FDI推動自主創新的影響因素與政策建議

李玉梅 桑百川(教授)

改 革開放30年的實踐證明, FDI已經成為推動我國技術進步的重要動力。在我國工業化進入加速發展階段,外需依賴型經濟增長方式遇到巨大挑戰,經濟結構升級和自主創新迫在眉睫之際,如何在鞏固對外開放成果基礎上,從中國視角提出利用FDI推動自主創新的政策建議,就成為重要的課題。

一、FDI推動自主創新的影響因素

在看到FDI的技術外溢效應、促進著企業自主創新的同時,也不能忽視一些拉美國家大量吸收外商投資卻喪失了自主創新能力,一些企業利用外資卻成為跨國公司的加工車間。同樣是吸收外商投資,為什么會有不同的結果?

其實,FDI對于自主創新具有二重性影響,既有技術擴散效應,也有技術擠出效應。FDI對于提高自主創新能力的作用,一方面取決于FDI技術轉移和技術溢出效應的大小;另一方面則取決于利用FDI的政策體制框架及企業自主創新的動力和能力。從實踐看,制約FDI推動自主創新的因素主要有內外部兩個方面。

(一)外部因素

1.跨國公司的投資方式

從企業控制權看,外商采取合資、合作或獨資方式投資,對外商投資企業的控制能力存在差異。在合資企業中,如果外商控股,則外商往往能夠獲得企業控制權;如果外商不具有控股地位,只能通過財務、人事、管理等取得企業實際控制權,難度較大。在合作企業中,外商通過契約、協議參加企業治理,對企業的控制力具有不確定性。在外商獨資企業中,外商具有完整的企業控制權。簡而言之,外商在獨資企業的控制權大于合資企業,外商對控股企業的控制權大于非控股企業和合作企業。而外商在企業中的控制權大小決定著外商投資的技術外溢水平。一方面,外商利用控制權往往會限制企業的技術溢出,從而影響FDI對東道國自主創新的作用;另一方面,從長期來說,外商對企業控制力提高后,對企業技術外泄的擔心減少,往往更愿意在企業中采用先進技術,或增加技術研發投入,這會提高外商投資企業的技術先進性程度,間接增加對東道國的技術溢出,促進東道國的自主創新。

從市場競爭性看,外商采取并購投資、綠地投資即新建企業方式投資,對市場競爭性存在不同影響。并購投資不會增加,甚至會減少東道國國內競爭對手數量,而綠地投資會增加企業數量。在東道國存在完善的反壟斷法規制度的條件下,外資并購下競爭者減少雖然一般不會導致壟斷,但外資在并購中往往把被并購企業的優質資產、銷售渠道、品牌、優秀員工等企業核心資產網羅旗下,提高對市場的控制力,減少技術溢出,從而也會間接降低FDI推動東道國自主創新的作用。

2.跨國公司母國政府的限制政策

跨國公司母國政府為了保持本國技術壟斷優勢,往往制定有關政策限制跨國公司向國外轉移先進技術,以抑制東道國的國際競爭力和企業競爭力。在許多戰略性產業,發達國家政府都實行嚴格的技術限制政策。類似的技術轉讓限制政策一旦延伸到投資領域,就會對跨國公司對外投資的技術路線選擇產生影響,制約正常的技術轉讓,從而降低外商投資對推動自主創新的貢獻。

(二)內部因素

1.引進技術的先進程度

當代國際經濟競爭主要表現為技術的競爭,技術創新優勢是跨國公司所擁有的最重要的優勢。為了在競爭中處于優勢地位,跨國公司不可能將所擁有的一流先進技術以技術轉讓或對外直接投資的方式轉移出去。維農的產品生命周期理論認為,跨國公司在生產技術和產品本身已趨于標準化階段時,進行大規模國外直接投資。巴克萊和卡森等人的內部化理論認為,跨國公司對 “知識產品”的內部化動機最強,其根本原因就在于避免外部化導致的技術泄密和壯大競爭對手。小島清的邊際產業擴張理論認為,跨國公司在對外直接投資中應當轉移“邊際產業”(即已經或即將失去競爭力的產業)。這些理論都從不同側面詮釋了跨國公司并不愿意在對外投資中轉讓先進技術,防止技術外溢的事實。外國投資者的技術水平低,則FDI的技術外溢效應小。

跨國公司對外投資中采取的技術路線與東道國的市場競爭狀況、知識產權保護體系的完善程度、跨國公司的投資戰略等息息相關。如果東道國的市場競爭激烈,競爭對手強大,跨國公司要想在市場競爭中立足,就不得不采用先進技術;如果東道國的知識產權保護完備,跨國公司便能夠有效利用技術壟斷優勢,減少對技術擴散的擔心,更多采用新技術;如果東道國投資環境優越,能夠吸引跨國公司采取長期投資策略,則有利于跨國公司在投資中采用先進技術。

2.技術差距

在研究FDI技術溢出效應中,東道國企業與外國企業之間不同的技術差距是不可忽視的影響變量。然而以往的研究往往將技術差距因素完全外生化了。事實上,不同國家之間技術差距的客觀存在是FDI和技術轉移的必要條件。

跨國公司母國政府為了保持本國技術壟斷優勢,往往制定有關政策限制跨國公司向國外轉移先進技術,以抑制東道國的國際競爭力和企業競爭力。在許多戰略性產業,發達國家政府都實行嚴格的技術限制政策。

技術差距理論認為,在國際技術外溢過程中,技術外溢效果與發展中國家、發達國家之間的技術差距,尤其是初始的技術差距成正比。技術差距理論的技術擴散模型一般假設由于落后國家對先進國家的技術模仿成本要遠遠小于先進國家的技術創新成本,而且初始技術水平差距越大落后國家的模仿回報率越高,因此落后國家完全有可能利用這一后發優勢實現趕超效應,即存在技術趨同效應。但當技術差距太大時,跨國公司采用的技術可能與東道國企業采用的技術完全不相關,同時,本土企業也缺乏技術提升所需的學習能力和吸收能力,從而無法進行學習和追趕。Damijan et al(2003)認為發展中國家和發達國家之間技術差距過大,直接導致了其低水平的吸收能力,從而不利于技術擴散。關鍵原因在于如果內、外資企業技術水平差距過大,雖然可供國內企業進行技術模仿、學習的機會很多,然而由于內資企業自身沒有足夠的技術能力去吸收、模仿外資企業的技術,導致最后技術外溢效果很小。

3.市場機制發育程度

自主創新的動力主要來自利益的驅動和競爭的壓力。而市場競爭機制越健全,其競爭壓力的傳導機制越完善,因而經濟主體進行自主創新的動力就越大。究其原因在于外商投資企業的進入打破了東道國,尤其是發展中東道國原有的國內市場壟斷局面,加劇了市場競爭激烈程度,因而國內生產競爭度與外資比重存在著正相關性。跨國公司一般都具有某種技術優勢,并且這種優勢都是在競爭中形成、在競爭壓力下不斷成長的。跨國公司進入東道國市場后,如果跨國公司之間,跨國公司與當地企業之間的競爭激烈,產品創新、工藝創新不斷,為求得技術在東道國所具有的相對優勢而帶來的高額利潤,跨國公司往往主動對外進行技術轉移,跨國公司對子公司技術轉讓的同時,也就形成技術的外溢可能性,只是溢出的快慢有別而已。相反,跨國公司進入東道國市場后,發現市場機制不健全,國內的競爭對手實力弱,不必依賴努力改進技術、改善經營管理,就能站穩市場,輕易地保持競爭優勢,獲得高收益,跨國公司就不會把最先進的技術向東道國轉移,FDI的技術溢出效應就會縮小,從而間接制約企業自主創新能力。

4.東道國引資政策取向

東道國傾向于資金引進型還是技術引進型的外資政策和產業導向,對于外商投資結構會產生不同影響,從而對于自主創新的作用也不同。如果政府為了追求政績,一味強調FDI數量上的擴張,盲目遷就外商的要求,雖然引資規模巨大,但相當一部分仍屬于技術水平比較低的勞動密集型一般加工項目,項目質量偏低,規模偏小,高技術水平的項目比較少;或者,地方政府爭相讓渡優惠政策給外商,對于外商投資不加選擇,低技術水準的外商投資流入,對于東道國技術溢出少,推動自主創新作用低。

東道國的引資政策是否遵循公平的國民待遇原則,不僅對外資,而且對東道國的內資企業也會產生影響,并進一步影響FDI對于自主創新的貢獻率。如果東道國設定歧視性的外資政策,內外資企業之間存在不平等競爭關系,或行政權力在很大程度上左右著資源配置和企業的盈利水平時,東道國國內企業可以利用這種不平等的競爭環境維持高利潤,則導致國內企業缺乏技術創新的壓力和動力,不利于國內企業培育研發創新能力和技術學習能力,FDI的技術溢出效應就小。

5.企業消化吸收再創新能力

由FDI引致的國際技術擴散不會自動地提高東道國的技術水平,技術轉移和技術外溢的效果是與當地企業吸納能力相聯系的,FDI的國際技術擴散效率最終取決于東道國的消化吸收創新能力。企業的技術消化吸收創新能力強,利用外資對促進自主創新的貢獻就大;反之貢獻就小。

企業消化吸收創新能力大小是兩個維度的因素相互作用的結果:一方面取決于企業的主觀愿望,另一方面取決于企業的客觀實力。技術創新說到底是一種盈利模式,如果技術創新的投入產出比低于其他投資活動,企業往往不會選擇創新;自主創新存在著制度、資金規模、管理能力等方面的壁壘,不是任何企業都能夠進行自主創新的。

針對影響FDI推動自主創新的因素,設計并實施利用FDI推動我國自主創新的政策體系,拓展FDI的技術溢出效應,對于促進我國經濟結構升級,提升我國國際競爭力,具有不可替代的作用。

東道國的吸收能力由東道國的人力資本與國內研發來共同作用,因此,FDI推動自主創新的作用大小也與人力資本、研發投入相關。首先,人力資本水平。東道國的人力資本水平是影響東道國吸收能力的重要因素。吸收能力主要表現為發展中國家投入更多的R&D以提高本國的人力資本積累,從而促進本國的技術創新能力和對外來技術的吸收、模仿和學習能力。其次,國內研發投入。國內研發投資對于理解和評估新技術的趨向以及創新具有至關重要的作用,是東道國本土企業獲取國外技術的必要條件。此外,東道國國內研發投入不足,容易使東道國缺乏及時了解和掌握國際技術發展最新動態的能力,難以對引進技術做出客觀評價,往往引進一些行將淘汰的技術,結果使其陷入引進、落后、再引進的惡性循環。

二、利用FDI推動自主創新的政策建議

在我國市場開放程度高、利用外資規模巨大的現實條件下,忽略外資因素搞自主創新的思路是根本行不通的。針對影響FDI推動自主創新的因素,設計并實施利用FDI推動我國自主創新的政策體系,拓展FDI的技術溢出效應,對于促進我國經濟結構升級,提升我國國際競爭力,具有不可替代的作用。

1.注重股權聯系,提高跨國公司研發機構的技術外溢效應

第一,鼓勵跨國公司與國內企業、科研教學機構共同投資,建立聯合研發機構。第二,加強本地企業與跨國公司的配套合作,充分利用跨國公司的技術力量提高配套企業的技術水平。第三,鼓勵跨國公司研發機構與本地科研機構在基礎技術、技術信息等方面的交流與合作。第四,鼓勵跨國公司研發機構與本土研發機構聯合承擔研發課題。第五,完善技術交易市場,便于研發成果的擴散。

2.制定鼓勵政策,加強國內企業與跨國公司的技術聯系

采取鼓勵外商直接投資企業與本土企業建立技術聯系的政策,一方面使外商直接投資企業在帶來先進技術的基礎上推動相關產業的技術升級;另一方面可迫使本土企業提升自身的自主創新能力。加強外資企業與內資企業的產品聯系、技術聯系和人員聯系,促進跨國公司研發機構與國內大學、科研機構的技術聯系,以推動我國自主創新的發展,這是今后利用FDI的一個重要政策方向。

3.加強FDI與自主創新相互作用的引資工作

第一,結合自主創新目標加強對引進項目的選擇,提高技術引進的質量和水平,確保國家產業升級急需的重大關鍵項目的引進。第二,采取鼓勵政策,提高軟件引進的比重,支持服務業引進和采用先進技術與管理手段。第三,加強高新技術產業的引資工作,對外商投資高新技術產業給予優惠政策。第四,設立技術引進的消化吸收與再創新專項資金,支持企業和科研單位合作,加強對引進技術的消化吸收和再創新。

4.樹立以增強核心競爭力為導向的開放式創新模式,強化技術創新主體地位和內生發展能力

第一,積極參與經濟全球化,繼續以開放促進體制、機制和管理的創新,進一步提高對外開放的廣度和深度,實行開放的技術創新模式,全面優化技術創新環境。第二,推動和鼓勵內資企業積極主動地學習吸收外資企業所帶來的先進生產技術和經營管理經驗,把外生技術能力轉變為內生技術能力。第三,改善技術創新的市場環境,保證企業獲得技術創新帶來的超額利潤,加快發展創業風險投資,加強技術咨詢、技術轉讓等中介服務,加速科技成果向現實生產力轉化。

5.實施促進企業自主創新的財稅政策

第一,國家財政稅收政策要增加對自主開發能力形成的支持,側重支持戰略性的高技術產業化項目、高技術企業創業期的引導資金、產業發展的關鍵共用技術,以及利用高技術促進傳統產業技術升級和產品更新換代的補助資金等。第二,制定優惠的財稅政策,對企業研發投入允許以較大比例直接抵扣稅收,繼續完善和實施促進高新技術企業發展的稅收優惠政策。第三,對技術先進型企業繼續優惠稅收政策和傾斜的信貸政策,并加大政策傾斜度,有助于消除企業技術研發資金缺口。

6.加強金融政策傾斜

第一,加強對自主創新的金融支持。主要包括政策性的金融機構對國家科技重大專項、國家重大科技產業化項目的融資提供貸款;國家開發銀行為高新技術企業發放軟貸款,用于項目的參股投資。第二,加快發展創業風險投資事業。鼓勵有關部門和地方設立創業風險投資引導基金;支持保險公司通過股權、債權投資等方式投資創業風險投資企業;允許證券機構開展創業風險投資業務等。第三,改善對中小企業開展科技創新的金融服務。商業銀行對創新活力強的科技型中小企業予以重點扶持。建立中小企業信用擔保機構,建立擔保機構的資本金補充和多層次風險的擔保分擔機制。第四,引導各類金融機構支持企業的自主創新與產業化,鼓勵有條件的高科技企業在中小企業板上市,努力形成一批集研究開發、設計、制造于一體,具有國際競爭力的大型骨干企業。

7.建立和完善開放靈活的人才流動機制,制定鼓勵外資企業人員流動的相關政策

人力資本水平和技術吸收能力是跨國公司直接投資活動能否促進東道國技術進步的關鍵,而建立開放靈活的人才流動機制,有利于為人力資源流動創造良好的環境,提高本國的人力資本水平。為此,首先,要建立和完善開放靈活的人才流動機制,制定鼓勵外資企業人員流動的相關政策,特別是由外資企業向內資企業的流動,或者是外資企業高層管理人員與技術人員的自主創業活動,為人力資源流動創造良好的環境,提高本國的人力資本水平。同時,要有針對性地引進海外頂尖人才和高水平人才團隊,重點吸引高層次人才和緊缺人才。其次,借助于吸收更多的跨國公司來華設立R&D機構,強化對人力資本的開發。第三,改革戶籍制度,降低人才流入的交易成本,促進科技人才流動,為科技人才更多地進入經濟領域創造有利的政策與法律環境。