縣(市)地震應急能力評價指標體系的構建*

鄧硯，聶高眾，蘇桂武

(中國地震局地質(zhì)研究所，北京100029)

0 引言

在我國的行政管理體系中，縣(市)級政府是開展我國地震應急工作的基礎執(zhí)行層面。縣(市)地震應急能力的高低直接關系到我國整個地震應急工作的成敗，是能否提高我國整體地震應急能力的關鍵環(huán)節(jié)。縣(市)地震應急能力評價是當今社會有待解決的課題，通過能力的評價可以給基層決策者提供一套針對縣(市)地震應急水平的衡量標準，幫助他們更深刻地認識到本地區(qū)在地震應急能力建設中面臨的優(yōu)勢和存在的不足，從而使他們能夠采取有的放矢的對策提高自身的地震應急能力。為了實現(xiàn)客觀評價就必須建立一個縣(市)地震應急能力的評價指標體系作為其能力評價的基礎。在災害(突發(fā)事件)應急研究領域中，專家們已提出了一些災害應急能力的評價指標體系，這些研究成果按研究對象可分為:①政府及其有關部門，包括各級政府部門［1－3］、消防部門［4］、城市搜索與救援隊［5］，主要的評價內(nèi)容是災害應急管理能力;②社會民眾(災民)，主要的評價內(nèi)容是他們的災害應急反應/感知能力［6－8］;③地域，包括宏觀尺度——中國［9］、中觀尺度——城市［10－11］、微觀尺度——社區(qū)［12－13］或更小區(qū)域(如應急避難所［14］);④功能系統(tǒng)，如城市地鐵系統(tǒng)［15］、城市電網(wǎng)［16］等。上述研究均是可供本文參考的寶貴借鑒。但在這些研究中尚無針對縣(市)這一層面建立的地震應急能力評估的指標體系。汶川8.0級大地震后，筆者在汶川地震災區(qū)進行了縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地震應急能力調(diào)研，通過實地訪談，了解到了縣(市)政府和地震主管部門在經(jīng)歷汶川地震后對如何加強縣(市)這一層面地震應急能力建設的一些想法，也深感基層單位很多寶貴的實戰(zhàn)經(jīng)驗還需系統(tǒng)的收集、整理和提煉。

為此，本文從縣(市)地震應急能力的內(nèi)涵分析出發(fā)，借鑒前人在災害應急能力評價指標體系方面取得的成果，結合通過汶川地震災區(qū)縣(市)地震應急能力實地調(diào)研工作取得認識，初步構建了一個縣(市)級的地震應急能力評價指標體系，以期為加強我國縣(市)地震應急能力建設提供有些幫助。

1 縣(市)地震應急能力的內(nèi)涵

在我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃體系中，縣(市)是地級市管轄的下一級行政區(qū)的級別稱謂;從地理學的角度，縣(市)是在一定的自然環(huán)境內(nèi)，居住的人群開展一系列的經(jīng)濟活動、文化建設的區(qū)域。由此可見，本文研究的首先是一個“區(qū)域的能力”，而不是某一部門的管理能力或工作效績，也不是僅限于居住人群而言的。“區(qū)域的能力”可以被理解為某個區(qū)域要完成某種任務、實現(xiàn)某個目標，該區(qū)域在人力、物力、財力、管理等硬件和軟件方面需要具備的某種程度的水平。而“地震應急”這一概念在《中華人民共和國防震減災法》［17］中被定義為“應付突發(fā)性地震事件而采取的震前應急準備、臨震應急防范和震后應急救援等應急反應行動。”高慶華等［18］學者認為地震應急可分為備災、應急警備、應急救災、善后四個階段。因此，在分析了“區(qū)域的能力”和“地震應急”含義的基礎上，本文提出的縣(市)地震應急能力是指縣(市)地域內(nèi)，以減輕地震災害造成的人員傷亡和經(jīng)濟損失為目的的，該縣(市)在地震發(fā)生的前后在自然條件、人力、物力、財力、管理等硬件和軟件方面所需具備的某種程度的水平。

2 建立縣(市)地震應急能力評價指標體系的基本原則

2.1 科學性原則

任何指標體系的建立首先都要有科學的理論作為指導，在體系的構建上必須基本概念清楚，邏輯結構嚴謹、合理，且能抓住評價對象的實質(zhì)，反映評價對象的客觀實際情況。科學性原則要求本文指標體系的建立必須要符合縣(市)地震應急能力建設的實際，必須要抓住影響縣(市)地震應急能力大小的最重要、最本質(zhì)和最有代表性的因素，只有這樣建立的指標體系才能更科學、更有效地幫助政府部門衡量縣(市)這一層面的地震應急能力建設的現(xiàn)狀，并以此為依據(jù)不斷加強其應急能力的建設。

2.2 系統(tǒng)優(yōu)化原則

一個評價指標體系要能統(tǒng)籌兼顧各方面的關系，力求以較少的指標，較全面系統(tǒng)地反映評價對象的內(nèi)容;在設計評價指標體系時，應采用系統(tǒng)的方法。該原則在本文中的體現(xiàn)在于:由于一個縣(市)是由自然環(huán)境、人口狀況、經(jīng)濟條件和文化環(huán)境等構成的一個復雜的自然-社會系統(tǒng)，因此對它進行評價時，采用了層次結構分析法(AHP)劃分評價指標體系，以便對其地震應急能力這一復雜的評價對象進行更加系統(tǒng)化的剖析。

2.3 動態(tài)性原則

縣(市)域的發(fā)展是一個動態(tài)的過程，建立縣(市)地震應急能力評價指標體系的一個重要的目的就是為了可以從動態(tài)的角度對縣(市)地震應急能力進行評估，促進縣(市)基層地震應急工作的健康發(fā)展，提高縣(市)震前應急準備和震后應急行動的水平。

3 縣(市)地震應急能力評價指標體系的構建

3.1 評價指標體系的設計方法

影響縣(市)地震應急能力的因素眾多，這些因素涉及到自然因素和社會因素，硬件條件和軟件條件，因此在評價時可供選擇的指標也很多。這些指標之間是互相聯(lián)系和互相制約的，有的指標之間有橫向聯(lián)系，反映了影響縣(市)地震應急能力的同一層次的不同側面的相互制約關系;有的指標之間有縱向關系，反映了影響縣(市)地震應急能力的不同層次之間的包容關系。當前學術界在建立這種多指標的復雜的指標體系過程中，多采用如層次分析法、德爾菲法和統(tǒng)計學分析法等。層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)是將決策中有關的元素分解成目標層、準則層和指標層等層次，并在此基礎上進行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國運籌學家匹茨堡大學教授薩蒂于1970年代初提出的一種層次權重決策分析方法，這種方法的特點是在對復雜決策問題的本質(zhì)、影響因素及其內(nèi)在關系等進行深入分析的基礎上，利用較少的定量信息使決策的思維過程數(shù)學化，從而為多目標、多準則或無結構特性的復雜決策問題提供簡便的決策方法。本文應用層次分析法，結合汶川地震災區(qū)地震應急能力實地調(diào)研取得的一些認識，同時參考災害應急能力評價指標體系的一些研究成果，在眾多影響因素中選取了能綜合反映縣(市)地震應急能力的因素和子因素，構建了圍繞著1個目標層、5個準則層和多個指標層的縣(市)地震應急能力評價指標體系的層次模型(圖1)。

圖1 縣(市)地震應急能力評價指標體系的層次模型

3.2 縣(市)地震應急能力評價指標體系的構建

影響縣(市)地震應急能力的因素很多，基于上述對縣(市)地震應急能力內(nèi)涵的剖析，本研究從系統(tǒng)論的角度出發(fā)，運用層次分析法，構建了縣(市)地震應急能力的評價指標體系(表1)。該評價指標體系可分為三個層次:目標層(A)、準則層(B)和指標層(C)，其中目標層是最高層，它是指縣(市)地震應急能力的大小;它可分為環(huán)境支撐能力、應急資源保障能力、社會控制能力、心理應對能力和行動執(zhí)行能力等5個準則層，這是一級評價指標;每一個準則層又可進一步劃分為17個二級評價指標作為目標層。

表1 縣(市)地震應急能力的評價指標體系

3.2.1 環(huán)境支撐能力

任何地震應急行動都是在縣(市)特定的自然環(huán)境(如地形地貌、氣候等)和居民點分布特征(如居民點距交通道路的距離，居民點距市、縣中心區(qū)的距離等)基礎上展開的。一方面，根據(jù)高慶華等學者的研究表明“當?shù)貐^(qū)的地形起伏度大于0.4時，這種地形條件對防災救災是不利的，而當?shù)匦纹鸱仍?.1以下則是利于防災救災的;此外，地區(qū)最低氣溫小于－20℃對抗災救災是不利的，而地區(qū)最低氣溫在－2℃以上則是有利于抗災救災的。”［19］再如居民點距離交通道路越近，不但可以更加方便該居民點居民日常的生產(chǎn)、生活，同時在地震災害發(fā)生后可以更快速地獲得援助;市、縣政府駐地往往是一個地區(qū)應急物資、人員集中的地方，因此距離地市駐地較近的縣更便于獲得援助，而縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣政府駐地越近，則該縣對其轄區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的援助越能快速到位**中國地震局地質(zhì)研究所“汶川地震災區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地震應急能力研究”課題組.汶川地震災區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地震應急能力實地調(diào)研資料［R］.北京:中國地震局地質(zhì)研究所，2009.。

3.2.2 應急資源保障能力

應急資源是縣(市)實施緊急救助、災民安置的物質(zhì)基礎和根本保障，是提高地震應急綜合水平的關鍵。應急資源主要可包括應急人員、應急物資、應急資金、災民安置場所以及交通、通訊、供水、供電、供氣等生命線工程的災害應急能力。以應急物資為例，縣(市)應急物資儲備要能確保地震災害發(fā)生24 h之內(nèi)，受災群眾得到食物、飲用水、藥品、衣物、臨時住所等方面的基本生活救助。由于在應急過程中物資是存在優(yōu)先等級的，依據(jù)優(yōu)先等級建立分類，應急物資可以分為生命救助物資、工程保障物資和工程建設物資［20］。對于縣(市)地方政府而言，由于其經(jīng)濟條件有限，他們在實際工作中的應急物資保障首要的就是水、藥品、食品和搭建臨時帳篷所需的物資，這些均屬生命救助物資。所以應優(yōu)先加強生命救助物資的儲備，同時必須根據(jù)本地區(qū)的特點儲備，例如汶川地震災區(qū)中有許多少數(shù)民族縣(羌族縣、藏族縣居多)，這些縣就必須依據(jù)本地民族的飲食習慣和生活習俗儲備所需的物資，以確保這類應急物資的震后保障能力。

3.2.3 社會控制能力

社會控制能力是指在地震應急管理中能否充分動員和發(fā)揮社會力量、能否高效配置社會資源的一種能力，它起到一個綜合的應急協(xié)調(diào)的作用，它反映著社會和政府的工作效能，是實現(xiàn)地震災害應急管理目標的關鍵因素。社會控制主要可以通過以下3個方面來實現(xiàn):①要制定明確的機構職能，應急機構是整個應急管理的支撐，它包括指揮協(xié)調(diào)機構、現(xiàn)場指揮機構、后方保障機構、媒體機構和應急信息管理機構等，機構建立后，只有明確職責才能確保各機構職責分明，各司其職，高效運轉。②要根據(jù)我國《防震減災法》［17］制定出符合縣情的縣(市)政府、地震部門、社區(qū)(鄉(xiāng)村)的地震應急預案，并要保證該預案切實可行。在我國當前縣(市)的應急預案中存在著明顯雷同的現(xiàn)象，往往是上一級地(市)預案的翻版。汶川地震后，災區(qū)縣(市)的一些地震部門已經(jīng)開始從本縣的實際震情和脆弱性分析出發(fā)，以求根據(jù)實際情況制定預案。例如山區(qū)縣(市)在制定預案時就會著重考慮山區(qū)道路崎嶇、居民點分散的特點，這種情況下外界的救援物資到達可能會相對慢一些;而平原區(qū)縣(市)制定的預案就會著重考慮大規(guī)模居民點的救助，由于其交通相對便捷，震后外界救援進入相對迅速，因此在制定預案時要特別注重應急物資調(diào)配和與外援力量的協(xié)調(diào)。③制定并定期開展應急培訓和應急救援演練，開展廣泛和深入的地震災害知識和防震減災技能的宣傳教育、專業(yè)培訓和模擬演練等，以貼近百姓且豐富多彩的形式，逐步加強大眾在地震應急方面的知識和技能。特別是經(jīng)歷了汶川大地震，在這次大地震中，60%～70%被埋壓后的幸存者都是通過震后群眾自發(fā)的自救互救得以死里逃生的。因此，當前從國家到地方各級政府部門都意識到普及防震減災科普知識的重要性，特別是通過訪談資料表明，這也是當前縣(市)政府和地震部門認為通過地方工作最有可能提高自身地震應急能力的主要切入點，是他們今后工作的重點之一。

3.2.4 心理應對能力

心理應對能力是應急救援行動能否順利開展的內(nèi)在保障。一個領導者面對地震災難時的心理素質(zhì)直接影響著其領導水平的發(fā)揮，一個普通百姓面對地震災難時的心理素質(zhì)直接影響著其自救互救的行為。以普通民眾為例，他對于地震災害的心理應對能力和他的地震經(jīng)歷、學歷、年齡、性別和職業(yè)等因素有關，蘇桂武等［8］學者在汶川大地震后在這方面做了大量的實地調(diào)研，通過問卷調(diào)查分析提煉出了汶川地震災區(qū)民眾認知和響應地震災害的特點，其中包括災民震后情緒的特點，例如高學歷災民的震后心理應對能力要高于低學歷災民，這主要是由于知識水平的差距，導致低學歷人群對未來自己如何謀生的擔憂更為嚴重;再如45～59歲的災民震后心理應對能力較低，導致這種情況可能是這個年齡段多處于“上有老、下有小”的中年段，對未來整個家庭的擔憂和責任會更多一些。

3.2.5 行動執(zhí)行能力

應急救災的行動執(zhí)行能力直接關系到能否在災后把國家和人民的生命財產(chǎn)損失降到最低的限度，它是衡量政府效能和社會文明程度的重要標志之一。同時，一個高效的應急管理，必須保證有全方位的社會行動，因此，它還有賴于政府部門、企業(yè)、社會團體及全體公民等各個層面做出的地震應急響應。根據(jù)應急行動主體，行動執(zhí)行能力可分為縣(市)政府部門的指揮－協(xié)調(diào)能力、社會團體(如企事業(yè)單位、非政府組織、社區(qū))的先期處置－協(xié)助救援能力、民眾和家庭的自救互救能力。縣(市)政府部門承擔著通訊報警、指揮協(xié)調(diào)、搶險搶救、疏散避難、治安交通等多項任務，例如在汶川地震中，縣(市)地震部門的災情上報職責的完成是一個突出的需要。在上述這些任務中，縣(市)政府部門作為領導者的角色，他的指揮和協(xié)調(diào)角色更是無人可替的，因此在文中提出政府部門的指揮和協(xié)調(diào)能力，以便與其他主體的行動執(zhí)行要點區(qū)別;社會團體在外援沒到的情況下，他要在震后早期負責本單位的先期處置，隨后要協(xié)助受災較重兄弟團體的救援;民眾和家庭的震后行動主要是開展高效的自救互救。

4 結論

本文首先分析了縣(市)地震應急能力的內(nèi)涵，在此基礎上，借鑒前人有關災害應急能力評價指標體系的研究成果，結合汶川大地震“縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地震應急能力實地調(diào)研”工作的一些認識，利用層次分析方法，初步構建了縣(市)地震應急能力的評價指標體系，提出縣(市)地震應急能力評價指標體系可分為1個目標層即縣(市)地震應急能力的大小;5個準則層，即環(huán)境支撐能力、應急資源保障能力、社會控制能力、心理應對能力和行動執(zhí)行能力等作為一級評價指標;以及17個指標層作為二級評價指標。通過本文研究，可以對今后縣(市)地震應急能力建設的評價工作提供一定的幫助。

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