飼料安全：重在健全完善飼料法規體系

○云南省曲靖市獸藥飼料監察所 卯晉恒 尹麗蓉

近年來，我國所發生的“瘦肉精、蘇丹紅、三聚氰胺”等重大食品安全事件，似乎都與飼料這一重要養殖投入品有著密切聯系，于是，飼料安全乃至動物產品安全已成為人們的廣泛共識。因而，加強飼料生產企業規范化管理，狠抓飼料原料和養殖環節非法添加物監管，組織開展飼料質量安全整治行動，努力確保不發生重大食品衛生安全事件。這既是農業部2010年確定的工作重點之一，也是今后基層飼料質量安全監管部門長期的目標任務。那么，如何能做好上述工作，實現預期目標？實踐證明，核心的問題是要有法可依，即無論是飼料從業者還是監管部門都需要有健全和完善的飼料法律法規為依據。根本的問題是要依法治料，即有法必依、違法必究、打擊違法、取締非法、保護合法、標本兼治。關鍵的措施是要加強監管能力建設，建立長效監管機制，常抓不懈。總之，有法可依、依法治料是確保目標實現的前提。

一、我國飼料業管理法律法規體系現狀

目前，我國飼料業管理還沒有專門法律，只有行政法規。現行飼料管理法規體系主要由以下幾部分構成。

1.行政法規。即國務院頒布的《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下簡稱《條例》）。

2.配套規章。主要是農業部令，即《飼料添加劑和添加劑預混合飼料生產許可證管理辦法》《飼料添加劑和添加劑預混合飼料產品批準文號管理辦法》《新飼料和新飼料添加劑管理辦法》《進口飼料和飼料添加劑登記管理辦法》《動物源性飼料產品安全衛生管理辦法》《飼料生產企業審查辦法》等。

3.規范性文件。主要是農業部以公告形式發布的《飼料藥物添加劑使用規范》《禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥物品種目錄》《投入品等物質使用規定》《單一飼料產品目錄》《飼料添加劑品種目錄》《飼料原料和飼料產品中三聚氰胺限量值的規定》《飼料添加劑安全使用規范》等。

4.強制性國家標準。主要是《飼料標簽標準》和《飼料衛生標準》。

5.其他相關法律法規。主要有《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國標準化法》，國家質量監督檢驗檢疫總局發布的《飼料和飼料添加劑進出口檢驗檢疫監督管理辦法》和最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理非法生產、銷售、使用禁止在飼料和動物飲用水中使用的藥品等刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》。

二、飼料管理法律法規的應用

《飼料和飼料添加劑管理條例》是我國目前飼料行業管理的最高行政法規，是飼料業管理法規體系的核心。農業部令或公告是最高行業規章或規范性文件。強制性國家標準是不可逾越的最高標準。國務院《條例》和農業部令、公告以及強制性國家標準系列法規在全國范圍內適用，具有普遍的約束力。換而言之，凡是在中華人民共和國境內從事飼料和飼料添加劑研制、生產、經營、使用以及質檢和執法監管等一切行為活動，都應當嚴格遵守。我們通常所說的飼料行政執法，就是應用上述系列法律法規去管理和規范飼料行業相關的方方面面。而在實際工作中的適用原則是，以《條例》為適用主體法，以行業規章和規范性文件及其國家強制性標準為《條例》中某一條款或某一方面的具體補充，以其他有關法律法規為輔助參考。

從適用原則來看，《條例》是“綱”，而農業部規章和規范性文件是“目”，即《條例》中有許多綱領性以及不便于細化的內容，則由農業部制定規章和規范性文件進行細化和補充完善，以便基層執法人員理解、把握和操作。因此，在實際執法工作中，農業部規章和規范性文件在細化和定量等依據方面更具可操作性。所以說，健全和完善飼料管理法規配套規章，對于開展好飼料行業及其產品質量安全監管工作具有十分重要意義。

三、現行飼料管理法規體系中存在的問題及建議

1.缺乏實施細則或權威性釋義。《條例》自1999年頒布實施、2001年第一次修訂以來，均未見到配套實施細則或者權威性釋義，因而，在《條例》實施過程中，存在著一些過于原則和概念模糊等問題。例如，處“違法所得”在處罰條款中頻頻出現，也是飼料案件查處中使用最多的處罰種類，但“違法所得”究竟在飼料法規中應當包括哪些部分？其含義是什么？卻找不到使受處罰者信服的確切答案，致使基層執法監管人員常常處于爭論、被動和尷尬的困境。為利于基層執法操作，農業部應當制定《條例》的實施細則，或做出規范性、權威性釋義。

2.缺乏飼料經營企業經營條件審查辦法。《條例》雖然對飼料經營企業的經營條件做了原則規定，但就“相適應”的經營場所、倉儲設施和技術人員等沒有量化規定。因而，導致了縣鄉農村市場上絕大多數的飼料經營門店是多功能和多種經營的雜貨鋪，飼料相關技術知識一竅不通的經營者比比皆是。這些嚴重存在交叉污染等安全隱患的場所，因沒有可量化的標準而無法整頓和規范。所以，農業部應當制定具體的管理辦法，并明確前置條件審查制度，利于基層整頓和規范飼料經營市場，把好經營環節產品質量安全關。

3.缺乏養殖企業自配料管理辦法。近年來，各級政府紛紛出臺了發展養殖業、促進農民增收的各種優惠政策，加大了對規模養殖企業的扶持力度，促進養殖合作社、養殖小區和規模養殖場（戶）蓬勃發展。隨著社會的進步和農村生產、生活條件的不斷改善，傳統養殖方式向規模化、集約化、規范化現代養殖方式轉變已是必然趨勢，并將成為初級動物產品產供的主渠道。這部分企業所耗用的自配料等投入品量將會越來越大。然而，從近年發生的重大動物產品安全事件來看，動物自配料及動物產品安全隱患遠比農村散養部分大得多。但過去對動物自配料的監管措施和重視程度不夠，只有農業部對養殖企業自配料中飼料藥物添加劑的使用作了一個補充說明，而且說明中有的規定已不符合飼料安全監管形勢發展的要求。因此，農業部應當對動物自配料的生產條件、各類添加劑的使用管理、質量安全控制程序和措施以及制度建設等事項作出嚴格規定，并實行備案制。

4.《飼料藥物添加劑使用規范》（以下簡稱《規范》）已不規范。該《規范》自2001年執行至今已近10年，其中存在的問題卻一直未得到修改。

一是《規范》中制定了57種允許使用的飼料藥物添加劑，其中，附錄1（藥添字）為33種，附錄2（獸藥字）為24種。但是，已有3種早在2002年農業部第193號公告《食品動物禁用的獸藥及其他化合物清單》中被禁用，即附錄1中的“復方硝基酚鈉預混劑”和附錄2中的“呋喃苯烯酸鈉粉”、“地美硝唑預混劑”。

二是適用動物中“禽、家禽、雞”的概念不清。按照動物學的分類，“禽”泛指天上飛、地上跑的鳥類動物，而“家禽”是指人工家養的禽類部分。按官方和業務統計部門所規定統計的“家禽”包括養殖范圍廣而量大的雞、鴨、鵝，其中又分為蛋禽和肉禽，其他家禽因量小而忽略不計。但是從《規范》中的以下三種情況看，似乎“禽”或“家禽”就是雞，雞就是“禽”或“家禽”。比如，[適用動物]是“禽”，而[用法用量]只給出了雞的，其他禽類未明確，這類藥物添加劑有“桿菌肽鋅預混劑”、“鹽酸林可霉素預混劑”等。又如[適用動物]是“雞”，而[作用和用途]又是用于禽或家禽，這類藥物添加劑有“黃霉素預混劑”、“磷酸泰樂菌素預混劑”等。再如[適用動物]是“家禽”，而[注意]事項中僅規定了蛋雞產蛋期禁用，其他家禽產蛋期是否禁用未明確，這類藥物添加劑有“鹽酸氨丙啉、乙氧酰胺苯甲酯預混劑”、“地克珠利預混劑”等。由于上述概念不清，除雞以外的其他家禽養殖者和有關飼料生產經營者因飼料中含有[適用動物]為禽或家禽的藥物添加劑而常常受到冤枉處罰。

三是限制“使用階段”的規定極不現實。例如，“金霉素預混劑”限用于4月齡以內豬只，“喹乙醇預混劑”限用35千克以下豬只等。實際上，全國各地烤乳豬（15千克以下）、鹵乳豬食用的情況并不少見，另外，現代養殖技術條件下，4月齡育肥出欄已并不是難事，那么，限制使用階段還有什么意義。

該《規范》中的飼料藥物添加劑直接關系著動物產品安全大事，但存在著如此之多不嚴肅和不嚴謹之處，農業部應當盡快修改完善和出臺新的《規范》。

很多人認為，“安全飼料是靠生產出來的，而不是靠檢驗出來的”。從單一環節講，這并不無道理，但確切地說，飼料質量安全是靠“依法守法”和律令約束的結果。依法生產加工、依法經營、依法使用、依法監督管理，就能最大限度的保證飼料質量安全。所以說，法律法規是保證飼料質量安全的核心。只有不斷健全和完善飼料法規體系，從而推動監管能力建設，提高執法水平，增強飼料和養殖從業者的依法、懂法和守法意識，才能確保無重大食品安全事件的發生。