亞洲到了最危險的時候

編者按

“正如不可能知道水中的魚是否在喝水一樣，我們不可能發現一個官員是否在偷盜國家錢財!”這句出自古印度政治家、孔雀王朝大臣考底利耶的名言，不幸地在2000多年后依然是亞洲許多國家的“真理”。 在“亞洲撐起全球復蘇動力”、“全球經濟希望投向東方”的諸多論調下，已經上升到制度和文化層面的腐敗問題仍是多數亞洲國家揮之不去的痛。難道說亞洲人骨子里就有“官商勾結”、“裙帶關系”的傳統?在政治意愿仍屬稀缺資源的條件下，反腐倡廉是否仍淪落為一場風花雪月的夢?

亞洲崛起被世界上大多數國家視為經濟現象，自1997年金融危機后，亞洲經濟體觸底反彈，許多國家的經濟增長速度遠超世界平均水平。但是，經濟崛起并未解決長期困擾亞洲各國的問題——腐敗。

國際反腐敗組織“透明國際”每年發布全球清廉指數(CPI)，22個亞洲國家中的絕大多數排名靠后，得分較低。例如，菲律賓在全球180個國家中排名139，蒙古和越南并列第120名，印度尼西亞和印度情況稍好，分列111名和84名。

聯合國開發計劃署(UNDP)將腐敗定義為官員或當局通過賄賂、勒索、影響售賣、裙帶關系、欺詐、“速度錢”(speed money，即私人買通官員以求加快審批手續所付出的費用)和侵吞等方式，為私人利益濫用公共權力。幾乎所有種類的有組織犯罪，例如販毒、洗錢、人口買賣、非法武器交易等都與腐敗有千絲萬縷的聯系。

腐敗不僅破壞投資環境，阻礙經濟發展，還加劇貧困問題。據世界銀行估計，在1977年至1997年的20年間，菲律賓政府由于腐敗導致的損失高達480億美元。在印度，即使社會底層的窮人也需要向官員行賄，才能獲得滿足生活所需的基本服務。

亞洲國家的腐敗治理之所以困難，很大程度上源于缺乏政治意愿。亞洲國家的領導人們是否能夠有效遏制腐敗進一步滋生，從而保持經濟穩定，推動經濟增長?反腐敗的前途是否一片灰暗?

貪污者人人心中有筆賬

亞洲腐敗猖獗主要有五方面原因。首先，也是人們提及最多的，是公務員收入水平偏低。公務員為了提高收入，接受“速度錢”或者賄賂，濫用和曲解公共權力，使那些本來沒有資格獲得許可或者收益的人獲得好處。

印度尼西亞公務員的月收入通常只夠維持10到12天的生活。蒙古審判員的月收入水平為33-51美元，1/3的鄉村法官無家可歸。在菲律賓，公務員常常在工作之余通過擺地攤、兼職等彌補低工資的不足，一些人則干脆選擇受賄。

其次，亞洲國家政府的膨脹擴大了行政官僚的權力，從而給公務員，尤其是那些收入偏低的公務員提供了腐敗的土壤。在印尼，政府機構的腐敗與他們的預算規模和是否直接面向公眾密切相關。在海關、移民、國內稅收、公共建設工程和警務系統等所謂的“濕部門”(wet agencies)，貪污腐化的機會要遠大于行政和研究院等與公眾沒有直接聯系的“干部門”(dry agencies)。

第三個原因，在許多亞洲國家，腐敗行為被發現的風險低，被查出之后的懲罰小。國家公務員和公眾都認為腐敗是一項低風險、高回報的行為。在大多數亞洲國家，一名公務員如果沉迷于受賄行為，他被抓住的可能性很小。如果他不幸被發現了，他也不太可能受到懲罰。印度尼西亞總統蘇哈托就是典型例子，2000年他因涉嫌貪污腐敗遭到指控，但是后來由于健康原因，該案不了了之。

如果把香港和菲律賓進行對比，一名香港公務員會發現，盡管采取了同樣的貪污腐敗行為，他被查處的幾率是他的菲律賓同行的35倍。菲律賓的腐敗蔓延現狀由此可見一斑。2000年，時任新加坡總理的李光耀感慨菲律賓的貪污環境:“只有在那里，像費迪南德·馬科斯(菲律賓前獨裁領導人)這樣掠奪其祖國達20年之久的領導人，才會被考慮實行國葬?！?/p>

骨子里就腐敗?

第四個重要因素是文化，家族觀念和送禮傳統在亞洲有著至高無上的地位。在菲律賓，家族紐帶和utang na loob(對幫助或禮品很感激，但是卻是背負一生也無法用金錢或者行為償還的債)的價值觀，使得他們可以更大程度地容忍腐敗，這也有助于解釋政府官員為親屬謀私利的

“裙帶關系”為什么如此盛行。如果一個不夠格兒的人想成為教師，他需要支付58-96美元的賄賂金，并且將3個月的薪水作為表達感謝任命之情的禮品送給他的上級。

在蒙古，送禮作為一種古老的傳統被延續下來。如果一個人接受了別人送的東西，但是卻沒有給對方一丁點兒回禮，這被看作是必須避諱的大忌，在這種價值觀基礎上不僅形成了互惠互利的社會關系網絡，還助長了政府機構的受賄風氣。

韓國也是如此，送禮之風使政客或者公務員理所當然地接受高額政治獻金，而他們也理所當然地回饋給行賄者想要的好處。

在泰國，公務員要想獲得提拔一般只有兩種方式:要么特別能干，要么給上級送禮。據調查，禮品一般為高爾夫球包、佛像或者送給上司夫人的蜂蜜。當然，與領導的女兒結婚是升官的更好戰略，不過這種機會比起送禮顯然要少。

泰國公眾對公務員、軍方領導人和政客們腐敗行為的接受和默許，反映了該國文化對腐敗的寬容程度。在泰語中，最接近腐敗的詞是choo rat bang luang，這個詞的本義是欺騙國家或者偷竊國王的財物。也就是說，泰國人不認為腐敗是損害公共利益的行為。在泰國文化中，為了獲得服務補償而給官員送的禮只是善意的禮物，不能稱之為行賄。只要行賄沒有給其他人帶來麻煩，就不是腐敗。此外，如果地位顯赫的人蒙羞，許多泰國民眾也會感同身受地體會到尷尬和不安，由此他們異常維護高層，這是泰國肅貪機構很難對有權勢的官僚采取行動的重要原因。

導致亞洲國家腐敗肆虐的第五個因素，也是最重要的原因，是許多亞洲國家既缺乏政治意愿，也缺乏有效的反腐敗機構。這里所指的政治意愿，是指政府領導人為根除腐敗所做的承諾。公民社會對解決腐敗問題肯定也有積極影響，但是在亞洲社會中，如果缺少來自政府領導層的支持，反腐努力經常淪落為鏡中花、水中月。

在過去50年的實踐中，新加坡和香港的反腐倡廉經驗證明，政府意愿可以發揮決定性作用。這兩個國家是亞洲社會反腐的典型，其政府負責任地制定了比較徹底的反貪措施，并且公正地實行，從而成功扭轉了民眾對于腐敗的觀念和態度。

“透明國際”2009年的全球清廉指數排名顯示，新加坡和香港均屬政府比較廉政的國家和地區，其中新加坡排名第3，香港排名第15。新加坡人民行動黨執政的政府1960年頒布了強有力的《反貪污法》，授予貪污調查局(CPIB)相當大的權力。在香港，1974年依據《廉政專員公署條例》，香港廉政公署成立。1997年回歸后，香港繼續實行有效的反腐敗措施。

這兩個城市的政府深刻理解懲罰措施的重要性，對于貪污的個人，無論官職大小、社會地位高低，一律實行嚴厲懲罰。正因為如此，腐敗在這兩個地方被看作是高風險、低回報的不經濟行為。

政治意愿高于一切

為遏制腐敗，亞洲各國已經進行了一系列的努力。有些國家制定了非常詳細的反腐敗法律，但是卻沒有獨立的反貪機構。例如，蒙古的法律體系中，有一部專門的《防治腐敗法》和三部限制賄賂的條例，但是過去具體的執行卻由警察局、檢察總署和法院三方共同承擔，沒有單獨的反貪機構。直到2007年，蒙古政府才正式成立了國家防治腐敗局，并獲得了以往只能由警察和檢察官才能行使的調查權。

第二種反腐治理模式，即防止腐敗的法律和幾個反腐敗機構聯合打擊腐敗，這種模式無論在民主國家還是共產主義社會都可以見到。例如，印度中央調查局、中央反腐敗委員會、各邦反貪局和各邦監察委員會四方共同執行《反腐敗法案》。菲律賓是亞洲國家中制定反腐措施最多的，目前有7部法律和14個反腐敗機構。

亞洲最流行也最有效的反腐敗模式，是由一個獨立的反腐敗機構公正地實施完善的反腐敗法律，但這需要政府領導層的大力支持。新加坡是這種模式的發明者，馬來西亞是亞洲第二個采用該模式的國家，1967年成立了反貪局。香港1974年成立了獨立委員會。1999年，泰國建立了新的國家防治腐敗委員會，取代了之前毫無作為的委員會。韓國緊隨其后，2002年成立了防止腐敗委員會。印尼也不甘落后，于2003年成立了肅貪委員會。

雖然這種模式比其他兩種效果要好，但是如果沒有強烈的政治意愿，即便成立了一個獨立的機構，即便制定了完備的法律，仍然無法有效遏制腐敗。政府本質上并不樂意公平地實施反腐敗法律，如果反腐敗機構非常強大，一旦被操縱，就有可能成為打擊政治對手的武器。

印度尼西亞1955年開始打擊腐敗，但是其反貪戰略一直沒有成功，很大一部分原因是在前總統蘇哈托32年的統治下，腐敗已經制度化和習俗化。1999年，美國《時代周刊》發布了一份報告，譴責蘇哈托及其家族以現金、房地產、藝術品和珠寶等各種方式非法斂財150億美元。

隨著腐敗成為日常生活的一部分，蘇哈托的繼任者們自然也不可能成功根除腐敗。瓦西德卷入了三起腐敗丑聞，他的下一任梅加瓦蒂初上任時貌似雄心勃勃地要打擊腐敗，但是后來的事實表明，她也缺乏政治意愿，由于她延遲簽署，反腐委員會的成立日程往后拖延了兩年多。

2004年上任的蘇西洛是印尼第一位民選總統，他宣稱要嚴懲腐敗行為，并且強調廉潔政府的重要性。但是，僅僅一年后，他主張成立了包括檢舉人、警察局和審計人員在內的反腐特別行動隊，行動隊故意淡化反腐委員會的努力，同后者形成了競爭而不是合作的關系，這其實損害了印尼的反腐敗戰略。

希望與絕望:咫尺天涯

如果以反腐敗措施是否充足和政治意愿的水平為衡量標準，亞洲國家的反腐敗戰略可以分為四種。最有效的戰略是政治領導人做出強有力的承諾，而其承諾隨后在充足的措施中得到體現。目前亞洲只有新加坡和香港實現了該戰略。

第二種情況，反腐敗措施很充分，而政治意愿不強，法律得不到實行或者僅部分實行，從而破壞了戰略的整體效力。馬來西亞前總理馬哈蒂爾統治下的政府是典型案例，當時肅貪措施非常完善，但是主要針對微觀層面上的腐敗行為，懲治重大腐敗行為的政治意愿缺失。不過，這種情況2003年后已經有所轉變。

如果存在政治意愿，但是措施不夠充分，也被視為無效戰略，這是第三種情形。韓國最典型，雖然前任總統從金泳三、金大中到盧武鉉都承諾嚴厲打擊腐敗，但是2001年通過的《腐敗防治法》形同虛設，防止腐敗委員會也沒有獨立的調查權。

如果政府領導人沒有意愿，具體措施也缺失，那只能用“絕望”二字來形容，這是最后一種戰略。在腐敗已經制度化的國家里經常發生此種情形，例如在蘇哈托領導下的印尼和馬科斯統治下的菲律賓，領導人拒絕根除腐敗，因為正是他們自己及他們的家族和親信利用腐敗謀私利，攫取國家財產。這同時有助于解釋為什么這兩個國家的反腐敗法律形同虛設，以及反貪機構無法發展壯大。

新加坡和香港的經驗或許可以說明，亞洲國家打擊腐敗并不是無法實現的幻想。只要政府領導人愿意公正地實行有效的戰略，人民堅定地支持，問題有可能會得到控制。具體來說，這包括給公務員提供適當的收入，通過削減不必要的規定等方式減少“濕機構”的腐敗機會，制定完備的法律，完善監督機制，成立有足夠人員和可支配資源的獨立機構，提高查出幾率，加大懲罰力度。

不過，現實的難題是，反腐敗的政治意愿對于亞洲領導人來說是稀缺資源，因此許多領導人采取了令腐敗長存的“絕望”戰略。