政府績(jī)效的公眾主觀評(píng)價(jià)模式:有效，抑或無效？——關(guān)于公眾主觀評(píng)價(jià)效度爭(zhēng)議的述評(píng)

倪 星 李佳源

一

政府績(jī)效評(píng)估，就是運(yùn)用一定的指標(biāo)和方法，對(duì)各級(jí)政府及其工作人員的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量、考核。評(píng)估結(jié)果能反映其工作的實(shí)際效果，從而達(dá)到改進(jìn)政府工作，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量的目的。在公共管理實(shí)踐中，政府績(jī)效評(píng)估具有內(nèi)部控制、結(jié)果導(dǎo)向和外部責(zé)任三項(xiàng)主要功能，是優(yōu)化政府管理、提升公共服務(wù)質(zhì)量的重要戰(zhàn)略工具，因而受到越來越多的關(guān)注。在長(zhǎng)期的公共管理實(shí)踐中，逐漸形成了兩種主要的政府績(jī)效評(píng)估模式，即重視成本效益分析的客觀測(cè)量模式及強(qiáng)調(diào)滿意度等軟指標(biāo)的公眾主觀評(píng)價(jià)模式①公眾主觀評(píng)價(jià)是指在政府績(jī)效評(píng)估中，通過公眾這一評(píng)估主體的主觀知覺獲取有關(guān)公共服務(wù)績(jī)效狀況的信息，有學(xué)者稱之為軟指標(biāo)評(píng)估、公眾評(píng)議政府或者公眾參與的政府績(jī)效評(píng)估。出于討論方便考慮，本文不對(duì)這些不同的稱謂作嚴(yán)格區(qū)分。。20 世紀(jì)80 年代以來，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，在顧客至上和結(jié)果導(dǎo)向的理念引導(dǎo)下，當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)注重心從繁文縟節(jié)、內(nèi)部控制逐漸轉(zhuǎn)向外部公眾滿意，公眾主觀評(píng)價(jià)模式備受重視和推崇。美國許多地方政府開始將公眾滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)[1］，王小虎等人（Xiaohu Wang ＆Gianakis ，G.A.）的研究也發(fā)現(xiàn)地方官員傾向于采用公民對(duì)部門績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)[2］。

公眾主觀評(píng)價(jià)模式的理論預(yù)設(shè)是公眾能夠知覺政府運(yùn)作的實(shí)際績(jī)效并且公眾作出的評(píng)價(jià)與公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效狀況相一致。許多公共管理學(xué)者和實(shí)踐者在討論公眾主觀評(píng)價(jià)的意義時(shí)，總是想當(dāng)然地把這種理論預(yù)設(shè)當(dāng)做無需檢驗(yàn)的公理，而將注意力更多地集中在論證公眾評(píng)估政府績(jī)效的意義、方法、操作流程和數(shù)據(jù)的獲取與使用等方面。[3］但事實(shí)上，如果要把公眾主觀評(píng)價(jià)作為政府績(jī)效評(píng)估的可靠工具，這一工具本身的效度如何是我們必須首先回答的問題。

20 世紀(jì)70 年代以來，陸續(xù)有學(xué)者開始關(guān)注公眾主觀評(píng)價(jià)的效度問題，他們圍繞公眾主觀評(píng)價(jià)是否可以準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效，以及影響公眾主觀評(píng)價(jià)的相關(guān)因素等問題展開爭(zhēng)論。我們認(rèn)為，公眾主觀評(píng)價(jià)的效度是公共管理實(shí)踐者和研究者都不能忽視的重要問題。通過對(duì)主要來自美國《公共行政評(píng)論》（Public Administration Review）的權(quán)威文獻(xiàn)的梳理，本文力圖呈現(xiàn)這場(chǎng)爭(zhēng)論的來龍去脈，并結(jié)合中國實(shí)踐探討其中的啟示與借鑒意義。

二

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)效度的質(zhì)疑主要源于有關(guān)不同的城市居民群體對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量滿意度差異的研究。坎貝爾和舒曼（Campbell ，A.＆Schuman，H.）對(duì)美國15 個(gè)城市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相比較于白人，黑人對(duì)警察、公立學(xué)校、垃圾回收和公園等公共服務(wù)的滿意度較低。隨后的相關(guān)研究也得出了相似的結(jié)論，如福勒（Fowler ，F(xiàn).）發(fā)現(xiàn)黑人對(duì)警察服務(wù)的知覺和評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于白人。盡管這些研究不是專門針對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)工具的效度問題，也沒有進(jìn)一步論述種族因素在多大程度上影響了公眾對(duì)服務(wù)的滿意度，但是卻為該主題的研究提供了啟發(fā)和思路，即公眾主觀評(píng)價(jià)可能受到非服務(wù)特征因素的影響。后來，斯蒂帕克（Stipak，B.）、布朗和庫爾特（Brown，K.＆Coulter，P.B.）、帕克斯（Parks ，R.）以及珀西（Percy，S.L.）等人均是沿著這種分析思路，研究種族、收入、年齡和受教育程度等個(gè)體特征及其他非服務(wù)因素對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)政府績(jī)效的影響。

學(xué)術(shù)界對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的效度的爭(zhēng)論，肇始于斯蒂帕克在其博士論文中的研究發(fā)現(xiàn)。圍繞地方政府服務(wù)的差異是否對(duì)公眾評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響這一問題，斯蒂帕克以洛杉磯大都會(huì)區(qū)為個(gè)案進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)沒有充分的證據(jù)來證明服務(wù)質(zhì)量影響了公眾對(duì)地方政府服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)。斯蒂帕克隨后發(fā)表了幾篇有影響力的文章，對(duì)過度依賴公眾主觀評(píng)價(jià)的做法進(jìn)行了系統(tǒng)深入的反思。

斯蒂帕克的研究思路是對(duì)具體公共服務(wù)項(xiàng)目的客觀績(jī)效與公眾的主觀評(píng)價(jià)進(jìn)行多元線性回歸分析，進(jìn)而測(cè)算兩者在統(tǒng)計(jì)上的相關(guān)性。他將公眾主觀評(píng)價(jià)作為因變量，服務(wù)特征（如破案率、被搶財(cái)物損失的挽回率、每萬人全職警察數(shù)量、每千人七類嚴(yán)重犯罪數(shù)量）、政府特征、社區(qū)特征以及個(gè)體特征（如受教育程度、收入水平、性別、種族、年齡）作為自變量，建立回歸方程。通過公眾對(duì)警察、公園、娛樂設(shè)施、垃圾回收以及其他基本服務(wù)作出的評(píng)價(jià)，獲取有關(guān)的主觀評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)。客觀績(jī)效數(shù)據(jù)則是針對(duì)不同的服務(wù)項(xiàng)目，從服務(wù)產(chǎn)出、服務(wù)投入、行政工作量三個(gè)方面設(shè)置具體的指標(biāo)來采集。統(tǒng)計(jì)分析表明，公共服務(wù)的特征不能很好地解釋公眾主觀評(píng)價(jià)的差異，公眾對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的知覺似乎不能準(zhǔn)確反映實(shí)際的情況。基于此，斯蒂帕克認(rèn)為，地方政策制定者不能簡(jiǎn)單地根據(jù)主觀指標(biāo)的績(jī)效信息來判斷社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的好壞。他認(rèn)為:“這類指標(biāo)的含義是不清楚的，先前一些研究已經(jīng)表明滿意度或者評(píng)價(jià)指標(biāo)并不總是準(zhǔn)確地反映了政府提供的服務(wù)。而且，潛在的分析困難是很大的，這些困難并不都是可以解決的。因此，使用滿意度數(shù)據(jù)來評(píng)估服務(wù)績(jī)效可能會(huì)誤導(dǎo)政策分析者”。[4］

針對(duì)上述結(jié)論，斯蒂帕克認(rèn)為可能的解釋包括四個(gè)方面。首先，公眾滿意度能否作為有效的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)取決于它是否反映了服務(wù)的質(zhì)量，而事實(shí)上，公眾對(duì)滿意度調(diào)查問題的回答并非只受到來自公共服務(wù)質(zhì)量的影響。在對(duì)洛杉磯大都會(huì)區(qū)的研究中，斯蒂帕克把受訪者對(duì)警察、公園、垃圾回收等基礎(chǔ)服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)看做服務(wù)特征、政府特征、社區(qū)特征和個(gè)體特征四組自變量的函數(shù)。通過多元回歸分析得到的數(shù)據(jù)無法支持服務(wù)特征影響了公眾對(duì)服務(wù)的評(píng)價(jià)的觀點(diǎn)，而且服務(wù)特征的客觀指標(biāo)對(duì)公眾滿意度的預(yù)測(cè)能力較其他因素（如種族、年齡）小。其次，公眾并不總是能夠準(zhǔn)確知覺政府公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效。只有當(dāng)服務(wù)質(zhì)量特別好或特別差的時(shí)候，公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的知覺才會(huì)受到影響并發(fā)生變化。再次，即使主觀評(píng)價(jià)和客觀指標(biāo)之間存在關(guān)聯(lián)性，政策制定者也不能對(duì)主觀評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)作簡(jiǎn)單化比較，進(jìn)而推論不同地區(qū)間的服務(wù)質(zhì)量的高低。斯蒂帕克認(rèn)為，只有在主觀評(píng)價(jià)與客觀服務(wù)質(zhì)量之間呈現(xiàn)單調(diào)遞增關(guān)系的情況下，我們才能利用主觀指標(biāo)進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量高低的排序。但是，由于公眾對(duì)服務(wù)的偏好和期望的復(fù)雜性，這種單調(diào)遞增關(guān)系往往是不存在的。換言之，高的主觀評(píng)價(jià)并不一定意味著高的服務(wù)質(zhì)量。最后，政策制定不能過于依賴公眾主觀評(píng)價(jià)信息的原因還在于研究本身的“非實(shí)驗(yàn)性”（nonexperimental ）。[5］在斯蒂帕克看來，大多數(shù)關(guān)于公眾滿意度的民意調(diào)查沒有采用實(shí)驗(yàn)研究的方法設(shè)置實(shí)驗(yàn)組和控制組，因此，無法排除其他與服務(wù)無關(guān)的因素對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的干擾。

在此基礎(chǔ)上，斯蒂帕克對(duì)公共管理實(shí)踐中應(yīng)用公眾主觀評(píng)價(jià)問題提出了一些建議。（1 ）在社區(qū)服務(wù)滿意度調(diào)查中，研究人員一般很難采用嚴(yán)格的實(shí)驗(yàn)法排除與服務(wù)特征無關(guān)的因素對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的影響。斯蒂帕克主張采用多元回歸分析解決非實(shí)驗(yàn)性問題，借助多元回歸數(shù)據(jù)可以看出相關(guān)變量與公眾對(duì)城市服務(wù)評(píng)價(jià)的相關(guān)度。當(dāng)然，多元回歸分析本身也無法克服非實(shí)驗(yàn)研究方法帶來的推論困難，因?yàn)槭茉L者的某些個(gè)體特征變量是無法測(cè)量的，如個(gè)體對(duì)服務(wù)質(zhì)量的期望，而這恰恰可能是影響公眾滿意度的一個(gè)重要因素。（2）如果確實(shí)要采用主觀指標(biāo)測(cè)量服務(wù)的質(zhì)量，調(diào)查者必須針對(duì)服務(wù)的具體維度來向服務(wù)使用者采集績(jī)效信息，而不是籠統(tǒng)地向他們調(diào)查對(duì)某項(xiàng)服務(wù)的總體滿意度。例如，當(dāng)我們簡(jiǎn)單地詢問公眾對(duì)警察服務(wù)的滿意度時(shí)，所得到的回答可能受到一系列因素的影響，包括受訪者是否是犯罪受害人，最近是否被警察攔截，被攔截時(shí)警察對(duì)待他的態(tài)度等。因此，必須根據(jù)服務(wù)的具體維度來設(shè)計(jì)調(diào)查問題，這樣才能獲得更為全面和有價(jià)值的信息。（3）總體滿意度這樣的績(jī)效指標(biāo)反映了公眾對(duì)公共服務(wù)的態(tài)度，而這種態(tài)度反過來又會(huì)影響公眾對(duì)執(zhí)法人員（如警察）工作的配合程度。因此，執(zhí)法人員可以根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)間、不同人群的滿意度差異靈活采用合適的操作標(biāo)準(zhǔn)。

總之，斯蒂帕克的貢獻(xiàn)在于通過經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)的客觀績(jī)效狀況相一致這個(gè)假設(shè)提出質(zhì)疑。在他看來，正是因?yàn)闆]有意識(shí)到公眾主觀評(píng)價(jià)的復(fù)雜性，許多城市管理者才會(huì)簡(jiǎn)單地根據(jù)滿意度來推論不同區(qū)域或不同時(shí)段服務(wù)質(zhì)量的變化。這個(gè)推論只有在公眾準(zhǔn)確知覺服務(wù)質(zhì)量的前提下才能成立，而經(jīng)驗(yàn)研究表明這個(gè)前提不一定能成立。

在《警察服務(wù)供給的主觀和客觀測(cè)量》一文中，布朗和庫爾特同樣通過實(shí)證研究的方法對(duì)簡(jiǎn)單使用公眾主觀評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的做法提出質(zhì)疑。在他們看來，如果政策制定者使用公眾滿意度調(diào)查的方法來獲取有關(guān)服務(wù)質(zhì)量的信息，那就必須弄清楚:客觀測(cè)量和主觀評(píng)價(jià)在多大程度上產(chǎn)生一致或矛盾的結(jié)果？哪些變量能夠解釋公眾主觀評(píng)價(jià)的變化？在多大程度上，公眾的主觀評(píng)價(jià)反映了公共服務(wù)的客觀績(jī)效？他們采用的研究方法與斯蒂帕克類似，即通過對(duì)警察公共服務(wù)供給的客觀績(jī)效指標(biāo)及公眾在該項(xiàng)服務(wù)上的主觀滿意度進(jìn)行回歸分析，進(jìn)而檢驗(yàn)公眾主觀評(píng)價(jià)受到客觀績(jī)效指標(biāo)的影響的程度。布朗和庫爾特構(gòu)建了一個(gè)基于警察服務(wù)的公眾滿意度模型來呈現(xiàn)其研究的推進(jìn)邏輯。在這個(gè)模型中，作者建立了以下三組假設(shè):（1）公眾對(duì)警察服務(wù)的滿意度是在若干具體服務(wù)維度基礎(chǔ)上作出的，包括警察響應(yīng)速度、警察接警方式、與其他社區(qū)相比本社區(qū)的警察保衛(wèi)工作、與其他社區(qū)相比本社區(qū)警察的響應(yīng)速度、與其他社區(qū)相比本社區(qū)警察的接警方式、與其他社區(qū)相比本社區(qū)的犯罪率等六個(gè)方面；（2）公眾在這些具體維度上的滿意度與其人口統(tǒng)計(jì)學(xué)特征、政治態(tài)度特征、接受服務(wù)經(jīng)歷、對(duì)服務(wù)的期望等個(gè)體特征顯著相關(guān)；（3）警察服務(wù)的客觀績(jī)效指標(biāo)與公眾滿意度直接相關(guān)。[6］

在接下來的研究中，布朗和庫爾特對(duì)阿拉巴馬州塔斯卡盧薩市16 個(gè)校區(qū)的538 名市民進(jìn)行電話訪問獲取數(shù)據(jù)。在市民主觀評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的采集方面，研究人員詢問受訪者對(duì)警察服務(wù)的評(píng)價(jià)（分為優(yōu)秀、良好、一般和差四個(gè)等級(jí)），了解受訪者對(duì)警察保護(hù)、警察響應(yīng)速度以及警察接警方式的看法；同時(shí)，研究人員要求受訪者就上述方面與城市其他社區(qū)的情況進(jìn)行比較，因?yàn)檫@種比較會(huì)影響他們對(duì)本社區(qū)服務(wù)的滿意度。為了測(cè)量市民對(duì)警察服務(wù)的期待程度，研究人員將之操作化為市民在社區(qū)夜間活動(dòng)的安全感。對(duì)于客觀績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)，研究人員從城市警察檔案記錄中獲得有關(guān)警察響應(yīng)時(shí)間、出警數(shù)量、逮捕數(shù)、嚴(yán)重犯罪數(shù)等客觀數(shù)據(jù)。為了檢驗(yàn)研究假設(shè)，布朗和庫爾特采用多元回歸分析技術(shù)，對(duì)公眾滿意度與警察服務(wù)的各個(gè)維度間的關(guān)系、公眾滿意度與公眾個(gè)體特征之間的關(guān)系以及公眾滿意度與客觀績(jī)效指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行分析。

數(shù)據(jù)顯示，模型中警察服務(wù)的六個(gè)細(xì)分維度（自變量）可以解釋市民總體滿意度（因變量）55%的變化。其中，響應(yīng)時(shí)間、接警方式以及對(duì)警察保護(hù)的公正性的知覺三個(gè)具體維度在0.05 的水平上顯著，這說明公眾對(duì)警察服務(wù)的總體滿意度是基于這三個(gè)具體維度的知覺作出的。根據(jù)第一組假設(shè)檢驗(yàn)的結(jié)果，布朗和庫爾特進(jìn)一步分析了公眾滿意度的三個(gè)主要維度與公眾個(gè)體特征（包括年齡、種族、收入及受教育程度等變量）之間的關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)地方政府質(zhì)量的評(píng)價(jià)、公眾受侵害次數(shù)與公眾滿意度的三個(gè)維度均存在顯著相關(guān)性，對(duì)三個(gè)維度的變化具有良好穩(wěn)定的解釋力。他們最后分析了客觀績(jī)效數(shù)據(jù)與市民主觀評(píng)價(jià)之間的關(guān)系。對(duì)公眾滿意度的三個(gè)細(xì)分維度和八個(gè)具體的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)分別進(jìn)行回歸分析的結(jié)果表明，二者之間并沒有顯著相關(guān)性。換句話說，主觀滿意度水平與客觀服務(wù)水平彼此之間似乎是獨(dú)立的。對(duì)此，他們給出了自己的解釋，公眾是依據(jù)自己的期望來看待公共服務(wù)的客觀績(jī)效的，這可能是主觀評(píng)價(jià)和客觀評(píng)估之間存在較弱的一致性的重要原因。

應(yīng)該說，布朗和庫爾特的研究較斯蒂帕克更為嚴(yán)謹(jǐn)，尤其是他們意識(shí)到公眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)可能是基于服務(wù)的不同方面而作出的判斷，并對(duì)公眾滿意度進(jìn)行維度細(xì)分，避免了模糊的問題導(dǎo)致模糊化的回答這一弊端。另外，他們將公眾對(duì)服務(wù)的相對(duì)滿意度（相比較于其他社區(qū)）變量納入分析模型中，這也使得研究設(shè)計(jì)更為科學(xué)。當(dāng)然，研究中的一些指標(biāo)操作化不盡合理。例如，將公眾對(duì)警察服務(wù)的期待定義為夜間安全感，顯得頗為牽強(qiáng)。而且，進(jìn)行電話訪問的時(shí)間是1981 年的3 月至5 月，而分析所用的客觀績(jī)效指標(biāo)是1978 年1 月到1979 年9 月的數(shù)據(jù)，中間的時(shí)間差可能是導(dǎo)致主觀滿意度水平和客觀服務(wù)水平之間弱相關(guān)性的重要原因。另外，他們?cè)诮y(tǒng)計(jì)分析過程中沒有區(qū)分直接接受公共服務(wù)和間接接受公共服務(wù)的受訪者，這也是后來一些學(xué)者抨擊的地方。

三

斯蒂帕克、布朗和庫爾特對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)效度的質(zhì)疑發(fā)人深省，但也招致不少學(xué)者的反駁，包括布魯?shù)悄帷⑴量怂埂㈢晡髟趦?nèi)的許多學(xué)者加入到這場(chǎng)爭(zhēng)論當(dāng)中，他們分別從規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究的層面提出自己的見解。

布魯?shù)悄岷陀⒏裉m德（Brudney，J.L.＆England，R.E.）從“合作生產(chǎn)”（coproduction）的角度重新審視公眾主觀評(píng)價(jià)模式的價(jià)值。[7］所謂合作生產(chǎn)，是指在公共服務(wù)供給上改變政府生產(chǎn)公眾消費(fèi)的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而由公共部門和公眾作為積極平等的合作者共同參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中。這種合作生產(chǎn)模式需要公眾主動(dòng)表達(dá)服務(wù)需求，通過協(xié)商與公共機(jī)構(gòu)在服務(wù)供給上達(dá)成一致。從這個(gè)角度講，民意調(diào)查是公眾表達(dá)意愿以及政府了解公眾對(duì)公共服務(wù)需求的重要途徑。同時(shí)，了解公眾的滿意度對(duì)綜合評(píng)價(jià)一項(xiàng)公共服務(wù)的績(jī)效是十分必要的。布魯?shù)悄岷陀⒏裉m德認(rèn)為，一項(xiàng)公共服務(wù)可以從效率、效益、回應(yīng)性和公平性四個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。在效率和效益維度，主要涉及公共服務(wù)的價(jià)格和數(shù)量，可以用一些硬性指標(biāo)表示，行政官員掌握的信息較公眾充分，前者比后者更適合扮演評(píng)估角色。而在回應(yīng)性和公平性維度，作為服務(wù)的消費(fèi)者和公共政策的目標(biāo)群體，公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)分配的知覺則為評(píng)價(jià)提供了更有價(jià)值的信息。通過政府為主的客觀績(jī)效測(cè)量和公眾為主的主觀評(píng)價(jià)，公共服務(wù)的供給將實(shí)現(xiàn)合作生產(chǎn)。由于公共服務(wù)的合作生產(chǎn)離不開這四個(gè)評(píng)價(jià)維度的信息，就決定了公眾主觀評(píng)價(jià)模式的不可替代性。而且，在他們看來，基于公眾的主觀評(píng)價(jià)模式（citizen-based measure ）有助于彌補(bǔ)單純依賴客觀產(chǎn)出指標(biāo)無法評(píng)估政策影響的缺陷。布魯?shù)悄岷陀⒏裉m德的論述是有說服力的，他們從規(guī)范層面闡釋了公眾主觀評(píng)價(jià)的民主憲政價(jià)值及其對(duì)于民主治理的重要性。但由于缺乏實(shí)證研究，顯得對(duì)斯蒂帕克等人的質(zhì)疑回應(yīng)力不足。

此后，帕克斯、珀西各自發(fā)表了頗具影響力的文章，對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)和客觀績(jī)效測(cè)量之間的弱相關(guān)性提出了新的替代性解釋。帕克斯認(rèn)為，主觀評(píng)價(jià)和客觀測(cè)量之間缺乏一致性的原因可能有兩個(gè):一是所采用的客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)在概念上有區(qū)別，兩者的指向不同，也即兩套指標(biāo)測(cè)量的并不是同樣的內(nèi)容。[8］例如，警察保護(hù)等服務(wù)的財(cái)務(wù)支出和人員配備更多的是對(duì)投入的客觀測(cè)量，而公眾在評(píng)價(jià)服務(wù)質(zhì)量高低的時(shí)候關(guān)注的是公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的實(shí)際效果。即使采用逮捕率和犯罪率這些和公眾密切相關(guān)的指標(biāo)來評(píng)估警察服務(wù)的質(zhì)量，也是有問題的，因?yàn)樗鼈儾荒芎w警察工作的全部?jī)?nèi)容。也許警察服務(wù)在某些客觀指標(biāo)上的績(jī)效是出色的，但卻由于在其他指標(biāo)上的表現(xiàn)不佳而降低了公眾的總體滿意度。二是由于使用了總體客觀測(cè)量（aggregated objective measures ）的數(shù)據(jù)。事實(shí)上，公眾接受的不是城市總體的公共服務(wù)，而是自身居住或工作范圍內(nèi)的公共服務(wù)。因此，與城市總體公共服務(wù)水準(zhǔn)相比較，社區(qū)服務(wù)的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)與公眾主觀評(píng)價(jià)之間具有更密切的關(guān)系。帕克斯認(rèn)為，斯蒂帕克之所以得出客觀測(cè)量和公眾主觀評(píng)價(jià)之間不一致的結(jié)論，原因在于他使用轄區(qū)平均績(jī)效水平，忽視了轄區(qū)內(nèi)部更小單位之間的服務(wù)供給的差異。在洛杉磯大都會(huì)區(qū)，警力資源分布在空間上呈現(xiàn)非均衡性，為了打擊犯罪，那些高犯罪率的區(qū)域往往配置了更密集的警力資源。簡(jiǎn)單采用整個(gè)地區(qū)的平均績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)顯得過于粗糙，且在多元回歸分析中可能降低這些客觀績(jī)效自變量的解釋力。因此，帕克斯主張采用社區(qū)服務(wù)的客觀績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行分析，這類指標(biāo)承載的信息和公眾的主觀感受是密切相關(guān)的。

珀西也認(rèn)為，將公眾主觀評(píng)價(jià)與客觀績(jī)效測(cè)量之間的差異歸結(jié)為公眾知覺錯(cuò)誤的做法是不妥當(dāng)?shù)模@種歸因只有在客觀績(jī)效信息是真實(shí)有效的前提下才能成立。他指出，斯蒂帕克等人表面上提出了對(duì)使用公眾滿意度作為績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)疑，但實(shí)際上這些研究只是提供了服務(wù)供給的客觀測(cè)量沒有顯著影響公眾主觀評(píng)價(jià)的證據(jù)罷了。客觀測(cè)量之所以無法對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)產(chǎn)生顯著影響，原因在于對(duì)服務(wù)的客觀測(cè)量是一個(gè)情境因素，受到犯罪率、響應(yīng)時(shí)間等指標(biāo)的影響。而事實(shí)上，公眾不會(huì)特別關(guān)注這些因素。相反，個(gè)人與警察的接觸、媒體的報(bào)道這些因素反而可能對(duì)公眾知覺產(chǎn)生更強(qiáng)烈的影響。所以，不能由于主觀評(píng)價(jià)和客觀測(cè)量之間的弱相關(guān)性就草率地得出公眾評(píng)價(jià)不準(zhǔn)確的結(jié)論。[9］

應(yīng)該說，帕克斯和珀西的解釋頗具啟發(fā)性，但要回答“公眾對(duì)服務(wù)的主觀滿意度能否反映事實(shí)上的客觀服務(wù)績(jī)效”的問題，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的支撐是不可或缺的。

帕克斯認(rèn)為，要探究主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)之間是否相關(guān)，研究者必須弄清楚兩者之間是如何發(fā)生聯(lián)系的。也就是說，投入是通過怎樣的過程轉(zhuǎn)化為結(jié)果輸出的？在這個(gè)過程中有哪些中間指標(biāo)？公眾是如何構(gòu)建他們對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)的？為此，帕克斯選取警察響應(yīng)速度和公眾對(duì)警察響應(yīng)速度的知覺進(jìn)行研究，建構(gòu)了一個(gè)公眾對(duì)警察響應(yīng)速度的知覺模型，該模型①模型中“＋”、“-”、“？”分別表示兩個(gè)變量間的關(guān)系是正相關(guān)、負(fù)相關(guān)及方向待檢定。位于虛線左邊的變量為間接變量，虛線右邊的變量為直接變量，間接變量通過直接變量影響公眾對(duì)社區(qū)警察快速響應(yīng)的知覺。（見圖1）區(qū)分了影響公眾知覺的直接因素和間接因素。

帕克斯的數(shù)據(jù)來源于對(duì)美國密蘇里州圣路易斯（St.Louis ）大都會(huì)區(qū)的研究。他首先根據(jù)最近一段時(shí)間是否與警察打過交道將受訪者分為兩組，各獲得559 個(gè)和2 789 個(gè)個(gè)案。針對(duì)這兩組受訪者，帕克斯分別將影響因素與公眾對(duì)警察響應(yīng)速度的知覺進(jìn)行多元線性回歸分析，得到的結(jié)論和斯蒂帕克等人的相似，即機(jī)構(gòu)記錄反映的客觀績(jī)效數(shù)據(jù)并沒有對(duì)受訪公眾的主觀評(píng)價(jià)產(chǎn)生顯著和直接的影響。例如，負(fù)責(zé)巡邏的正規(guī)警察比重的回歸系數(shù)只有0.006 ，即負(fù)責(zé)巡邏的正規(guī)警察的比重每增加10 個(gè)百分點(diǎn)，公眾對(duì)警察響應(yīng)速度的知覺才提高0.06 分（5 分制）。而且，針對(duì)第二類受訪者（近期未與警察打過交道）建立回歸方程的判定系數(shù)只有13.8%，說明回歸方程的總體解釋力不理想。但是，帕克斯認(rèn)為，這些發(fā)現(xiàn)并不足以支撐客觀績(jī)效改變不會(huì)導(dǎo)致主觀評(píng)價(jià)變化的觀點(diǎn)。在客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)之間存在一些中間變量，客觀指標(biāo)通過中間變量進(jìn)而作用于公眾的主觀知覺。如果只關(guān)注客觀績(jī)效指標(biāo)對(duì)公眾主觀知覺的直接影響，將大大低估其實(shí)際影響力。

圖1 影響公眾對(duì)社區(qū)警察響應(yīng)速度知覺的因素

為了檢驗(yàn)這種假設(shè)，帕克斯詳細(xì)梳理了影響公眾知覺社區(qū)警察響應(yīng)速度的各種因素，構(gòu)建出主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)相互影響的單向模式網(wǎng)狀圖。在這個(gè)網(wǎng)狀圖中，客觀指標(biāo)的變化將引起某些中間的客觀變量或主觀變量的變化，進(jìn)而引起公眾對(duì)社區(qū)警察響應(yīng)速度知覺的變化。例如，負(fù)責(zé)巡邏的正規(guī)警察的比重不僅直接作用于公眾對(duì)警察響應(yīng)速度的知覺，也可以通過市民報(bào)告遇見巡邏警車的頻率、與警察交往經(jīng)歷的不滿意率等內(nèi)生變量間接地對(duì)因變量產(chǎn)生影響。為了準(zhǔn)確測(cè)量各個(gè)自變量對(duì)公眾知覺的疊加影響力，帕克斯采用統(tǒng)計(jì)學(xué)中的路徑分析方法，分別計(jì)算了各個(gè)自變量對(duì)因變量的直接、間接和總的影響力。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，原先與公眾知覺相關(guān)性弱的自變量通過其他變量明顯提高了與因變量的相關(guān)度。例如，負(fù)責(zé)巡邏的正規(guī)警察比重這一變量對(duì)因變量的直接影響系數(shù)只有0.09 ，但通過中間變量的作用可以將總影響系數(shù)提高到0.26 。這表明，將中間變量納入公眾主觀評(píng)價(jià)和客觀測(cè)量的相關(guān)性分析中顯得更為合理。因?yàn)樯鐣?huì)現(xiàn)象之間的關(guān)系是復(fù)雜的，各種因素相互關(guān)聯(lián)并形成一個(gè)復(fù)雜的因果網(wǎng)。采用路徑分析方法測(cè)算客觀績(jī)效指標(biāo)對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的總影響力，這是帕克斯的創(chuàng)新之處，極大地拓展了既有的研究思路，也為斯蒂帕克等人的研究結(jié)論提供了一種新的解釋。

珀西則是通過一個(gè)警察溝通研究項(xiàng)目①該項(xiàng)目是美國印第安納大學(xué)政治理論與政策分析工作室開展的，他們通過對(duì)田納西州沃思堡市警察局收到的5 000 多個(gè)求助電話進(jìn)行分析來采集數(shù)據(jù)。來檢驗(yàn)公民知覺和評(píng)價(jià)公共服務(wù)的影響因素。他首先建立了一個(gè)理論框架（見圖2 ），認(rèn)為公眾對(duì)特定服務(wù)行為的評(píng)價(jià)受到了他們對(duì)這些行為的知覺、對(duì)行為的期望、服務(wù)環(huán)境的特征以及公眾個(gè)體特征的影響。在此基礎(chǔ)上，公眾對(duì)特定服務(wù)的評(píng)價(jià)進(jìn)而影響了他們對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)整體績(jī)效的評(píng)價(jià)。珀西認(rèn)為，早前研究的不足之處在于沒有將公眾對(duì)服務(wù)的期望納入回歸分析方程中，而這是影響公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量知覺的關(guān)鍵變量之一。

珀西首先搜集和分析了警察局電腦輔助調(diào)配系統(tǒng)中記錄的三個(gè)有效節(jié)點(diǎn):第一個(gè)節(jié)點(diǎn)是求助電話被話務(wù)員分配到調(diào)配器的時(shí)間，第二個(gè)節(jié)點(diǎn)是警察被派遣的時(shí)間，第三個(gè)節(jié)點(diǎn)是警察到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間。第二個(gè)節(jié)點(diǎn)減去第一個(gè)節(jié)點(diǎn)得出求助者大致的等待時(shí)間，第三個(gè)節(jié)點(diǎn)減去第二個(gè)節(jié)點(diǎn)得出警察前往現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間，第三個(gè)節(jié)點(diǎn)減去第一個(gè)節(jié)點(diǎn)得出警察響應(yīng)時(shí)間的總體估算。同時(shí)，為了收集市民的意見和評(píng)價(jià)，研究者通過電話訪談了1 200 多位最近兩周內(nèi)打過求助電話的市民，調(diào)查內(nèi)容包括市民與警察局話務(wù)員的交流、對(duì)響應(yīng)時(shí)間的評(píng)價(jià)、現(xiàn)場(chǎng)警察的行動(dòng)以及受訪者個(gè)體特征等。然后，研究者將求助電話的數(shù)據(jù)和電話采訪的信息進(jìn)行配對(duì)，總共獲得625 個(gè)個(gè)案，形成了整份研究的數(shù)據(jù)庫。

圖2 公眾知覺和評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效的理論框架

珀西的研究圍繞三個(gè)問題展開:（1）公眾對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的知覺是否準(zhǔn)確？（2 ）公眾對(duì)服務(wù)績(jī)效的知覺在多大程度上影響了他們對(duì)具體公共服務(wù)行為的評(píng)價(jià)？（3 ）公眾對(duì)特定服務(wù)行為的評(píng)價(jià)是否影響了公眾對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總體績(jī)效的評(píng)價(jià)？對(duì)于第一個(gè)問題，珀西通過比較公眾對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間的估算和警察局記錄來檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)顯示，公眾估算的響應(yīng)時(shí)間平均值為16.6 分鐘，而警察局電腦系統(tǒng)記錄的平均響應(yīng)時(shí)間為15.5 分鐘，兩者數(shù)值上十分接近。另外，兩種測(cè)算方式的交互分類分析顯示兩者之間的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.44 ，這就證明了公眾能夠準(zhǔn)確知覺警察響應(yīng)速度的實(shí)際狀況。研究者還通過多元回歸分析來檢驗(yàn)公眾主觀知覺的警察響應(yīng)速度與實(shí)際響應(yīng)記錄之間的關(guān)系。結(jié)果顯示，警察響應(yīng)時(shí)間記錄自變量的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.37 ，遠(yuǎn)高于其他自變量的系數(shù)值，且通過0.01 的顯著度檢驗(yàn)。而包括收入、種族、教育、性別等個(gè)體特征的自變量均沒有通過顯著性檢驗(yàn)。期望變量與公眾對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間滿意度在0.01 的水平上呈正相關(guān)關(guān)系。相比較于參照組（即認(rèn)為警察響應(yīng)速度與預(yù)期一致的受訪者），認(rèn)為警察抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)速度比預(yù)期要快的居民所報(bào)告的警察響應(yīng)時(shí)間要少4.25 分鐘，認(rèn)為警察抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)速度比預(yù)期要慢的居民所報(bào)告的警察響應(yīng)時(shí)間要多8.5 分鐘，這驗(yàn)證了作者在理論框架中提出的期望變量影響公眾對(duì)客觀服務(wù)績(jī)效知覺的假設(shè)。

為了回答第二個(gè)問題，珀西將受訪者對(duì)響應(yīng)時(shí)間的知覺和期望、服務(wù)環(huán)境的特征、受訪者個(gè)體特征視作三組自變量，將公眾對(duì)響應(yīng)時(shí)間的主觀滿意度評(píng)價(jià)視作因變量，進(jìn)行多元回歸分析。數(shù)據(jù)顯示，公眾報(bào)告的響應(yīng)時(shí)間和公眾主觀滿意度在1%的水平下呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，公眾報(bào)告的響應(yīng)時(shí)間變量的回歸系數(shù)為-0.01，即在公眾知覺中警察響應(yīng)時(shí)間每增加10 分鐘，公眾主觀評(píng)價(jià)打分將降低0.1 分（5 分制），這說明公眾對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間的主觀評(píng)價(jià)在某種程度上是基于對(duì)實(shí)際響應(yīng)時(shí)間的知覺。服務(wù)環(huán)境的特征（如社區(qū)犯罪率）對(duì)于公眾主觀評(píng)價(jià)沒有顯著影響，期望變量對(duì)主觀評(píng)價(jià)則有顯著影響。回歸方程顯示，相比較于參照組（即回答警察響應(yīng)時(shí)間與預(yù)期一致的受訪者），認(rèn)為警察響應(yīng)時(shí)間比期待要快的受訪者在對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間的滿意度上的打分要高出將近0.5分，而認(rèn)為警察響應(yīng)時(shí)間比期待要慢的受訪者在對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間的滿意度上的打分要低1.22 分。在受訪者個(gè)體特征方面，只有年齡和態(tài)度對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)存在顯著性影響。由此可見，公眾對(duì)響應(yīng)時(shí)間主觀評(píng)價(jià)的變化更多的是通過知覺和期望變量得到解釋，公眾的主觀評(píng)價(jià)主要是受到其對(duì)機(jī)構(gòu)行為的知覺和期望的影響。

為了回答第三個(gè)問題，珀西將公眾對(duì)警察行為的評(píng)價(jià)、對(duì)社區(qū)犯罪情況的知覺、服務(wù)環(huán)境的特征、公眾個(gè)體特征作為自變量，將公眾對(duì)警察服務(wù)的總體滿意度作為因變量進(jìn)行回歸分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對(duì)接線員響應(yīng)的滿意度、對(duì)警察響應(yīng)時(shí)間的滿意度、支持警方工作的態(tài)度三個(gè)變量與公眾對(duì)警察服務(wù)總體滿意度之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而公眾對(duì)社區(qū)犯罪情況的知覺、受訪者的受教育程度與因變量存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這一發(fā)現(xiàn)證明，公眾對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總體績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)與其對(duì)特定服務(wù)行為的評(píng)價(jià)顯著相關(guān)。

根據(jù)上述數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，珀西提出了三個(gè)重要的研究結(jié)論:（1）公眾擁有知覺服務(wù)機(jī)構(gòu)績(jī)效的能力；（2）公眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)是基于他們對(duì)服務(wù)質(zhì)量的知覺作出的；（3）公眾對(duì)特定服務(wù)行為的評(píng)價(jià)影響著他們對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)總體績(jī)效的評(píng)價(jià)。與之前的研究相比較，珀西的獨(dú)到之處就在于，他將知覺變量和期望變量納入分析中，并證實(shí)這兩類變量顯著地影響了公眾的總體滿意度。

四

綜上所述，盡管公眾參與政府績(jī)效評(píng)估在許多國家和地區(qū)如火如荼地開展，但現(xiàn)有文獻(xiàn)仍未對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)的效度給出一個(gè)令人信服的答案，理論與實(shí)踐中的爭(zhēng)執(zhí)仍將持續(xù)。首先，公眾能否準(zhǔn)確知覺和判斷公共服務(wù)的實(shí)際績(jī)效？或者說，公眾的主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)的客觀績(jī)效是否一致？其次，公眾對(duì)公共服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)在多大程度上是基于對(duì)客觀績(jī)效的知覺？如果說公眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)受到其他非服務(wù)特征的干擾，那么，評(píng)估工具的效度將大打折扣。最后，如何提高研究設(shè)計(jì)的科學(xué)性？在既有的研究中，學(xué)者們?cè)趯?duì)具體服務(wù)領(lǐng)域的選取、研究假設(shè)的操作化、統(tǒng)計(jì)工具的選擇上有很大的不同，究竟應(yīng)該如何提高研究設(shè)計(jì)的精細(xì)化和合理性是值得進(jìn)一步探討的問題。

基于對(duì)上述文獻(xiàn)的梳理，筆者認(rèn)為，今后深化公眾主觀評(píng)價(jià)效度研究的時(shí)候必須注意以下問題:

第一，政府機(jī)構(gòu)記錄的真實(shí)性問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)大多將主觀評(píng)價(jià)的效度操作化為在某項(xiàng)具體服務(wù)上公眾主觀評(píng)價(jià)與實(shí)際績(jī)效之間的一致性程度，其中公眾主觀評(píng)價(jià)一般是采用公眾滿意度調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，實(shí)際績(jī)效則是取自機(jī)構(gòu)記錄。這種研究設(shè)計(jì)中暗含的假設(shè)是，政府服務(wù)的實(shí)際績(jī)效等同于機(jī)構(gòu)記錄的績(jī)效。而事實(shí)上，由于數(shù)據(jù)本身的真實(shí)性問題，機(jī)構(gòu)記錄不一定能夠準(zhǔn)確反映政府實(shí)際績(jī)效狀況。從這個(gè)角度看，帕克斯等人的邏輯基礎(chǔ)是不牢固的。

第二，樣本的代表性問題。在帕克斯、珀西等人的研究中，基本都是采用簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣的方法獲取樣本。在分析公眾主觀評(píng)價(jià)受何種因素的影響問題上，為了提高樣本的代表性，采用分層隨機(jī)抽樣的方法更為科學(xué)合理。

第三，在客觀績(jī)效指標(biāo)的選取上必須更加慎重。斯蒂帕克和布朗等人所采用的客觀績(jī)效指標(biāo)備受質(zhì)疑，如諾森特布、哈羅和湯普森曾聯(lián)合致信美國《公共行政評(píng)論》編輯部，表達(dá)了對(duì)斯蒂帕克的研究結(jié)論的不同看法[10］。他們認(rèn)為，斯蒂帕克選取的客觀指標(biāo)與公眾主觀評(píng)價(jià)之間缺乏一致性是正常的，因?yàn)樵撗芯坎捎谩按堵省薄ⅰ捌瓢嘎省薄ⅰ皣?yán)重犯罪率”等指標(biāo)，公眾一般不會(huì)關(guān)注這些指標(biāo)，從而導(dǎo)致了多元回歸分析中公眾主觀評(píng)價(jià)與客觀績(jī)效指標(biāo)之間的弱相關(guān)性。此外，必須區(qū)分投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)，多元回歸分析時(shí)采用產(chǎn)出指標(biāo)可能會(huì)更加合理。

第四，分析工具的選擇問題。在前面介紹的文獻(xiàn)中，學(xué)者們都是選擇簡(jiǎn)單的多元線性回歸作為分析工具。但實(shí)際上，公眾主觀評(píng)價(jià)與公共服務(wù)客觀績(jī)效之間的關(guān)系不一定是線性關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際效益遞減原理，隨著公共服務(wù)質(zhì)量的提高，其帶給服務(wù)使用者的邊際效益會(huì)逐漸下降。從這個(gè)意義上講，公眾對(duì)公共服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)與實(shí)際績(jī)效之間很可能是一種非線性關(guān)系。如果借助非線性相關(guān)分析和非線性回歸分析，或許可以更深刻地揭示兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系。

本文所引用的文獻(xiàn)全部來自美國公共行政學(xué)界的研究成果。在對(duì)公眾主觀評(píng)價(jià)效度的實(shí)證研究上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界相對(duì)滯后，現(xiàn)有研究基本上停留在規(guī)范層面，如討論公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的必要性和積極意義[11］，以及如何完善政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的機(jī)制設(shè)計(jì)[12］，等等。應(yīng)該說，這些規(guī)范研究對(duì)于弘揚(yáng)公眾的主體地位、保障政府績(jī)效評(píng)估的公眾導(dǎo)向具有重大意義。但是，目前我國許多地方政府已經(jīng)開始將公眾主觀評(píng)價(jià)納入政府績(jī)效評(píng)估體系中，并產(chǎn)生了重大的現(xiàn)實(shí)影響。為促進(jìn)政府績(jī)效管理實(shí)踐的科學(xué)化，我國公共行政學(xué)界應(yīng)當(dāng)積極開展公眾主觀評(píng)價(jià)效度的實(shí)證研究，與國外現(xiàn)有的研究成果進(jìn)行對(duì)話，以期為公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐提供更有力的理論指導(dǎo)。

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