關于后危機時代外貿政策創新的思考

王申寧

一、現行外貿政策針對性有效性不足

30多年來,我國對外貿易政策不斷改革完善,特別是加入WTO以后,更加強調公平、公正、透明,措施更加規范,形成了一整套的規則和制度。但隨著我國外貿發展,有些制度設計的不足不斷暴露,特別是在實施中的缺陷日益突出,需要再反思再改革。

在外貿經營資格方面。20世紀90年代,我國推行大經貿戰略,加速外貿經營主體多元化,在專業外貿公司以外,賦予生產企業、商貿企業、科研院所、大專院校等進出口經營權,批準所有外商企業進出口經營權,加入WTO后賦予私營企業進出口權,自此在企業進出口經營權方面實際上完全放開。雖然我國獲得外貿經營權的外貿企業眾多,但還缺乏頗具國際影響力的企業。在我國出口額最大的20家企業中,2家為能源化工企業 (第10位中石油,第12位中化),5家為國內企業 (第7位華為,第 8位聯想,第14位中國機械,第17位中集集團,第18位浙江國貿),其余13家均為合資的電子信息加工貿易企業。環顧我國出口500強企業,真正基于國內技術和品牌,主導市場的大企業少之又少。

在外貿調節手段方面。我國外貿政策手段,主要是匯率、出口退稅率、關稅的變化,其中出口退稅率的調整成為相關部門的殺手锏。在外貿形勢好的時候不斷下調出口退稅率,在發生危機出口困難時再提高出口退稅,再加上政策的滯后性,往往加劇了外貿的波動。比如在本輪減順差時期,自2006年開始,連續7次降低或取消多種類商品的出口退稅;反過來,從2008年7月開始至2009年6月又分7次提高多類商品退稅率,變化之頻繁、幅度之大,實屬罕見。出口退稅來來回回地變來變去,有時是形勢使然,有時又加劇了外貿的波動,已經暴露出兩方面突出問題:

(1)政策措施嚴重依賴出口退稅率的變化,其著力點實際就集中在商品上,再由商品向企業主體傳導,政策的效力就會降低甚至偏離原來的目標。政策過于強調商品,我國參與的國際競爭就是商品競爭,主要依靠的是商品的成本和價格優勢。其結果就是,源源不斷地向國外輸出了物美價廉的商品,外貿規模很大,國外到處充斥著中國造產品,國內低水平同類競爭也搬到了國外。帶來的惡果就是,我國許多出口商品國內獲益不多,勞動力報酬遲遲得不到提高,還為國外頻頻發起反傾銷等貿易摩擦提供了借口。

(2)出口退稅政策看上去公平,卻降低了效率,效果也打折扣。出口退稅政策不能區別對待生產同一類商品的企業,也就不能有效支持有發展前景的企業。因為出口退稅的依據是海關HS商品編碼,該商品分類目錄是用來對進口商品征稅的,不太適宜用來作為促進出口的依據,且目錄調整劃分嚴重滯后,不同等級、不同技術含量的商品仍歸在同一類,給予同樣的退稅。湖北省這樣的例子就很多,比如武鋼生產的X65級別以上管線鋼按普通鋼對待,福星科技的子午輪胎鋼簾線按普通鋼絲繩對待,興發集團食品級的六偏磷酸鈉按普通磷酸鹽對待,廣濟藥業的核黃素(B2)按普通維生素對待。這些企業有的產品具有很高的附加值,有的采用了先進的生產技術工藝,但出口退稅政策一視同仁,未能起到鼓勵先進,抑制落后的作用。

我國外貿政策的總體取向是放開、公平,為所有企業提供公平的競爭平臺,為所有商品給予公平的稅收待遇 (現在是除了兩高一資產品)。這些戰略政策在當時的條件下是必需的、正確的,促進了改革開放,為形成全方位、多層次、寬領域的開放格局,促進外貿上臺階發揮了巨大作用。經過30多年的發展,我國經濟在發展、外貿格局在變化,當時適應發展要求的不一定永遠適應,以前有效的不一定永遠有效,政策的公平性有余而效率不足。需要依據形勢的變化和新的發展要求,研究制定針對性強的政策措施。

二、后危機時代國內外貿易環境的新變化

從國外看,世界經濟緩慢回升,在復蘇階段的不穩定不確定因素很多,整體經濟增長模式的變化也很復雜;從更長階段看,世界經濟進入了低速增長時期。國際金融危機對全球經濟貿易造成嚴重沖擊,主要發達國家和多數發展中國家經濟衰退,國際貿易和投資顯著下降,2009年下半年在谷底震蕩。年末歲初,一些經濟、貿易先行指標出現回暖,股市回升,出口信心和訂單開始增加,經濟前景好轉。但是這次危機有全球經濟失衡,金融、銀行、房地產市場畸形膨脹的大背景,不是一次短期的市場供需波動,引發危機的問題仍未解決,金融系統處理有毒資產還可能發生很多風險。20世紀 30年代大蕭條,美國經濟總量直到1937年才恢復到1929年的水平,全球貿易下降持續了3～4年,恢復到危機前用了15年左右。預計這次危機過后,世界經濟將維持低速增長,國際貿易將至少有3～5年的低速期。

從國內看,國際金融危機使我國經濟結構不合理矛盾進一步凸顯,擴大內需特別是消費需求將成為轉變經濟發展模式的重要途徑。事關轉變外貿增長方式的幾個突出問題是:一是過于依賴投資帶動形成新的產能過剩,不利于調整外貿結構和轉變外貿發展模式。為應對金融危機沖擊,保持經濟增長,我國仍主要依靠投資拉動,投資結構不合理帶來的產業過剩矛盾更加突出。在工業領域,不僅鋼鐵、水泥等產能過剩的傳統產業仍在盲目擴張,包括銅、鋁、原煤開采等在內的新增產能維持在歷史高位。總體上,我國制造業平均有近48%的產能閑置,35.5%的制造業企業產能利用率在75%以下。為此,國務院已經要求加強對產能過剩行業和重復建設項目的發展指導。

二是擴大內需特別是消費需求的根本在于增加居民收入,可能沖擊我國低勞動成本的優勢。合理調整收入分配關系,努力增加城鄉居民收入,是擴大消費、促進經濟平穩較快增長的必然要求。要提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重。對農民來說,就需要繼續提高糧食和農產品價格;對工人來說,就是擴大就業,提高工資,加強社會保障。在2008年開始實施新的 《勞動合同法》,很多外貿外資企業因增加勞動成本而反響強烈。

三是對外貿易自身發展環境日趨嚴峻。加入WTO以來,我國外貿連續7年保持20%以上的增長,已經成為全球最大出口國,在很多國家進口占較大比重,但在外貿方式和獲取利益上為國內外矚目。一方面,國內就有人爭議加工貿易對稅收和技術進步的貢獻較低,出口產品大量為貼牌生產,大部分利潤被外國品牌商拿走,污染和消耗則留在國內。同時出口產品主要集中在勞動密集型產品和制造環節上,即使是機電產品和高新技術產品,大部分也是中低端加工裝配環節的產品,國內增值率不高。另一方面,我國面臨的貿易摩擦不斷增加,成為貿易保護主義的重點對象。我國出口競爭優勢產品屢遭限制,呈現出國別擴散和不同措施疊加使用的勢頭。像我國鋼鐵產品,2008年10月以來有8個國家 (美國、澳大利亞、印度、阿根廷、墨西哥、俄羅斯、印度尼西亞、土耳其)發起20起貿易救濟調查,反傾銷、反補貼、保障措施和特保四種措施都被使用。

總的來說,外需萎縮增加了外貿增長的壓力,逼迫企業轉型、調整;國內投資帶動的經濟模式使外貿調整結構和轉變增長方式的困難加大,提高居民收入的策略將會弱化我國初級產品、勞動力成本低的優勢,特別是我國大量的勞動密集型行業會遇到明顯的壓力;國外貿易環境日趨嚴峻,對我國企業和產品打壓、限制加劇,貿易糾紛明顯增多,波及我國互利共贏的對外局面。我國外貿發展的基礎和環境比前幾年發生了根本性變化,內外交困、相互制約的復雜條件迫切要求外貿突圍,研究當前外貿發展的新規律,制定和實施新的發展戰略。

三、我國外貿政策需要創新

(一)保持外貿政策的穩定性和連續性

世界經濟雖然進入了重大調整期,全球化進程也將進入短暫的調整期。但從長期看,經濟全球化大的趨勢不會改變,國際貿易和投資仍將是推動世界經濟增長的重要力量。各國經濟恢復必須借助于國際貿易和投資來進行,也必須在全球化的大背景下來考慮和推動。發展外貿,一是進行商品和技術交換,保障國內短缺商品的供應;二是擴大市場空間,提供更多的就業;三是推動先進產業發展,提高國際競爭力。外貿規模巨大,本身就是一筆巨大財富,只要深挖細刨,就不難獲取新的利益;同時,提升我國在國際貿易中的比重仍有可能,擴大出口仍有明顯空間,外貿發展對經濟增長和結構調整仍發揮重要作用。

在應對金融危機沖擊中,我國外貿政策已經轉為積極的促進政策,與減順差時期的外貿政策比較,現在的退稅、匯率、加工貿易等政策是5年多來最優惠的。要看到經濟危機對外需沖擊的嚴重性,清醒認識經濟恢復反彈的復雜性,要認真吸取外貿政策頻繁調整的教訓,堅決保持外貿政策和經營環境的穩定性。保持外貿政策的基本穩定,改善經營環境,是以后政策創新的基礎。

(二)外貿戰略政策創新要與產業政策緊密結合

本次國際金融危機給我國外貿帶來了前所未有的沖擊,外貿出口下降20%以上,這在以前從未出現過,外貿企業有的倒閉,有的業務停滯,有的開始調整,或者轉向國內市場,或者調整商品結構。這客觀上給國家和企業提供了一個重要契機,要克服危機沖擊,培養持久發展潛力,對外貿戰略必須進行反思。目前,放開性的外貿戰略任務基本完成,為適應新的國內外形勢和發展要求,需要對現行政策進行大膽創新

外貿政策不能局限于稅收和補貼政策,更不能簡單理解為出口退稅政策。無論采用何種稅制,也無論國內征稅的高低,以零稅率參與競爭是國際市場上的普遍情況,也是符合WTO規則的。實行出口全額退稅是企業經營外貿的整體環境和條件,應確定為我國有關外貿的長期穩定的制度,而不能作為外貿發展和調節外貿的主要手段。出口退稅率變來變去,不僅增加國內企業經營困難,國外客戶也不好適應。即便減少或取消兩高一資類商品的出口退稅,也要逐漸地、有計劃地按照市場可預期的步驟來進行。

外貿結構主要有商品結構、市場結構、主體結構、貿易方式結構。要優化外貿結構、轉變外貿增長方式,就是要提高出口商品的附加值和技術含量,擴大自主品牌商品出口,提升企業參與全球化的層次水平,提高我國在全球的影響力和話語權。從對外開放的全局來說,我國是主動的、積極的;但從我國企業參與全球化的環節,在全球性生產鏈條上的地位和主導性來說,我國基本上居于從屬的地位。我國企業要擺脫長期依靠自然要素(勞動力、土地、原材料、資源)優勢的局面,需要向生產鏈條的兩端 (研發和營銷)延伸,需要形成新的技術管理等核心優勢,需要發展整個產業鏈條的競爭優勢。外貿政策的目標應該定位在培育國際領先的產業和具有國際競爭力的企業,而不單純是要把多少商品推到國外去。能夠抵御危機沖擊的是在產業鏈上居優勢地位的企業,而不是商品,有效的政策不應指向商品——產業鏈條的末端,而應指向前端,指向商品的主體,就是企業。外貿政策的著力點不能一直停留在商品上,應該從商品轉向企業,應該強化對有實力、有發展潛力企業的支持。

外貿政策也是一種產業政策,產業政策就是要針對不同類型的行業采取保護激勵或者促進競爭的政策,在行業中重點選擇有龍頭示范作用的企業,幫助其開拓市場,改進技術和管理,對外投資,引導生產要素向重點優勢企業聚集,打造具有國際競爭力的大型企業。我國行業門類齊全,但不同行業發展階段不同,依據市場情況,一般分為幼稚產業、成長性產業、成熟衰退性產業;各產業內不同企業所處的水平也不同,有的不斷創新,技術管理先進,有的逐漸落后,會被淘汰。人們常說,一流企業做標準,二流企業做品牌,三流企業做技術,四流企業做產品。我國很多企業就屬于四流企業,專為別人打工,有些企業開始做技術,做品牌的是少數,做標準的更是鳳毛麟角。商務部門迫切需要研究產業政策的內容和手段,把外貿政策和產業政策緊密結合起來。外貿政策在原則上,應堅持總體公平為基礎,選好政策的著力方向,提高政策的有效性。在政策方式上,以重點企業和重點項目為抓手,拿出一部分資金,以稅收優惠、融資補貼、信用保險、政府采購、支持進口等方式給予扶持,給予重點企業特殊政策,從而帶動整體外貿政策的創新。在政策實施中,必須在全國統籌的基礎上,充分發揮地方政府和行業協會的作用,因為只有當地政府和行業部門最清楚哪些企業有潛力、哪些企業技術管理先進,支持哪些企業效果最好。