城市軌道交通規劃環境影響評價的回顧與探析

尹 堅 仇昕昕

(1.中鐵第四勘察設計院集團有限公司,430063,武漢;2.環境保護部環境工程評估中心,100012,北京∥第一作者,教授級高級工程師)

1 城市軌道交通規劃環境影響評價概況

城市軌道交通規劃是開展軌道交通建設必須進行的前期工作環節。自20世紀90年代初期以來,北京 、上海 、天津 、重 慶 、廣州 、武漢 、成都 、深 圳 、大連、蘇州等大中城市陸續啟動了城市軌道交通規劃的編制工作,迄今已有40余個城市已經或正在編制城市軌道交通規劃。

為貫徹《環境影響評價法》,促進城市軌道交通建設的科學決策,自2005年起,各地先后啟動了城市軌道交通規劃環境影響評價(以下簡為“環評”)工作,迄今已有30多個城市開展了軌道交通規劃環評 。其中 ：成都 、武漢 、上海 、南京 、無錫 、蘇州 、寧波 、廣州 、大連 、深圳 、長 沙 、福州 、北京 、天津 、重 慶 、昆明 、鄭州 、青島 、西安 、南昌 、南寧 、合肥 、佛山 、哈爾濱等20多個城市已完成規劃環評并通過環境保護行政主管部門組織的審查,涉及軌道交通線路超過200條,總里程超過 7 000 km;常州、東莞等城市已基本完成規劃環評;杭州、貴陽、惠州、徐州等城市已啟動該項工作。

為適應新一輪城市總體規劃的需要,部分城市對已完成的軌道交通線網和建設規劃著手進行修編。其中多數城市的軌道交通建設規模都有所擴大,與此相應,環境評價也需要跟隨規劃修編同步進行。

2 城市軌道交通規劃環評的主要功能、作用和工作流程

2.1 城市軌道交通規劃的階段劃分

城市軌道交通規劃包括線網規劃和建設規劃兩個階段。線網規劃的主要任務是：研究確定城市軌道交通的發展目標和功能定位,確定城市軌道交通線網的規劃布局,提出城市軌道交通設施用地的規劃控制要求。目前,線網規劃一般由所在城市人民政府審批后納入城市總體規劃。建設規劃是根據國辦發[2003]81號文《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》要求編制的。建設規劃需要明確軌道交通遠期目標和近期建設任務,論證近期建設項目的必要性和可行性,提出近期建設項目的建設方案,包括線路走向、設施布局和規模、工程籌劃、投資估算、資金籌措、土地控制規劃等。近期建設規劃在技術上基本達到了預可行性研究的深度。建設規劃由所在城市組織編報,由國家發展和改革委員會以及建設部審核后,報國務院審批。近期建設規劃經批準后即可開展先期實施項目的工程可行性研究。

2.2 城市軌道交通規劃環評的任務和作用

城市軌道交通規劃環評的主要目的,是從源頭確保軌道交通規劃決策的科學性和環境可行性。如同文獻[1]中潘岳同志對規劃環評所概括的七個重要方面,軌道交通規劃環評的功能和作用可歸納為以下幾點：

(1)履行法定義務,論證規劃的環境可行性,提出規劃調整和相關控制建議,為軌道交通建設規劃獲得批準奠定基礎。

(2)識別軌道交通規劃實施的重大環境問題,全過程參與決策,在整個項目前期工作中充分考慮環境因素。

(3)明確規劃實施的環境、資源制約因素,避開“雷區”。

(4)協調、優化、調整、完善軌道交通規劃及與之相關的其他規劃。

(5)從環保角度優化線路方案和站段選址,優化線路敷設方式、換乘樞紐和重要節點的設計,從源頭處理好軌道交通可能產生的重大環境問題。

(6)充分考慮軌道交通建設的累積環境影響、誘發環境影響和社會環境影響,提出完善的應對措施。

(7)確保公眾的知情權和環境權益,開展公眾參與,促進決策的民主化。

2.3 城市軌道交通規劃環評的層次和工作流程

城市軌道交通線網規劃具有宏觀和指導性,而建設規劃則相對微觀和具體。根據軌道交通建設前期工作的規定程序,結合經典的環評層次結構進行分析[2],軌道交通規劃環評的層次和工作流程如圖1、圖2所示。

圖1 軌道交通規劃環評和項目環評的層次結構

圖1 表明,線網規劃環評屬于層次較高、具有宏觀指導性的規劃環評;而建設規劃環評是對軌道交通近期建設規劃進行環境可行性論證,與軌道交通建設項目環評比較貼近。

圖2 軌道交通規劃、項目可行性研究設計以及相應的環評工作流程

3 城市軌道交通規劃環評的評價原則和工作重點

3.1 城市軌道交通規劃環評的評價原則

總結已完成的眾多軌道交通規劃環評案例,可歸納出如下重要評價原則。

(1)針對性原則：軌道交通規劃環評一定要結合所在城市實際情況,針對規劃進行具體分析、評價,對規劃存在的資源、環境問題提出可操作的調整措施和建議;完善規劃,但不應僭越規劃。

(2)實效性和可操作性原則：軌道交通規劃環評的結論和建議都應該具體、可操作,不應迷失于放之四海皆準的空泛理論。例如：有的城市軌道交通建設尚未啟動,且由于軌道交通規劃具有前瞻性,因此不確定性較高,這時規劃環評的重點應是從資源環境角度論證建設規模、方案與布局、建設時序的可行性;而有的城市軌道交通建設已形成規模,規劃環評具有一定的后補性質,這時應重點回顧總結既有軌道交通的環境問題,從累積環境影響、間接環境影響等方面充分說明軌道交通建設對城市環境的整體效應。

(3)適時介入以及過程參與原則：規劃環評一般強調早期介入,但實踐中環評完全與規劃過程同步是不可能的,只有當規劃初步形成框架后,環評介入才有意義。在線網規劃階段,環評可在線網方案已有雛形時介入;在近期建設規劃階段,環評應與建設規劃完全同步,及時優化、完善規劃。

(4)循環優化原則[3]：通過規劃環評的全程介入,對規劃方案不斷循環優化,最終得到環境可行,以及社會、經濟等各方面協調的推薦規劃方案。

(5)公眾參與原則：在軌道交通規劃環評中,公眾參與的重點是吸收專家和各有關部門的意見。對于普通公眾,參與重點是發現潛在的環境敏感目標和可能產生的環境沖突,以便在規劃中擬定有效的回避或減緩措施。

3.2 城市軌道交通規劃環評的工作重點

3.2.1 選線、選址和敷設方式論證

選線、選址和敷設方式論證是軌道交通規劃環評的首要任務,也是環評優化規劃最能起到實質作用的領域。當軌道交通項目進入可行性研究階段時,對其線位、站段選址和敷設方式進行大變動的可能性已很小。優化軌道交通選線、選址和敷設方式的最佳時機就在規劃階段,這時各級決策部門接受各方調整建議的余地較大,從而為環評參與決策、優化規劃提供了最好的時間之窗。

規劃環評在論證規劃選線、選址及敷設方式的合理性時,首先要識別所有潛在的環境敏感目標,包括自然保護區、風景名勝區、水源保護區、文物保護單位、歷史文化街區、居民區、文教設施集中區等,然后根據相關法規要求,結合軌道交通建設可能產生的不良影響,提出針對性的避讓建議。應該注意的是,軌道交通是一種節能環保的綠色交通方式,在處理軌道交通與各類環境敏感區的矛盾時,不一定只能是軌道交通回避敏感目標,應根據實際情況,統籌兼顧,必要時實施互動調整。

關于不同敷設方式的比選,通常地下線路更符合環保、景觀保護、地下空間利用、開敞空間節約的要求,但存在造價高昂、容易影響地下文物埋藏區、影響地下水徑流和補給等缺陷。評價中應充分考慮社會經濟的發展遠景和人們不斷提高的環保意識,以適當的前瞻性,綜合各方面因素進行論證。

3.2.2 軌道交通規劃與相關政策規劃的協調性分析

規劃協調性包括對國家相關政策、城市總體規劃、土地利用規劃等上層位政策、規劃的符合性,以及與市政基礎設施規劃、文物保護規劃、環境保護規劃等同層位規劃的協調性。評價中重點要處理好軌道交通建設與土地利用、文物保護、水源保護、環境保護、市政基礎設施等規劃的協調性問題。其關鍵是找出矛盾和沖突,并注意各類規劃不同的期限范圍和動態調整過程,提出合理的可操作建議。

3.2.3 資源承載力分析

重點分析軌道交通對土地資源的占用、電力消耗,以及對城市基礎設施的支撐能力。軌道交通建設引導城市區域開發可能導致大量土地資源和能源的消耗,應區分交通引導型(TOD)和交通疏解型(SOD)軌道交通項目,采用不同控制策略,重點對沿線土地利用提出針對性的控制建議。

3.2.4 誘發(間接)環境影響和累積環境影響分析

軌道交通規劃環評應對規劃引導和帶動城市建設引起的環境影響進行分析、評價,其最佳方法是以沿線土地利用控制性規劃為依托,結合有關統計數據,對規劃線路廊道的土地開發、人口密度、產業分布進行預測[4],并說明由此帶來的誘發環境影響。

軌道交通規劃一般包括眾多項目,這就產生了累積環境影響的問題。規劃評價的重點,一是匯聚多條線路的大型換乘樞紐,二是部分線路的銜接段或重疊區域,三是各線的主變電所、車輛段、停車場、綜合基地。應注意從資源共享角度論證站段建設的必要性,必要時優化整合、減少場站設置數量。

3.2.5 部分重點環境要素的評價

(1)噪聲振動評價：軌道交通規劃環評中的噪聲、振動評價,應側重于識別大型、成片的居民集中區,以及重要的文教設施、文物保護單位等敏感點,包括既有和規劃的敏感目標。評價應給出沿線敏感目標控制距離、土地利用和環境功能分區建議。應按影響最大的環境影響因子確定規劃控制距離。

(2)生態環境影響評價：重點評價軌道交通建設對區域景觀及自然保護區、風景名勝區等環境敏感目標的影響,對可能涉及的重要綠地和古樹名木的影響,對耕地和基本農田的影響,對水土保持的影響等。可采用一些視覺景觀指標、生態適宜度指標、景觀生態學方法和指標等進行分析、評價。

(3)水污染控制評價：軌道交通建設項目的污廢水主要由車站、車輛場段產生,排放量較小。其評價的關鍵是注意污水管網、污水處理廠的配套和建設時序銜接,確保所排污廢水能納入城市污水處理廠處理。

(4)電磁輻射、風亭異味及固體廢物影響評價：重點提出主變電站周圍的防護距離要求。對風亭異味,大量實地調查表明15～20 m的防護距離即可確保異味影響消失。對軌道交通建設產生的大量棄土、棄渣,原則上應按照城市渣土處理的相關法規進行處置,同時注意提出水土保持要求。

(5)社會環境影響評價：主要評價內容是分析軌道交通建設引起的拆遷安置問題,軌道交通規劃實施對城市交通的改善作用(可采用占公交出行的比例、500 m范圍軌道交通站點覆蓋率、軌道交通單位里程單位時間的運量負荷等指標說明軌道交通服務水平),以及對城市空間布局的優化調整作用等。

4 城市軌道交通規劃環評存在的問題及改進建議

4.1 軌道交通規劃環評存在的主要問題

通過對大量實際案例進行剖析,歸納、總結軌道交通規劃環評工作中存在的如下主要問題。

4.1.1 規劃環評管理中存在的主要問題

(1)“宏微倒掛”現象：原則上越宏觀的規劃越應由更高層次的機關審批,但現實卻是地方政府審批宏觀的線網規劃,國家主管部門負責為相對微觀的建設規劃把關。與此相應,規劃環評的審查權限也是宏觀、微觀倒置。軌道交通規劃及其環評審批的“宏微倒掛”容易產生建設規模過大、標準過高、建設時序超前、重大環境制約因素未予考慮等弊端。

(2)重審批、輕實質作用：很多城市主管部門尚未真正意識到規劃環評促進科學決策、從源頭避免或減輕不良環境影響、推動軌道交通規劃順利實施的積極作用,只求規劃環評盡快順利通過,對規劃中的環境制約因素則不甚關心;有些領導甚至要求隱瞞重大環境問題,使規劃環評的作用大打折扣。

(3)環評啟動晚、發揮作用有限：縱觀各城市軌道交通規劃環評實踐,多數都是在建設規劃編制基本完成后才開展環評。環評啟動較晚導致選線、選址中一些重大環境問題得不到正確處理。

(4)主管部門間協調、溝通不夠：環保行政主管部門與相關規劃審批部門間的溝通和配合仍嫌不足,不利于推動軌道交通規劃環評的開展,也不利于發揮其應有作用。

(5)規劃環評技術能力欠缺：一是技術人員對軌道交通規劃環評理解不夠,認識有限,缺乏經驗,導致規劃環評的質量離期望較遠;二是規劃環評專家系統在審查把關、提供技術指導方面的能力不足。

4.1.2 規劃環評技術工作中存在的主要問題

(1)評價目的不明確,指導思想和評價原則不當：有些軌道交通規劃環評仍然按照項目環評的思路開展工作,拘泥于具體的環境要素影響評價,失去了規劃環評的意義。而另一些案例則以為規劃環評只要談宏觀問題,將一些規律性的軌道交通環境影響空泛描述一番,完全失去了針對性。

(2)文件編制、評價指標和技術方法欠成熟：比較突出的是文件編制內容欠規范,技術方法和評價指標體系五花八門、不切實際,或與軌道交通建設相關性不強,影響了環評文件的質量。這一方面是因為前期頒布的HJ/T 130—2003《規劃環境影響評價技術導則(試行)》[5]和HJ 453—2008《環境影響評價技術導則?城市軌道交通》[6]就軌道交通規劃環評而言缺乏針對性和可操作性;另一方面各評價單位雖然就評價技術要點和指標體系進行了大量有益的探索[7],但仍有諸多偏頗之處。

(3)工作重點不突出：部分軌道交通規劃環評對可能構成重要制約的資源承載力、環境限制因素等交待不清;或雖有描述,但避重就輕,淡化矛盾;或雖然提出了矛盾和沖突,卻未給出明確結論和建議。

(4)基礎工作不扎實：在相當部分案例中,存在類比源選擇不當、源強等預測參數選用不正確、數據引用前后矛盾等現象,反映出環評單位缺乏經驗或基礎工作不扎實。

4.2 進一步改進軌道交通規劃環評的對策建議

(1)加強宣傳貫徹,提高各有關部門對軌道交通規劃環評優化決策、有利于軌道交通可持續發展的認識,使有關領導和決策人員真正理解、支持和重視規劃環評。

(2)鑒于線網規劃是近期建設規劃的基礎和依據,國家有必要對其進行控制,以體現其戰略性和宏觀指導性。建議國家審批權限應前移至線網規劃階段;線網規劃可編制環境影響篇章,并明確將其納入審查環節。

(3)借鑒發達國家交通規劃環評的經驗,建議開展城市綜合交通規劃環評試點,以便綜合考慮不同交通方式間的分工與配合,進行環境影響比較分析,從而更科學地論證軌道交通及其他交通方式的建設規模和空間布局,并進行多維度的綜合決策。

(4)逐步建立軌道交通土地、能源等資源消耗的指標數據庫,噪聲、振動、電磁輻射、污水和棄渣排放、風亭異味等重要污染源強數據庫,以及典型城市環境下軌道交通環境保護措施及投資數據庫。加快制訂軌道交通規劃環評導則,明確軌道交通規劃環評的工作重點和主要技術原則。出臺的技術導則不宜過分強調統一的內容、形式和方法,應為評價人員開放思維、不斷創新和提高留出空間。

(5)大力加強軌道交通規劃環評能力建設。對環評技術人員,重點是加強有關規劃環評的技術培訓和交流,增強對規劃環評的認識和理解,提高站位;對專家系統,重點是擴充專家隊伍并提高專家水平,把好審查關,充當評價單位的“外腦”,為做好軌道交通規劃環評當好參謀。

[1] 國家環境保護總局環境影響評價司.戰略環境影響評價案例講評(第一輯)[M].北京：中國環境科學出版社,2006.

[2] 李明光,陳新庚,桑艷鴻.分層環境影響評價研究[J].環境保護,2002,24(5)：33.

[3] 陸化普,朱軍.城市軌道交通規劃的研究與實踐[M].北京：中國水利水電出版社,2001.

[4] 楊新華.城市軌道交通項目直接經濟效益評估與實證研究[J].交通科技與經濟,2006,33(1)：100.

[5] HJ/T 130—2003 規劃環境影響評價技術導則[S].

[6] HJ 453—2008 環境影響評價技術導則?城市軌道交通[S].

[7] 黃夏銀,王華,夏晶.城市軌道交通規劃環境影響評價技術要點與指標體系的探討與應用[J].環境監測管理與技術,2008,20(4)：34.