應急物流園與城市綜合防災減災體系相互功用的初步研究*

王曉燕

(長安大學建筑工程學院，陜西西安710064)

0 引言

近年，自然災害、社會安全事件頻頻發生，且災害事件日趨復雜化，而城市綜合防災減災系統顯得力不從心，現實迫切需要加強災害應急的研究，提高應對災害的主動性。分析我國城市綜合防災減災體系的基本特征，立足應急物流園建設理論基礎，探討應急物流園建設對于城市綜合防災減災體系的作用，從構筑高效減災防災體系角度來建設應急物流園，對于城市的綜合防災減災體系建設具有重要意義。

1 城市綜合防災減災體系的局限性

城市綜合防災體系指為抵御和減輕各種自然災害和人為災害及由此引起的次生災害，對城市居民生命財產和各項工程設施所采取的各種預防措施，其內容包括預測、預警、預防、減輕、救援、恢復等6個環節。1990年代初期，我國加入“國際減災十年”活動，確立了“綜合防災減災”的災害預防理念。由于缺乏配套法律法規的規范和指導，這一思想并未得到落實。直到2003年“非典”事件，城市綜合防災減災才被提升到國家戰略的高度，陸續出臺了國家自然災害總體應急預案、各部門專項應急預案和省區應急預案等各類預案約135萬多件;97.9%的市(地)和92.8%的縣(縣級市)均制定了總體應急預案［1］，初步建立了以“中國減災委”為核心的突發事件應急管理的組織體系。城市綜合防災減災體系特點表現為:①從被動應對性救援轉向主動防御性建設，初步建立以危機管理和預案分析為主的綜合防災減災體系;②從過去單一災種的部門負責管理轉向綜合災害管理，加強建設城市綜合防災硬件設施和制度的系統完善;③轉向以應急為主要目的的運行管理、綜合協調方面的研究和統籌規劃建設，完善了城市生活空間、預防空間(救災儲備庫)、減災抗災救援空間(應急避難場所)等的合理配置［2］。城市綜合防災體系整合了災前預防、災中應急和災后重建3個方面，建立了嚴密的協調和管理機制，并由完善的工程性措施和非工程性措施提供了實施保障的防災防護體系［3］。目前，城市綜合防災體系仍然存在部門分割、缺乏協調等問題，綜合防災減災還是浮于表面，缺乏具體落實的有效保障措施。

1.1 綜合防災減災系統的實用性較低

雖然城市都編制了綜合防災減災規劃和突發公共事件應急體系建設規劃，但是都沿用了過去單一災種應對機制下的部門負責制。對災害的管理依然是分災種、分部門負責管理和建立相應的監測、預警、預報等應對措施，多部門分散管理，缺乏有效協作，重復建設和應急盲點依然較多。

1.2 綜合防災減災系統的儲備保障力不足

在城市綜合防災減災體系中，防災主要通過國家和社會儲備建立完善的物質保障機制，以應對突發事件的需求。減災主要通過日常管理排除和減弱各類人為災禍的影響，降低自然災害與人為災害共振的頻率。防災的作用主要偏向于對自然災害的預防和應對，但自然災害具有不可預測的特點，因而很容易將防災的管理落于案頭文字，失去保障性。

1.3 綜合防災減災系統的效能不高

我國綜合防災減災系統效能不高，系統減災能力仍比較脆弱，防災減災速度慢。近50年來，每年因自然災害造成的直接經濟損失約占國民生產總值的4%［4］，尤其是2008年，我國國內生產總值GDP是300 670億元，災損直接經濟損失占GDP的4.5%。“十五”期間459個地質災害預警項目的投入經費為52 369萬元［5］，同期各類災害直接經濟損失3 017.3億元，投入預警經費僅占損失的0.17%(表1)。國家綜合防災科技研究投入不足，而防災減災的社會效益又遠大于經濟效益，難以吸引社會力量投入，造成防災減災科技發展滯后，災害預警應對措施不足，災害損失巨大，成為一個影響我國和諧發展的重大問題。

表1 2001年以來全國自然災害受損情況

1.4 城市綜合防災減災系統的運管機制靈活性差

城市防災減災體系中，輕防重救，缺乏危機意識和應急保障系統建設，對災害深入系統的研究不夠，沒有建立統一的災害應急指揮協調機構和靈活高效防災體系，更欠缺常態下的應急聯動協調機制。并且，應急儲備仍然以國家和地方政府儲備為主，社會儲備為輔，缺乏靈活的儲備機制，也導致應急儲備的不足，緊急狀態下反應機制不健全，災害發生后，容易因救援不力造成災害擴大化［6－12］。

2 應急物流園對城市綜合防災減災的功用

應急物流園區(Emergency Logistics Park)是聚合了應急物流所有功能的實體城市功能區，集聚了應急管理、物資儲備、物資運輸和信息管理于一體，是城市防災減災系統中國家和地方政府常備應急管理的核心組成部分。應急物流園的特征體現在5個方面:①應急指揮、管理、儲備、運輸、協調、信息等應急物流內容綜合化的職能空間集合體;②政府建立常態化應急綜合管理的常設機構，也是綜合防災減災體系由虛向實轉變的空間載體;③各級政府進行應急物質動態儲備的基地;④應急物流系統市場化運作的有效途徑;⑤優化城市減災防災系統結構的產業集群。應急物流園在城市綜合防災減災中的功用主要體現在以下5方面。

2.1 應急物流園是城市綜合防災減災系統的有機組成

應急物流園是政府不同部門協同建設、多部門參與的綜合防災減災指揮協調中心。應急物流園作為應急救助的核心組成部分，實際上也是綜合防災體系的物質儲備、加工、運輸的主要功能區，是綜合防災減災功能的具體落實。應急物流園建設能夠穩定應急物質儲備，借助市場化合同儲備來減輕政府采購儲備的壓力，既可以提高儲備的動態性和穩定性，降低國家綜合防災減災資金沉淀和成本，又能提高應急儲備物質的質量，防止應急儲備物質年久腐壞造成社會財富的浪費，提高應急儲備的保障力。

2.2 應急物流園是綜合防災減災由虛向實轉化的空間載體

城市綜合防災減災系統的運轉具有從上至下指令式的特點，大多數綜合防災減災目標和管理措施僅能停留在文件或者規劃等虛體社會管理系統中。應急物流園是為應對突發事件而建立的社會預應管理空間，不但有著完善的應急預案，還有相應的應對措施，將各類綜合防災減災的要求和目標落實到城市建設、社會管理的項目中，建構起平時服務于社會生產活動和流通服務的綜合防災減災硬件設施，既提高綜合防災減災的保障力度，又能將綜合防災減災的各類具體目標和指令與社會生產管理協作一體化發展，將綜合防災減災的工作做實。

2.3 應急物流園增強綜合防災系統應對各類災害的能力

應急物流園是多部門協作的應急管理中心，不但具有災情預測功能，常備各種應急方案和應急預案，還具有多部門共同參與的日常化管理職能。災害發生之前各項準備工作較為充分，對各類災害及其帶來的可能影響、范圍、后果都有假設和預估，預案啟動也只要很短的時間，不會影響或延誤應急物資保障。多部門間的協同保障災情統計和信息快速集合，確保救災物資的供應、組織、物流配套間的協調，保證了救災的時效性和專業性。

2.4 應急物流園為綜合防災減災提供了強大的信息支撐平臺

應急物流園的管理信息平臺包括突發事件信息同步系統、應急物流預案決策系統、應急物質采購、儲備適時監控系統、應急物流綜合調運系統、應急物流專家庫和專家輔助決策系統等系統。應急物流園信息系統掛鉤商貿物流與區域物流系統，充分掌握了各種生產生活供需動態、生產資源與要素分布情況，提高了緊急狀態應急物資的保障性，借助商業物流的多源性特點和完備的信息系統、運輸配送系統、加工組配包裝系統，及時組織多途徑、多地區的物質調運和運輸，滿足多種災害或突發事件的急迫性、大量性、多樣化需求，使眾多企業、物流中心進行協調分工合作，有效調配各種應急物資，為綜合防災、減災、救災提供強大的物資支撐。

2.5 應急物流園開拓了城市綜合防災減災社會化的新領域

現有的綜合防災減災由政府獨立擔當，無論從防災戰略或減災技術的科學研究，還是綜合防災減災的管理，抑或是政府臨時組織救災的能力，都受制于經費和繁瑣的工作程序制約，往往顯示出力不從心的局面，也降低了政府的公信力。應急物流園通過市場化運作、社會化參與，組織眾多的物流中心、物流企業共同參與救災防災的工作，調動各界力量共同參與應急救助，彌補綜合防災體制協調性不足的缺陷，將政府的綜合防災減災與應急物流管理功能分散到社會企業、物流中心，調動企業、民眾的救災責任與綜合防災減災意識，提高全社會綜合防災減災水平和能力。

3 綜合防災減災體系對應急物流園建設的要求

從城市綜合防災減災體系的需求來看，應急物流園建設需要與國家的社會經濟分布格局、生產分布格局和交通系統格局相一致。

3.1 應急物流園的建設應與國家主體功能區劃協調一致

城市及城市集群等經濟發達區，既是我國生產力和國家財富集聚的核心，也是我國人口高度集中地，一旦發生災害，損失較大，因此綜合防災減災體系建設的需求迫切，而且要求既要考慮區域性自然災害的種類、頻率及可能帶來的損失，還要考慮各種可能發生的人為災禍和預防措施。應急物流園建設應根據國家主體功能區劃和區域經濟社會可持續發展要求，結合災害形勢進行規劃建設，建立城市群災害應急聯動、聯合防御協作體系，提高城市、城市群綜合防災減災能力。2009年國家陸續頒布11個區域發展規劃，東北、中部、西部新的經濟增長極逐步形成，因而應急物流園的建設要與國家主體功能區協調一致，確保園區建設能提高我國綜合防災減災體系的效力與效率。

3.2 應急物流園的宏觀布局應與生產力分布格局相一致

突發應急事件屬于小概率事件，進行大規模的硬件建設和物質儲備不僅會導致應急管理資金的沉淀和成本增加，而且因物質儲備使用期限會造成社會財富的浪費，極有可能導致應急事件發生時難以得到有效的應急救助。所以應急物流園的宏觀布局多結合現有生產資料市場、商貿物流、區域物流中心來建設，既可服務于生產、消費市場需求和經濟發展，調劑區域物資余缺，還能擴展資源要素生產地、物流核心區的功能，提高物流園所在城市綜合防災減災能力。目前國家已經建成西安、鄭州、合肥、武漢、南寧、長沙、成都、哈爾濱、天津、沈陽等10個緊急物質儲備庫和大連、黃島、岱山、鎮海等4個能源儲備基地，應急物流園應該與這些區域性物流中心共建協生，發揮“商急結合、平營災保”的作用，在平時保障商貿物流的順暢、效益，在突發事件發生時，能盡快調動商貿物流參與應急救助，從供應鏈解決應急救助物資的不足。

3.3 應急物流園建設應立足綜合運輸體系的協調

應急物流園既是綜合防災減災體系的區域指揮中心和應急物質倉儲區，又是災害救助時多式聯運的中轉站和區域應急物流的輸配站，是公路、鐵路、航空、水路綜合運輸樞紐。應急物流園的綜合防災、減災、救災的功能必須借助綜合運輸網才能完成，因而應急物流園的建設應與綜合交通運輸系統相協調。此外，應急物流園還需克服災害發生時對交通條件的改變，要求園區周邊道路系統盡量具有多通途、環狀交通與直線、迂回網狀交通組合，保證綜合防災救助時應急交通運輸線路全時暢通。

4 結論

城市綜合防災減災系統還處于概念化、救助化、程式化的發展狀態，綜合防災減災技術和資金都非常欠缺，防災減災實效較低，急需通過實體建設落實防災減災功能。應急物流園從實體運作的角度將綜合防災減災所需的資金流、信息流、物流、運輸流聚合到城市功能空間中，既可以提高綜合防災減災的能力，又能解決綜合防災減災中資金、技術、物流等關鍵環節的不足，是城市綜合防災減災體系的核心，它的建設能較好地整合社會綜合防災減災資源，提高綜合應急物質儲備的穩定性和保障性，聯合物流企業進行協同式配送，并在緊急情況下動用軍用運輸裝備、軍用運輸專用線路及相關設施，實現應急物資的快速配送，確保綜合防災減災的防護保障性和救助能力大幅提高，城市綜合減災防災中應該大力建設應急物流園。

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