中美歐汽車零部件爭端案評析

楊榮珍

中美歐汽車零部件爭端案是中國作為被訴方完整經歷了WTO爭端解決所有程序而結案的第一個案件,雖然最終中國采取的措施被裁定違反WTO規則而被迫對該措施進行了調整,但該案所涉及的爭端事項、爭端各方采取的策略等對我國今后應對類似案件仍具有重要借鑒意義。

一、案情簡介

2006年3月30日,歐盟和美國向WTO爭端解決機構提出就“中國汽車零部件的進口措施”進行磋商(案件編號:DS339、DS340)。被訴措施包括:2004年5月21日國家發改委8號令關于汽車產業發展政策;2005年4月1日開始實施的海關總署令第125號《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》;2005年4月1日生效的海關總署公告2005年第4號《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》。上述三項法規確立了對在中國市場上銷售的某些汽車型號整車中使用的進口零部件征收稅費的制度,對于“構成整車特征的進口零部件”,征收與進口整車相同的25%的“關稅”;對于不構成整車的進口零部件,則征收10%的關稅。是否構成“整車特征的進口零部件”,以進口零部件的價值是否達到整車價值的60%作為標準。

歐盟和美國認為,中國的相關措施對進口汽車零部件構成了歧視,違反了:(1)《與貿易有關的投資措施協議》(TRIMS)第2條;(2)《1994年關稅與貿易總協定》(GATT1994)第2條第1款、第3條第2、4、5款、第11條第1款;(3)《補貼與反補貼措施協議》(SCM)第3條1、2款;以及(4)《中國加入議定書》第1條第2款和第7條第3款,及《中國加入工作組報告》第93、203條的規定。2006年4月13日,加拿大也就上述措施提出磋商請求(DS342)。

由于磋商沒有達成結果,2006年9月15日,美、歐、加提出設立專家組請求。2007年1月9日,世貿組織總干事拉米指定專家組成員,專家組成立。2008年7月18日,專家組完成裁決報告,認定中國采取的措施違反了GATT1994第3條的國民待遇規定和《中國加入工作組報告書》第93條的承諾。出于“司法經濟” (Judicial economy)考慮,專家組未對爭議事項是否違反TRIMS、SCM進行審理。中方于2008年9月15日向爭端解決機構提出上訴。上訴機構于2008年12月15日完成上訴審查,提出報告。上訴機構維持了專家組關于中國采取措施違反GATT1994第3條國民待遇規定的裁決,但認為中方措施不違反《中國加入工作組報告書》第93條的承諾,并建議中國采取行動使被訴措施符合其在GATT1994下的承諾義務。

2009年8月28日,中國工業和信息化部、國家發展改革委聯合簽發10號令,對《汽車產業發展政策》中的“進口管理”部分做出修改,并從9月1日起實施。修改的核心內容,就是不再執行從2005年4月1日開始實施的《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》。至此,中方完全履行了WTO爭端解決機構的裁決。

二、案件爭議焦點及裁決內容

雖然該案申訴方提出的主張涉及多項WTO規則,但最終爭議的焦點主要集中在兩個方面:中國采取的措施是否違反GATT1994和是否違背中國入世承諾。

(一)涉案措施是否違反GATT1994

申訴方認為中國采取的措施違反了GATT1994的兩個條款:第2條和第3條,GATT1994第2條是有關按照關稅減讓表履行關稅減讓義務的規定,第3條是關于國內稅費征收、允許的數量限制以及影響國內銷售、購買、運輸、分銷和使用要求的國民待遇規則。中方則主張該措施屬于GATT1994第2條允許的“邊境措施”而非受GATT1994第3條約束的“國內措施”, 而作為邊境措施其目的在于限制規避關稅的行為。作為關稅措施,中方認為被訴措施沒有違反關稅減讓承諾。同時中國采取的措施也符合WTO其他成員規制規避關稅行為的習慣做法。申訴方指控中方措施同時違反GATT第2條和第3條,說明其在認定該措施屬關稅措施或國內稅措施上存在自相矛盾。

專家組對上述爭議問題做出了裁決:首先,關于爭議措施屬于“邊境措施”還是“國內措施”,專家組根據以下幾方面的重要法律特征認定中國的措施屬于國內措施而非普通關稅:(1)付費義務產生于汽車零部件進入中國關稅區并且被加工成汽車之后;(2)支付費用的通常是汽車生產商而非進口商;(3)費用的課加是根據進口零部件的使用情況來確定。即費用支付不是基于本批零部件進入關稅區的情形,而是基于其他國家或進口商的其他零部件或國產零部件,與本批進口零部件的后續共同在一種車型中的使用情況;(4)同一船舶或同一容器裝載的完全相同的汽車零部件可能因為被用于的車型不同而課以不同的稅率;(5) 決定是否征收費用的不是進口時的申報,而是汽車整車裝配/生產完成后的稅務申報。進口時的申報并不決定或必然影響涉案措施規定收費的最終是否適用。

其次,被訴措施所規定的規則限制了依據關稅稅則中的汽車散件類產品進口的汽車零件在進入中國市場后的使用,被訴措施違反了GATT1994第3條關于國內稅費和法律法規及國內要求方面的國民待遇規則,因為中國對進口汽車零件征收的費用超過對國內同類產品(汽車零件)征收的費用,并且這種針對進口汽車零件實施的措施使得進口零件的待遇低于中國國內同類汽車零件,同時構成了對進口汽車零部件使用的限制。

專家組的上述裁決在上訴程序中得到了上訴機構的支持。上訴機構舉了一個例子對其裁決加以說明:在汽車生產商不直接進口零部件,而是從國內其他獨立的第三方供應商處購買零部件的情況下,該第三方進口這些零部件的清關費用為10%的關稅;然而同樣的零部件可能在裝配后被課加25%的稅費一一如果它們被出售給一個汽車生產商并且被裝配到達到涉案措施規定標準的車型上。顯然,這增加了使用進口零部件的汽車生產商的成本負擔。

(二)涉案措施是否違背中國入世承諾

關于涉案措施是否違背中國入世承諾的爭議主要集中于是否違背《中國加入工作組報告書》第93段的規定。該段的規定是:“有關汽車零件關稅待遇的問題,中國代表確認未對汽車的成套散件和半成套散件設立關稅稅號。如中國設立此類稅號,則關稅將不超過10%。”申訴方認為,中國對“構成整車特征的零部件”征收25%的關稅,違反了上述承諾。

專家組的裁決指出:中國的被訴措施列明將全散件和半散組裝套件按照25%征收關稅的做法,在事實上創造了一個關稅分類;《中國海關2005年進出口關稅》中提到了全散組裝套件和半散組裝套件這樣的名詞而且在實踐中也要求報關聲明對全散件和半散件按照機動車分類,這些事實表明,中國海關實踐中存在全散組裝件和半散組裝件的分類,專家組認為,對事實上存在的這種關稅分類產品按照25%征收關稅就是違反了《中國加入工作組報告書》第93段的承諾。

上訴機構對該問題的裁決則否定了專家組的上述判斷。中方在上訴中指出,我國在《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》中并沒有直接規定全散件(CKD)和半散件(SKD)的進口關稅率,而是使用了“構成整車特征”一詞,只有在符合《辦法》規定的三條標準之一時,方適用整車稅率。上訴機構基本認同這一主張,指出:被訴措施中對“構成整車特征的零部件”征收25%關稅的規定并不屬于《中國加入工作組報告書》第93條關于“如果創造全散件和半散件的關稅分類,則其稅率不能超過10% ”規定中所指的“全散件”和“半散件”的關稅分類,因此中國的措施并沒有違反《報告》第93條的規定。換言之,上訴機構不同意專家組將中國的措施分成適用普通關稅規則的一般零件和適用于全散件和半散件的《報告》第93段規定的兩種情況,認為根據被訴措施的文字規定,“全散組裝件和半散組裝件”不屬于被訴措施執行范圍內的一類產品,因此在上訴機構的裁決意見中,中方的被訴措施中所涉及的汽車零件都屬于普通的汽車零件,應當適用于GATT1994關于普通關稅和國民待遇的規則。

三、案例評析

如上所述,雖然中方在爭端解決程序中的部分主張得到WTO爭端解決機構的支持,但在關鍵的爭議焦點即爭議措施是否屬于“國內措施”、是否違反國民待遇原則的問題上,專家組和上訴機構均支持了申訴方的主張,導致中方最終敗訴并被迫修改了相關法規規定。作為中國“入世”后被訴爭端解決的第一案,該案對今后我國在相關領域制定產業政策和法律法規、應對貿易爭端等方面具有重要的借鑒與啟示。

第一,申訴方要指控的焦點問題可能只有一個,但會將與此有關的WTO規則盡可能多地列舉出來。例如,本案中,申訴方不僅指控中國的措施違反GATT1994第2條、第3條,同時也指出中方措施違反了TRIMS、SCM等協議以及中國的入世承諾。有學者指出,這是一種“寧可錯用一千,不可放過一條”的策略。首先,指控中國措施同時違反GATT1994第2條、第3條,說明申訴方在認定該措施屬于關稅措施還是國內措施上最初也存在矛盾,因為這兩個條款約束的對象分別是關稅措施和國內措施。在案件審理過程中,由于中方主張該措施屬于關稅措施,并且證明該措施未違反GATT1994第2條的規定,申訴方才逐漸將申辯的重點放在了論證該措施屬于國內措施并且違反國民待遇原則上來。其次,將被訴措施與TRIMS、SCM等協議拉到一起實屬勉強,但申訴方提出的這些主張中方又不得不認真應對,增加了很大的應訴負擔。本案中申訴方的這一策略值得我國借鑒,在對其他成員提起WTO爭端解決案件時,可以將與爭議問題有直接關系或間接關系的協議盡可能多地列舉出來,以期在某一點上能取得突破。

第二,國內立法機關、行政機關在制定法律、法規時,應爭取實現“事前審查”,以防被他國投訴時造成被動。WTO爭端解決程序中爭議的對象主要包括兩類:一是法律、法規、規章等法律文件;二是行政機關采取的某些措施和行為。從我國加入WTO后被其他成員投訴的事項來看,有很大部分屬于法律、法規,這是因為一方面這些法律文件是普遍適用的,對經濟生活的影響較大;另一方面在于法律文件是以文字載體固定下來并需要對社會公眾公布的,便于申訴方仔細研究其內容與文字,從中找出不符合WTO規則之處。而我國每年制定實施的法律、法規數量眾多,特別是由各行政部門制定的法規、規章,不可能要求其制定者都能熟悉并掌握WTO規則,以事先判斷其制定的法規是否有違反WTO規則之處。因此,我國有必要建立一種相關法律、法規的“事前審查”機制,在其出臺前,由精通WTO相關規則的專家予以審查,對不符合WTO規則的規定或某些用語進行調整、修改,或阻止其通過,以盡量減少可能由此引起的多邊爭端。

第三,學習巧妙運用WTO規則。本案中,爭議措施出臺的初衷可能并不是為了對外國產品實施歧視,而主要是為了制止外國進口產品采取“化整為零”的方式規避關稅的行為。中方在答辯中也強調了這一措施出臺的動機。但從WTO爭端解決機構審理案件的慣例看,它并不重視某一措施實施的“動機”或“目的”,而更主要的審理該措施的具體內容和實施效果。從國外經驗看,各國大都有此類反規避的措施,但主要是以原產地規則來規范。而我國采取的措施由于實施的方式易被人誤解,而最終被認定為屬于違反國民待遇原則的國內措施。因此,借鑒本案的經驗教訓,以后出臺類似政策、措施時,應當更多地借鑒他國經驗,例如從原產地規則角度出發,實現反規避的目標。

第四,及時履約,樹立良好形象。中國加入WTO以來,一直很認真地履行各項承諾,樹立了誠實守信的負責任大國形象。本案敗訴后,我國主動在履行期限內修改了相關法規,完全履行了WTO爭端解決機構的裁決。這一方面體現了對WTO爭端解決機構裁決的尊重,另一方面,爭議措施已經實施了四年多,在此期間國內汽車產業得到了快速發展,已經基本實現了當初制定政策的目標。因此,雖然在爭端中敗訴,但我們并沒有太大的實際損失,反而由于及時主動履行裁決,有利于維護我國在WTO中的聲譽。▲

注釋:

1中美集成電路增值稅退稅政策案(DS309)雖在時間上屬于中國被訴WTO的第一案,但由于該案經過磋商實現了協商解決,故未進入專家組、上訴程序等WTO爭端解決的實質審查階段。