、部門補償、產業補償等[10]。萬軍等（2005）按補償行為主體將生態補償分為政府和市場兩大類，政府手段包括財政轉移支付、專項基金、重大生態建設工程；市場手段包括生態補償費、排污費、資源費、環境稅、排污權交易、水權交易[11]。秦艷紅等（2007）根據生態保護實施進程將生態補償分為基礎補償，產業結構調整補償和生態效益外溢補償三階段[12]。賴力等（2008）從地域層次的角度將補償分為全球性補償模式、區際補償模式、地區性補償模式、項目性補償模式[13]。何承耕等（2008）從地理學人地關系角度將生態補償分為人際補償和人地補償[14]。中國環境和發展國際合作委員會從宏觀尺度將生態補償分為國際范圍的生態補償問題和國內生態補償問題。國際生態補償包括全球森林和生物多樣性保護、跨國界水資源等引發的生態補償問題；國內補償則包括流域補償、生態系統服務功能補償和重要生態功能區補償等方面。Pagiola（2008）將哥斯達黎加 PSA（the Pago por Servicios Ambientales）計劃分為水文服務補償、生物多樣性補償、碳匯補償和景觀美感服務補償[15]。

2 重要生態功能區的生態補償

2.1 重要生態功能區及其生態補償概念

重要生態功能區是指在保持流域、區域生態平衡，減輕自然災害，確保國家和地區生態安全,實現長治久安與可持續發展中具有重要作用的特定保護區域。在我國主要包括江河源頭區、重要水源涵養區、水土保持重點保護區和重點監督區、江河洪水調蓄區、防風固沙區和重要漁業水域。如三江源水源涵養重要區、太行山地土壤保持重要區、洞庭湖區濕地洪水調蓄重要區、科爾沁沙地防風固沙重要區、浙閩贛交界山地（武夷山）生物多樣性保護重要區等都為我國的重要生態功能區，它們在改善我國生態環境、調節水氣平衡及保護生物多樣性等生態環境保護與建設方面發揮著不可替代的極其重要的作用。

國內外至今還沒有一個完整的重要生態功能區生態補償概念。任何重要生態功能區生態補償都應包括功能區的自然生態恢復能力補償，因保護重要生態功能區生態環境而放棄發展機會的行為補償及對功能區進行生態保護性投入補償等內容。因此，可將其定義為：重要生態功能區生態補償是以保護和可持續利用重要生態功能區的生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節重要生態功能區內外相關利益關系的制度安排。

2.2 國內外重要生態功能區的生態補償案例

實施重要生態功能區生態補償的區域主要包括水源涵養區、生物多樣性保護區、防風固沙、土壤保持區和調蓄防洪區等[8]。國際上一直高度關注重要生態功能區的生態補償的具體措施，一方面充分發揮政府的作用，另一方面也有效利用市場手段，建立生態補償機制，實現了兩者的有機結合。目前國內側重于對水源涵養、防風固沙、土壤保持和調蓄防洪等重要生態功能區生態補償的實踐，主要表現在退耕還林、退牧還草、天然林保護、防護林建設和京津風沙源治理等生態建設工程和水土流失綜合防治、三峽庫區、滇池流域水污染防治等重大基礎工程方面，而在重要生物多樣性保護生態功能區的生態補償研究與實踐方面則相對較少；國外主要集中在對提供或維持重要生態功能區生態服務功能的利益群體進行補償。世界糧農組織研究表明大多數生態補償由政府主導，市場與私人越來越多地參與到其中。最近調查顯示，現有100多種私人環境服務支付計劃比較均勻地分布在碳固存、水資源和生物多樣性等領域[16]。受不同生態功能區的生態功能需求及功能區所處的社會、經濟與生態環境差異影響，重要生態功能區的生態補償類型與補償方法也多種多樣，從補償層次而言，它屬于區域性生態補償。

2.2.1 水源涵養功能區

水源涵養生態功能主要是指河流中上游源區林地、草地、湖泊、濕地等對水文服務具有調節流量、維持水質、調節地下水位等作用。其生態補償形式主要通過下游或源區外的自來水供水公司、水電公司等向上游或源區內居民提供適當補償的形式來實現。紐約市90%的供水取自市區西北一個綿延200公里的流域。20世紀90年代初的10年內紐約市政府以公債及信托基金等方式對上游卡茨基爾（Catskills）流域投入10～15億美元保護水源地土地和采取控制對農場可能產生污染的措施實現紐約市清潔供水交易[17]。厄瓜多爾基多的水資源保護通過向灌溉工程、私營農場主、水電公司、溫泉開發等生活用水及工業和農業用水戶征收費用建立信用基金從而建立起補償制度[18]。法國維特爾(Vittel)瓶裝水公司向農民付費，以使他們在公司用來裝瓶的蓄水層上面保持特定的土地使用方式[19]。

哥斯達黎加、墨西哥等拉美國家在水源涵養生態功能補償方面也做了大量實踐工作。如哥斯達黎加的PSA計劃和墨西哥的PSAH (the Pago de Servicios Ambientales Hidrológicos )計劃[21]。在以森林為主的水源涵養功能區補償中，公司-社區組織參與和實行碳匯交易是其重要形式[22]。哥斯達黎加埃斯帕蘭則（La Esperanza）水電站項目與蒙蒂費爾德（Monteverde）保護社團之間的合同條款中規定，水電站為上游的土地所有者（由Monteverde保護社團代表）的森林保護行為付費[16]。哥斯達黎加在PSA(Pagos de Servicios Ambientales)計劃中有超過 4400戶農民和林主進行重新造林，將退化的耕地和拋荒的牧場轉換成林地，同時減少森林砍伐[23]。哥斯達黎加通過PSA計劃向世界銀行碳基金提供碳匯交易[15]。

2.2.2 防風固沙與土壤保持功能區

森林、草地對防風固沙與土壤保持起到重要作用。為了應對集約型農業生產方式造成的環境退化，增強防風固沙、土壤保持等生態功能，經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD)國家開展了環境生態補償計劃。如美國1986起開始實施的全國性農業環保休耕計劃(the Conservation Reserve Program，簡稱CRP)，英國1987年實施了環境敏感區計劃，瑞士的保護性農業生產補助等。我國退耕還林、退耕還草、三北防護林等工程也起到了明顯的生態補償作用。

美國CRP的目的是防止耕地的土壤流失。自愿參與CRP的土地所有人每年獲得租金支付，換取農田休耕10到15年。該計劃由政府補貼，主要包括兩部分：一是土地租金，二是植被保護措施實施成本[24]。澳大利亞新南威爾士州大片土地由于地下水位升高，使其鹽堿化加劇，導致土壤植被退化。當地政府建立了“河水出境鹽度總量控制”計劃，并實施 “排鹽許可證”交易制度。通過植樹而有效地控制了土地和河水鹽化的農場主，就可以向環境服務投資基金會出售自己的減鹽信用，從而獲得補償[25]。

2.2.3 調蓄防洪功能區

森林、湖泊、濕地、河流、人工水域等都具有調蓄防洪的生態服務功能。對調蓄防洪區的生態補償體現在項目工程補償、退耕還湖補償、保護森林與濕地補償等方面。貫穿德國與捷克的易北河（Elbe River）,上游在捷克,中下游在德國。1990年后兩國達成共同整治易北河的協議,成立雙邊合作組織。根據協議,德國在易北河流域建起了7個國家公園,200個自然保護區,禁止在保護區內建房、辦廠或從事集約農業等影響生態保護的活動。該流域整治的經費來源于排污費、政府財政貸款、研究津貼及下游對上游補償費用等[26]。1998年長江洪澇之后，我國中央政府啟動了旨在解決水土流失、蓄水和洪水問題的退耕還林工程，計劃到2010年要實現退耕還林1467萬公頃的目標。農民在坡地和退化土地上植樹造林可以獲得補償。

2.2.4 生物多樣性功能區

生物多樣性是人類賴以生存的物質基礎[27]。生物多樣性的減少會影響生態系統功能和服務，生態系統的維持和保存需要更多的生物多樣性。造成生物多樣性喪失的直接原因主要有生境喪失和片段化、生物資源的過渡開發、環境污染等，但人類括動是造成生物多樣性以空前速度喪失的根本原因[28]。

全球生物多樣性保護的生態補償發展階段各不相同，對生物多樣性不同層次采取的補償形式也各異，從物種遺傳資源到野生生物多樣性以及生態系統和農業均包含在內。私人或政府購買具有較高生態價值的棲息地。例如，芬蘭北部17%的林地和南部2.5%的森林受到嚴格的保護[29]，南部森林保護很低的重要原因是73.4%的林地屬于私有[30]。因此，芬蘭國家政府每年每公頃以50—280歐元購買南部私有林的自然價值來對森林生物多樣性保護進行補償[31,32]。私人或組織通過對當地土地所有者的生態付費而使用其土地上的物種或棲息地開展生物多樣性考察、進行狩獵、垂釣與生態旅游等。瑞典在進行修筑道路計劃時，往往采取修建水池、種植植被、覆蓋斜坡、移開故道、修筑野生動物通道等補償措施進行水域、土壤和生物多樣性等的保護[33]。南非采用自然資源保護公司的形式，每年以每公頃25美元和70美元的費用分別租用了牧場和農場的土地，用于滿足市場上對生態旅游和狩獵的需求。公司通過與土地所有者簽訂租用合同，將這些土地納入其保護區內。根據合同條款，土地所有者有義務在其土地上保護野生動物，使保護區生態環境與原始的生態系統環境極其接近，其規模也已擴展至數千公頃[34]。

生物多樣性保護管理補償主要包括保護地役權，保護土地契約，保護區特許租地經營權，公共保護區的社團特許權，私人農場、森林、牧場棲息地或物種保護的管理合同等[8]。在全球環境基金和共同基金的幫助下，尼泊爾政府在全球生物多樣性重要區域喜馬拉雅山脈中東部地區開展了生物多樣性保護計劃(the Annapurna Conservation Area Project，簡稱ACAP)。該計劃廣泛地動員了社會力量和本地社區居民參與，當地民族文化保護是其生物多樣性保護的重要組成部分。政府將60%旅游門票收入再投資于生物多樣性保護和當地社會福利，建立起有效的社區信托基金。運用地理信息系統，完善了綜合管理計劃，當地民族宗教文化遺產顯著地得到了恢復[35]。Drechsler等人基于成本效益支付補償設計模式，研究了德國萊茵河流域蘭都（landau）草場牧民為保護草場蝶類等生物多樣性，要求每年首次割草推遲到6月的第三周之后，對6周后進行第二次割草而造成的牧民收入損失按每公頃草地 200歐元的標準進行補償[36]。Ortega-Huerta等人(2007) 研究了墨西哥東北部不同的土地所有制與生物多樣性及景觀空間分布規律，認為農村社區的土地與其他的土地類型相比，具有更高的棲息地生物多樣性保護價值，包括具有更高的自然植被覆蓋率與植被群落聚合程度、更豐富的土地植被類型及更高的鳥類和哺乳動物物種豐富度[37]。

一些國家基于限額交易規定，支持生物多樣性棲息地保護區開展信用額度交易和友好產品開發，如可交易的濕地平衡資金信用額度、可交易的生物多樣性信用額度、生物多樣性保護交易等。在美國，資源保護性預存市場是一個生物多樣性的限額與貿易制度，允許買賣瀕危物種額度，以抵消對瀕危物種及其生境的不利影響[16]。澳大利亞新森林（New Forests）公司和印度尼西亞的巴布亞（Papua）省政府以及印度尼西亞的綠色項目投資顧問公司翡翠行星（Emerald Planet）簽訂了信用額度交易，為了免除對位于Mamberamo和Mimika地區兩片總面積約 20余萬公頃的大部分處于原始狀態的森林的開墾，該公司以大約每年以每噸碳4到10美元購買了碳信用額度[38]。

3 重要生態功能區生態補償研究趨勢

許多發達國家和一些發展中國家所探索的重要生態功能區生態補償實踐,為構建我國重要生態功能區的生態補償機制提供了經驗與典型案例。學習借鑒國外在生態補償方面的成功經驗，通過運用政府力量和社會經濟市場手段實現保護生態環境與發展社會經濟的協調統一。重要生態功能區生態補償在我國已經作為生態補償的優先研究和實踐的課題。近年重要生態功能區生態補償研究呈現以下一些發展趨勢。

理論上，一是科學界定重要生態功能區的范圍是重要生態功能區生態補償的前提。根據重要生態功能區自然地理范圍，從主體功能區劃的角度，以河流、分水嶺、生態系統邊界等對重要生態功能區進行劃界是科學界定重要生態功能區的研究方向。二是對補償對象和補償標準的確定是重要生態功能區生態補償的核心。補償對象和補償標準在意愿調查基礎上的綜合動態平衡研究是有效方法。三是對重要生態功能區典型案例補償效果的監測和評估，尤其是對長期效果的監測研究。

實踐上，一是增強中央對地方財政轉移支付的生態補償功能。在重要生態功能區進一步完善項目形式補償，如天然林保護工程、退耕還林還草工程、生態移民工程等。二是充分發揮市場的作用，實現重要生態功能區多種生態補償形式的有效實施。積極探索清潔水供應、水電開發、生態旅游、土地租賃、碳匯交易、信用額度交易等多種形式的市場補償機制。三是非政府社團組織如何積極參與生態補償的探索。重要生態功能區生態補償的關鍵是當地社區和個人的廣泛參與，從而實現重要生態功能區利益相關者的協調統一與社會公平發展。

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