淺議林業(yè)植物檢疫執(zhí)法行政處罰程序

羅正均,崔永三

(1.重慶市森林病蟲防治檢疫站,重慶 400015;2.國家林業(yè)局森林病蟲害防治總站,遼寧 沈陽 110034)

林業(yè)植物檢疫是指依照植物檢疫法規(guī)采取的控制林業(yè)檢疫性有害生物傳播蔓延、保護(hù)森林資源和國土生態(tài)安全的一項重要措施[1]。林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法屬于林業(yè)行政執(zhí)法范疇,但它與其它的林業(yè)行政執(zhí)法法律法規(guī)授權(quán)不一樣,職責(zé)不一樣,執(zhí)法依據(jù)也不同,是相對獨立的。多年以來,林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法沿用的都是林業(yè)行政執(zhí)法的程序,已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下林業(yè)發(fā)展的需要,甚至與 WTO公平原則不相符,制定一套較完善的林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法工作程序迫在眉睫。

林業(yè)植物檢疫執(zhí)法行政處罰程序如何適應(yīng)新時期林業(yè)又好又快發(fā)展的需要,如何保障林業(yè)植物檢疫執(zhí)法的嚴(yán)肅性,都迫切要求有一套規(guī)范的林業(yè)植物檢疫執(zhí)法行政處罰程序,特別是森檢機構(gòu)如何做到嚴(yán)格遵守法定程序,切實按照法律、法規(guī)、規(guī)章確定的方式、步驟和時限依法行政顯得越來越重要,否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。近幾年,重慶加強行業(yè)管理,嚴(yán)格林業(yè)植物檢疫執(zhí)法工作,使重慶的林業(yè)植物檢疫的管理工作逐步走上規(guī)范化、制度化、程序化的管理軌道,促進(jìn)了檢疫工作全面迅速發(fā)展,保護(hù)了林業(yè)生態(tài)安全。根據(jù)重慶林業(yè)檢疫發(fā)展的實際情況,重慶市林業(yè)局出臺了《林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法文書》,該套文書共有 29種林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法文書。筆者根據(jù)重慶的實踐經(jīng)驗總結(jié)出重慶林業(yè)植物檢疫執(zhí)法行政處罰程序,供廣大讀者參考,便于在實踐中操作運用。

1 適用范圍

林業(yè)植物檢疫執(zhí)法的行政處罰是辦理違反林業(yè)植物檢疫規(guī)定的林業(yè)行政案件程序,是指行為人違反了林業(yè)植物檢疫法規(guī),主要包括國務(wù)院《植物檢疫條例》及其實施細(xì)則和各省市林業(yè)植物檢疫條例及林業(yè)處罰條例的規(guī)定,依法由林業(yè)植物檢疫機構(gòu)對其施以行政處罰,在辦理案件過程中應(yīng)遵循的基本規(guī)則。林業(yè)植物檢疫執(zhí)法的行政處罰遵循行政處罰法對行政處罰程序的規(guī)定,分為一般程序和簡易程序 2種程序。

2 一般程序

對那些案情比較復(fù)雜、處罰比較重的林業(yè)植物檢疫行政處罰案件應(yīng)當(dāng)適用一般程序。行政機關(guān)依照一般程序的規(guī)定執(zhí)行,可以保證行政機關(guān)處理行政處罰案件時,經(jīng)過調(diào)查,在查明事實的基礎(chǔ)上,根據(jù)違法行為的情節(jié)、危害后果的嚴(yán)重程度,依法作出行政處罰決定,切實保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

2.1 立案 林業(yè)植物檢疫機構(gòu)發(fā)現(xiàn)公民、法人或其它組織有違反林業(yè)植物檢疫法律法規(guī)行為,認(rèn)為需要給予行政處罰的,應(yīng)當(dāng)立案查處。要將初步確定的案由,涉案當(dāng)事人的基本資料和承辦人姓名等記載清楚,承辦人根據(jù)案情和法律法規(guī)規(guī)定,擬出“請求立案”的意見,逐級上報審批。填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰立案登記表》。

2.2 調(diào)查取證 林業(yè)植物檢疫機構(gòu)必須全面、客觀、公正地進(jìn)行案件調(diào)查取證工作。在進(jìn)行調(diào)查或檢查時,林業(yè)植物檢疫機構(gòu)執(zhí)法人員不得少于 2人,并出示林業(yè)行政執(zhí)法證件。取證、調(diào)查人員在收集證據(jù)時,可采取下列方法。

(1)需作現(xiàn)場勘驗的,應(yīng)填寫《林業(yè)植物檢疫檢查/勘驗筆錄》,這是林業(yè)植物檢疫行政執(zhí)法人員對與案件有關(guān)的場所、物品等進(jìn)行檢查或勘驗時所作的文字記載文書,是調(diào)查取證和初步認(rèn)定情況的依據(jù)。

(2)對懷疑帶有危險性病蟲害的應(yīng)檢對象需作進(jìn)一步抽樣鑒定,林業(yè)植物檢疫機構(gòu)人員和報檢人必須同時在現(xiàn)場進(jìn)行采樣,并填寫《森林植物檢疫站采樣憑證》,取得鑒定結(jié)果報告單,以此定性。

(3)對重大和有疑問的危險性病蟲害需委托鑒定的,需要填寫《林業(yè)行政處罰涉案物品鑒定委托書》。

(4)在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下,經(jīng)林業(yè)植物檢疫機構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),可以先行登記證據(jù)保存。填寫《林業(yè)植物檢疫登記保存通知單》和《林業(yè)植物檢疫行政處罰登記保存批準(zhǔn)單》。

(5)作好調(diào)查詢問筆錄。調(diào)查詢問筆錄是審理案件過程中形成的具有法律意義的文書,屬證人證言,經(jīng)查證屬實,可作為定案的依據(jù)。詢問內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)記錄被詢問人提供的與案件有關(guān)的全部情況,包括案件發(fā)生的時間、地點、事實經(jīng)過、因果關(guān)系、后果等。記錄應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確真實,不得使用推測性詞語,涉及案件主要事實和重要線索的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整記錄。填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰詢問筆錄》。

2.3 案件呈批

2.3.1 經(jīng)立案調(diào)查的案件,如果事實清楚、證據(jù)確鑿充分、程序合法,確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的,對違反林業(yè)植物檢疫有關(guān)規(guī)定的單位和個人應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的,要按規(guī)定予以處理。根據(jù)調(diào)查筆錄、當(dāng)事人及旁證筆錄、資料等,認(rèn)定違法事實、違法行為,由承辦人填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰案件有關(guān)事項審批表》,報本行政處罰機關(guān)負(fù)責(zé)人審批。

2.3.2 調(diào)查結(jié)束后,認(rèn)為案件事實清楚,主要證據(jù)充分,承辦人填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰意見書》,詳細(xì)記載案件調(diào)查情況并擬出初步處理意見,報本行政處罰機關(guān)負(fù)責(zé)人審批。

2.3.3 對《林業(yè)植物檢疫行政處罰意見書》審核后,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的,由承辦人填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰決定書》。

2.4 告知 林業(yè)植物檢疫機構(gòu)在作出行政處罰決定前,林業(yè)植物檢疫執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人,作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并告知當(dāng)事人依法享有陳述權(quán)和申辯權(quán)。在收到處罰決定書 3日內(nèi)向本部門進(jìn)行陳述和申辯,達(dá)到聽證條件的可以要求聽證;當(dāng)事人無正當(dāng)理由逾期未提出陳述、申辯或要求聽證,視為放棄上述權(quán)利。承辦人員同時要填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰事項告知書》。

2.5 送達(dá) 林業(yè)植物檢疫機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在 7日內(nèi)應(yīng)將處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。送達(dá)處罰決定書給當(dāng)事人時,應(yīng)當(dāng)填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰文書送達(dá)回證》,由當(dāng)事人在送達(dá)回證上簽收。

2.6 聽證 林業(yè)植物檢疫機構(gòu)作出重大行政處罰決定之前,符合聽證要求的,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利,當(dāng)事人要求聽證的,林業(yè)植物檢疫機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織聽證。應(yīng)當(dāng)事人申請需舉行聽證的,填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰聽證權(quán)利告知書》并做好《林業(yè)植物檢疫行政處罰聽證申請筆錄》、《林業(yè)植物檢疫聽證通知書》、《林業(yè)植物檢疫行政處罰聽證會筆錄》。當(dāng)事人要求聽證,但不具備聽證條件的,填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰聽證案件不予受理通知書》。

2.7 處罰決定 對違法事實清楚,證據(jù)確鑿的案件,根據(jù)情節(jié)輕重,作出處罰決定,承辦的執(zhí)法人員填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰決定書》和《林業(yè)植物檢疫行政處罰文書送達(dá)回證》,并告知當(dāng)事人收到?jīng)Q定書之日起 15日內(nèi)向本行政處罰機關(guān)的上級申請行政復(fù)議或向人民法院起訴。

2.8 執(zhí)行

2.8.1 受到罰款處罰的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定書之日起 15日內(nèi)到指定銀行繳納罰款。當(dāng)事人逾期不繳納罰款的,林業(yè)植物檢疫機構(gòu)可以每日按罰款數(shù)額 3%加處罰款。

2.8.2 受到處罰的當(dāng)事人逾期不提出行政復(fù)議申請,又未向人民法院提起行政訴訟的,不接受處罰,又不履行義務(wù)的,本行政處罰機關(guān)可以依法申請人民法院強制執(zhí)行,填寫《林業(yè)植物檢疫行政強制執(zhí)行申請書》,遞交人民法院。

2.9 案件移送 對不屬于自己管轄的案件,或下級林業(yè)植物檢疫機構(gòu)處理的重大案件需移交上級部門處理的,或認(rèn)為案件復(fù)雜,對林業(yè)生態(tài)造成重大損失或嚴(yán)重危害人體健康的,應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的,填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰案件移送函》,移交給有管轄權(quán)的執(zhí)法機關(guān)處理。

2.10 結(jié)案 案件終結(jié)后,承辦人員及時填寫《林業(yè)植物檢疫行政處罰結(jié)案報告》,將全部案件材料立卷歸檔。

2.11 歸檔 各林業(yè)植物檢疫機構(gòu)將本單位的行政處罰案件結(jié)案后所有在卷材料定期整理歸檔保管,填寫案卷封面,載明案件發(fā)生時間、案由、承辦人、當(dāng)事人和處理結(jié)果等各項內(nèi)容。

3 林業(yè)植物檢疫執(zhí)法行政處罰簡易程序

林業(yè)植物檢疫執(zhí)法可以適用簡易程序的行政處罰是指行政處罰法規(guī)定的,違法事實確鑿且有法定依據(jù),對公民處以 50元以下,對法人或其它組織處以 1000元以下罰款或者警告的行政處罰的,可以當(dāng)場作出行政處罰決定的行政處罰案件。對違法事實確鑿且有法定依據(jù)、處罰較輕的行為,由執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的簡易程序,保證了行政管理的及時、有效,也是適應(yīng)行政機關(guān)日常大量的行政管理需要,符合行政處罰程序必須具有促進(jìn)行政效率功能的要求。

作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起 15日內(nèi)到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款,并將罰款直接上繳國庫。有下列情形之一的,執(zhí)法人員可以當(dāng)場收繳罰款:一是依法給予20元以下罰款的;二是不當(dāng)場收繳事后難以執(zhí)行的;三是在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū),行政機關(guān)及其執(zhí)法人員按規(guī)定作出罰款決定后,當(dāng)事人向指定的銀行繳納罰款確有困難,經(jīng)當(dāng)事人提出,行政機關(guān)及其執(zhí)法人員可以當(dāng)場收繳罰款。

簡易程序要求當(dāng)場填寫的《林業(yè)植物檢疫當(dāng)場處罰決定書》當(dāng)場交給當(dāng)事人,告知當(dāng)事人如不服行政決定,可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟,并報處罰機關(guān)備案。

目前,國家林業(yè)局制定的行政處罰專用文書有23種,其中最常用文書有 9～12種。重慶市林業(yè)局新制定林業(yè)植物檢疫執(zhí)法文書有 29種,其中最常用的文書有 12～18種。

重慶市林業(yè)局新規(guī)定出臺的 29種林業(yè)植物檢疫執(zhí)法文書是在國家林業(yè)局制定的行政處罰文書的基礎(chǔ)上,結(jié)合重慶市林業(yè)植物檢疫執(zhí)法的特點進(jìn)行修改和完善的,體現(xiàn)了重慶林業(yè)植物檢疫執(zhí)法的特殊性和實用性。其中增加了《林業(yè)植物檢疫行政處罰案件有關(guān)事項審批表》、《林業(yè)植物檢疫性有害生物處理通知單》、《重大林業(yè)植物檢疫行政處罰案件集體討論會記錄》、《解除林業(yè)植物檢疫行政處罰登記保存通知書》、《林業(yè)植物檢疫行政處罰涉案物品鑒定委托書》、《解除林業(yè)植物檢疫行政強制措施通知書》、《林業(yè)植物檢疫行政強制執(zhí)行申請書》、《重慶市森林病蟲防治檢疫站責(zé)令限期ⅩⅩⅩ通知書》、《林業(yè)植物檢疫行政處罰案件移送函》、《林業(yè)植物檢疫行政處罰結(jié)案報告》等文書。

[1]趙宇翔.林業(yè)植物檢疫標(biāo)準(zhǔn)化工作的現(xiàn)狀、問題及對策[J].中國森林病蟲,2007,26(6):42-44.