論后金融危機時代金融監管國際合作的組織機制

摘 要:金融全球化呼喚金融監管國際合作，而金融監管國際合作需要國際金融監管組織。鑒于目前的國際社會結構，國際金融監管組織只能是國家間組織，而非超國家組織。由于現有的國際金融組織都不足以擔當金融監管國際合作的歷史使命，國際社會需要創建一個全新的國際金融監管組織。這一全新的國際金融監管組織應該具有以下組織形態特征:第一，它應該是一個全球性的、開放性的、專門性的、政府間的金融監管組織;第二，它應該是一個能夠凸顯國際關系民主化的金融監管組織;第三，它應該是一個具有橫向綜合監管職能的金融監管組織。

關鍵詞: 金融監管;國際合作;組織機制

中圖分類號:DF962

文獻標識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.15

引言

歷史總是驚人的相似，歷史又總是如此的不同。歷史的驚人相似在于人性所固有的自私和貪婪，人類始終未能擺脫17世紀英國哲學家培根所拷問的如下問題:難道人類非得變成經濟動物，只知道專注于膨脹的胃和膨脹的銀行戶頭[1]?歷史的如此不同則在于作為萬物之靈的人類所固有的理性良知，人類從來沒有停止過前進的步伐。正如我國著名的國際法學家梁西先生所揭示的那樣:社會總是退一步進兩步并“螺旋式”地向前發展的[2]。上個世紀30年代的大蕭條和當下的全球性經濟衰退讓我們再一次深刻地感受到歷史驚人地相似和如此的不同。

同樣是源于人性的貪婪，同樣是肇始于美國紐約的華爾街，同樣是將世界經濟拖入了衰退的深淵，上個世紀的大蕭條與當下的國際金融危機何其相似乃爾。但是，同樣的危機，卻是不一樣的面對:在上個世紀的危機面前，危機策源地的美國率先扛起了貿易保護主義的旗幟，美國國會相繼通過了9個關稅法案，使美國進口關稅提高到了前所未有的水平[3]。之后，世界各國都從各自利益出發，爭相提高進口關稅和采取其他貿易保護主義措施，進一步惡化了世界經濟局勢

(注:不包括前蘇聯在內的世界工業生產指數從1929年的100下降至1932年的63.8，共下降了36.2%;國際貿易更從1929年的686億美元下降到1933年的242億美元。)，并進而導致了嚴重的社會問題和政治危機，為德、日、意法西斯政權的建立提供了土壤，導致了第二次世界大戰的爆發。誠然，第二次世界大戰客觀上為各國“治愈”了大蕭條[4]。但是，需時刻銘記的是，人類為此付出的代價是數千萬無辜生命的消失!而面對當下的金融危機，我們欣喜地看到，經過短暫的猶豫和各自為政，包括中國在內的各主要國家的中央銀行開始采取聯手行動，向市場提供流動性，各國政府也相繼出臺了龐大的經濟刺激計劃，尤其重要的是，G20(注:G20即20國集團，包括阿根廷、巴西、澳大利亞、英國、加拿大、中國、法國、德國、印度、印度尼西亞、日本、意大利、俄羅斯、墨西哥、沙特、南非、韓國、土耳其、美國、歐盟，其國內生產總值占全球的90%，國際貿易占世界貿易總量的80%，并擁有世界人口的三分之二。可見，G20具有廣泛的代表性。) 于2008年11月、2009年3月，以及2009年9月分別在華盛頓、倫敦和匹茲堡召開了以全球合作應對金融危機為主題的首腦峰會，取得了令世人振奮的重大成果。如果說G20華盛頓峰會還只是表明了國際社會共同應對全球金融危機的信念的話，那么，G20倫敦峰會和G20匹茲堡峰會則顯然取得了實質性的重大突破。倫敦峰會的主要成果表現為:[5]首先，倫敦峰會首腦宣言指出所有國家都必須聯合起來解決危機，表達了“全球性的危機需要全球共同解決”的堅定信念，并深刻地認識到“建立在市場原則、有效監管和強有力的全球機構之上的開放型世界經濟是可持續性全球化發展和所有各國日益繁榮增長的唯一可靠基礎。”其次，將國際貨幣基金組織(IMF)的可用資金由原來的2 500億美元提高至7 500億美元，并以此為基礎組成了一項1.1萬億美元的扶持計劃，以恢復全球信貸和就業市場及經濟增長。再次，明確了加強金融監管國際合作的目標和措施，包括創立全新的金融穩定委員會，將對沖基金、信用評估機構以及“避稅港”納入金融監管范圍。復次，改革和加強全球金融機構。最后，重申華盛頓峰會有關反對保護主義和促進全球貿易及投資承諾，即不得針對投資或商品及服務貿易設置新的障礙，不對出口施加新的限制，不得推行違背世貿組織(WTO)規則的措施來刺激出口。而匹茲堡峰會不僅就國際經濟復蘇、國際金融體系改革達成了6點共識，而且對其中的三個重要問題列出了具體的時間表:一是在2010年年底之前就國際金融體系改革，特別是金融監管方面要達成一致做法，并且要付諸實施;二是在2010年底之前要爭取完成多哈回合談判，以表達世界反對貿易保護主義的決心;三是力爭2個月之后在哥本哈根完成談判達成協議。同時，特別重要的是，匹茲堡峰會確認了G20將取代G8成為國際經濟合作的首要平臺，并從2010年起每年舉辦一次會議。由此可見，隨著國際經濟金融格局的深刻變化，國際經濟金融治理結構和機制正處于一個大變革、大調整的時代，國際社會再次面臨歷史性的選擇。

令人欣慰的是，透過G20峰會及其聲明，我們又一次看到了人類理性、智慧和勇氣的光輝。也正因如此，我們有充分的理由相信，國際社會已經愿意反思并吸取上個世紀大蕭條時期各自為政的慘痛教訓，從根本上改變了試圖通過自以為利益最大化的行為來擺脫金融危機的傳統思維。換言之，國際社會已經有了足夠的智慧和勇氣通過國際合作來應對全球性的金融危機，這無疑是人類社會歷史的一大進步!然而，我們不得不追問的是，這種體現了人類理性和智慧的全球意識和合作觀念，一定是要面對全球危機的時候才會激發出來嗎，才會起作用嗎?既然我們有了足夠的智慧和勇氣通過國際合作來對抗國際金融危機，那為什么就不能通過國際合作來避免國際金融危機的再次發生呢?如果我們不否認人類對于持久和平和持續發展的需要和渴望，那么，就更應該憑借我們的智慧和勇氣通過國際合作來避免重蹈覆轍。這就要求我們首先對這次國際金融危機的根源進行根本性的檢討，以便對癥下藥。對此，國際社會至少已經達成了以下兩點共識:其一，以美元這一美國的信用貨幣為主導的國際貨幣體系，使美國的“次貸危機”經由資產證券化這一金融創新工具引發為全球范圍內的金融危機，并進而導致全球范圍內的經濟衰退。其二，金融監管政策和措施的重大錯誤，特別是國際金融監管合作機制的缺失，使金融的日益全球化與金融監管國別化的矛盾不斷加深，導致了嚴重的“金融監管套利”(注:“監管套利”作為官方的表述最初見于G20華盛頓峰會的聲明當中。關于“金融監管套利”，目前尚無公認的定義，一般是指各種金融市場參與主體通過注冊地轉換、金融產品異地銷售等途徑，從監管要求較高的市場轉移到監管要求較低的市場，從而全部或部分地規避監管、牟取超額利益的行為。(參見楊柏國:《避免“監管套利”-合作而非競爭》，載2009年2月12日《第一財經日報》。)我們認為，金融監管套利作為名詞它是新的，但是作為一種現象，其實早就存在。可以說，它是上個世紀80年代以來各國爭相放松金融管制，同時又缺失金融監管合作的必然產物。從法律角度考察，這種行為類似于國際私法上的“法律規避”。 )行為，其結果就是金融風險不斷累加以致不可避免地爆發。

對于上述第一點共識，國際社會尚有不同的聲音。(注:在G20倫敦峰會召開前夕，中國人民銀行行長周小川在中國人民銀行網站連續發表了3篇署名文章，其中一篇題為《關于改革國際貨幣體系的思考》直指現行國際貨幣體系的制度性缺陷，主張創建超主權的國際儲備貨幣。該文的觀點和主張得到了包括聯合國、IMF、以“金磚四國”為代表的新興經濟體以及發展中國家的支持，而美國則明確表示反對，澳大利亞也認為美元的地位不容挑戰，歐盟則表示現行的國際貨幣體系還得維持。G20匹茲堡峰會則有意識地回避了國際貨幣體系改革這一重大問題。)而對于上述第二點共識，國際社會可以說是達到了空前的一致。(注:這一點從三次G20峰會的聲明或宣言中得到了充分的體現。)鑒此，我們認為，目前，較之于國際貨幣體系的重構，建立一個強有力的金融監管國際合作機制更具有緊迫性和可能性。而金融監管國際合作機制的構建，又取決于以下三個方面:第一，各國特別是各主要國家的政治意愿;第二，國際金融監管合作組織形態的選擇;第三，金融監管國際合作法律機制的構建。如前所述，金融監管國際合作的政治意愿已經非常明確。因此，對于國際社會來說，當務之急就是盡快設計金融監管國際合作的組織架構和法律制度!而對于法律研究工作者來說，為此做出自己的努力當是應盡之責。

限于篇幅，本文要討論的是國際金融監管合作組織(注:目前，涉及到金融監管合作的既存國際組織，既有全球性組織如國際貨幣基金組織，也有區域性組織如歐盟。鑒于金融日益全球化與金融監管國別化的矛盾不斷加深，客觀上要求一個強有力的全球性金融監管組織的存在:要么對既存的全球性國際金融組織進行改造，要么重新構建一個全新的組織。)的組織形態選擇問題。對此，需要思考以下幾個問題:首先，國際社會需要一個超國家組織還是國家間組織?其次，如果國際社會需要的是國家間組織，那么是選擇一個既存的國家間金融組織，還是創設一個新的國家間金融組織?最后，如果需要創設一個新的國家間金融組織，那么該組織需要一個什么樣的組織形態?對上述問題，分別討論如下。

一、超國家組織抑或國家間組織

人類社會的發展經歷了兩次飛躍。第一次飛躍的標志是國家的產生和國內社會的形成，第二次飛躍則是經由國家交往而形成國際社會，在國際合作中又產生國際組織[6]。以聯合國為中心的國際組織網絡的形成及其對國際法的深刻影響，是上個世紀國際社會和國際法發展的一個十分突出的現象。從理論上分析，國際社會的日益組織化是當代國際社會結構中兩種社會力量平衡和調和的結果，具有其深刻的社會基礎。一方面，主要由主權國家組成的國際社會是一個高度分權的結構，在神圣的國家主權之下，國際社會無法將眾多分散的國家權力融為一體。可見，國際社會存在一種“分立”，即離心的傾向。另一方面，隨著全球化的不斷深入，國內管轄的事項越來越多的越出國界，需要其他國家的協助和合作。因此，國際社會又存在一種“合力”，即向心的傾向。正是這兩種相互“矛盾”的傾向的相互作用，國際組織才應運而生并獲得了迅猛發展。這是因為，國際組織作為國家之間而不是國家之上的組織，既可以滿足主權國家保持獨立的離心傾向，又符合主權國家尋求合作的向心傾向。可以肯定地說，國際社會的組織化趨勢，是現代國家“既彼此獨立又相互依存”的必然結果[6]329。從實踐上考察，自上個世紀以來，特別是聯合國成立以來，國際組織的數量呈現出幾何級數的增長，國際組織的職能范圍也以驚人的速度擴展。(注:根據1907年成立的國際協會聯盟(Union of International Associations)發布的《國際組織年鑒》統計，1907年共有213個國際組織，其中政府間組織37個。而根據2004~2005年國際組織年鑒統計，國際組織的總數已達到57 964個，其中政府間組織7 306個，非政府間組織50 658個。而國際組織的工作范圍和職能已經涵蓋了政治、經濟、文化、教育、體育、衛生等有關人類生存和發展的幾乎所有領域。)作為國際合作的一種法律形式，特別是作為具有國際法律人格的政府間的國際組織，深刻地影響了國際社會的權力結構，在相當的程度上改造了國際法的社會基礎，進而極大地促進了國際法的發展。對此，我國著名的國際法學家梁西教授做了精辟的歸納:“國際組織數量的日益增長，使適用國際法的國際社會逐漸由高度分裂狀態向更多合作的方向過渡;國際組織職能的日益擴大，使早先強調“疆場”的國際法迅速向國際“市場”延伸;國際組織，特別是聯合國(作為國際組織的中心)造法功能的發揮，使松散的國際法體系有可能進一步加強其有效性。”[6]15

上述理論和實踐似乎表明，在經歷了上個世紀兩次慘不堪言的空前浩劫以及東西方意識形態的激烈對立之后，人類社會終于深刻地認識到和平、發展和合作的辯證關系，也找到了在當代國際社會結構下確保人類整體和平與共同發展的合作形式——國際組織。但是，不應忘記的是，在由主權國家并行獨立的國際社會形成之前，在作為世界文明核心地帶的歐亞大陸的各大文明中，一直存在建立“大同世界”或者“人類共同體”的偉大理想以及為此理想而付諸的行動。(注:比如，在基督教的普世觀念中就隱含著“人類共同體”的理念，并為十字軍東征提供了理論依據;而傳統上的中國一直存在“天下主義”的理想，并一直是作為世界來發展的。)質言之，人類是不會止步于國家間的組織的。明白了這一點，我們就不難理解，隨著國際組織在改造國際社會權力結構中的成功，特別是隨著具有超國家因素的歐洲聯盟的實踐，建立“大同世界”的理想又一次被激發出來，通過建立超國家的組織甚至“世界政府”對人類共同面臨的重大問題進行“全球治理”的呼聲日益高漲。這里，涉及到一個重大的理論問題，即國際社會的組織化有無邊界，或者說在各主權國家至上能否建立一個類似于國內社會的以統治權為基礎的全球性的超國家組織。對此，我們認為，只要國際社會的基本結構沒有發生根本性的改變，或者說，只要國際社會主要還是國家之間組成的社會，那么作為國家之間合作的法律形式的國際組織在本質上就只能是“國家間組織”，這就是國際組織發展的邊界，這是在現階段以及可以預見的較長一段時期內國際社會的本質屬性和基本結構所決定的。(注:參見梁西前引書第335-336頁的論述。)所以，在現階段和可以預見的將來，根本就不可能存在真正意義上的超國家組織。但是，這并不排除像歐盟這樣的具有“超國家因素”的國際組織的存在。至此，我們需要明確的是，我們所討論的所謂的“超國家組織”指的是具有“超國家因素”或者說具有“超國家權力”的國際組織，它與傳統的國際組織的核心區別在于:其決定和立法無需通過成員國政府進一步的行為而直接及于成員國的自然人和法人[7]。

那么，具體到國際金融監管合作來說，我們首先需要解決的就是，能否創建一個類似歐盟的具有超國家因素的“世界金融監管組織”。就金融全球化的實際考察，在全球化的浪潮當中，金融全球化可謂處于浪峰之巔，一個國家特別是各主要國家(比如屬于G20的國家)的金融已經深深地融入了國際金融市場之中，可謂牽一發而動全身。所以，從應對和防范國際金融危機的有效性和效率性來說，建立一個超國家的全球性的金融監管組織，自然是一個理想的選擇。但是，另一方面，我們知道，金融是一個國家經濟的核心，金融安全關乎國家經濟安全乃至社會穩定，任何一個國家不會輕易讓渡更不會放棄金融監管主權。同時，要建立的金融監管組織應該是一個具有廣泛代表性的全球性組織，其成員應該涵納不同意識形態、不同社會制度、不同發展水平的國家。而目前惟一的一個超國家組織歐盟只是一個區域性國際組織，其成員具有地域、歷史、文化、制度、宗教上的同質性，歐盟條約第6條第3款就提到了成員國“國家同質性”[8]。未來的國際金融監管組織顯然不存在成員國的“同質性”，也就是說，不存在成為一個超國家組織的社會基礎。因此，我們的結論是，未來的國際金融監管組織只能是傳統的國家間的組織。

二、既存的國際金融組織抑或全新的國際金融組織

目前，主要的全球性國際金融組織有國際貨幣基金組織( International Monetary Fund，以下簡稱IMF) 、世界銀行(International Bank for Reconstruction and Development，以下簡稱WB) 、國際清算銀行(Bank for International Settlement，以下簡稱BIS)、巴塞爾銀行監管委員會(Basel Committee on Banking Supervision，以下簡稱BCBS)、國際證券監管委員會組織(International Organization of Securities Commissions， 以下簡稱IOSCO)、國際保險監管者協會(International Association of Insurance Supervisors，以下簡稱IAIS)。在作出是否需成立一個新的國際金融組織來專司國際金融監管職能之前，有必要考察上述國際金融組織。關于考察的內容和標準，我們認為應該包括以下幾個方面:(1)組織的宗旨、目的以及與此高度相關的職能;(2)組織的法律地位和性質;(3)組織結構及表決機制;(4)組織在國際金融監管實踐中的作用。通過以上幾個方面的考察分析，如果其中的任何一個能夠擔當起國際金融監管重任，那么就沒有必要另起爐灶。

(一)國際貨幣基金組織與世界銀行

1944年召開的布雷頓森林會議同時建立了兩個國際金融機構，即IMF和WB。盡管IMF與WB是兩個相互獨立的國際組織，也有著各自不同的宗旨和任務，但是，作為布雷頓森林制度的一部分，它們兩者之間有著不可分割的關系。比如說，兩者成立的歷史背景相同，總部都設在華盛頓。兩者都是聯合國的專門機構，組織機構也具有極大的相似性，兩者的年會在每年的秋季聯合召開。兩者的某些職能和作用相輔相成、相互滲透，且WB會員國以IMF會員資格為前提。可見，它們是一對名副其實的姐妹組織[9]。因此，對于這兩個國際金融組織，可以一并加以考察。

IMF成立以來，先后對《國際貨幣基金協定》作過4次修訂，但IMF的宗旨和目的始終如一:促進國際貨幣合作;便利國際貿易的擴大與平衡發展;促進國際匯兌(匯率)的穩定;協助會員國建立經常交易的多邊支付制度，取消妨礙國際貿易發展的外匯限制;通過向會員國提供臨時性資金以解決其收支失衡問題;縮短會員國解決國際收支問題的時間，減輕由此帶來的負擔。基于上述宗旨和目的，IMF的職能主要是穩定幣值和匯率的穩定，并充當最后貸款人的角色。至于WB，其宗旨和目的非常清晰和明確，即通過提供貸款和投資，協助會員國戰后經濟復興和發展。在成立之初，WB的職能主要是為歐洲國家的戰后重建提供資金。1948年“馬歇爾計劃”實施后，其職能開始轉向開發，即主要向亞非拉國家提供中長期開發性貸款[10]。可見，IMF和WB并無直接的金融監管職能。

IMF和WB均為政府間國際金融組織，都具有國際法律人格和法人資格，這一點與政治性的國際組織如聯合國并無二致，但是，IMF和WB為了實現其目的和宗旨，必須經營融資業務，既要吸收資金，又要提供貸款，所以其活動得符合金融運行的規律。正因如此，IMF和WB在某種意義上屬于金融機構，具有企業屬性[10]371。也正因如此，兩者的組織機構與表決機制也如出一轍:組織機構都由理事會、執行董事會和總裁組成，分別作為其最高權力機構、執行機構以及執行機構的主席和其職員的行政首腦;表決機制都是以股票數為基礎的加權投票制，即每個成員國均有250票的基本投票權，另外每增加10萬美元(后來以特別提款權計算)認股權即增加1票。同時，不單是理事會的表決采取的是加權投票制，執行董事會的表決也是加權表決制。可見，這是一種近似于企業的資本表決制，在這種投票機制下，自然是以美國為首的經濟實力強的西方發達國家占有絕對優勢。同時，我們注意到，盡管IMF和WB的股東(即成員國)無論大小均沒有法律上的否決權，更沒有聯合國安理會常任理事國那樣的一票否決權，但是由于IMF協定和WB協定均規定重要事項，需要特別多數票(注:這種需要特別多數票通過的事項有越來越多的趨勢:IMF協定原始協定中規定了9類事項，第一次修訂案增加到21類，第二次修訂案更增加到53類，其中有29類事項需要85%的贊成票。)

通過，從而使少數幾個國家獲得了事實上的否決權。特別是美國，在IMF和WB很多事項的表決中，擁有了事實上相當于安理會常任理事國的否決權。比如，目前，美國在IMF的投票權比例為16.77%(注:數據來源:[2009-05-21]http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm.)，這就意味著，對于IMF需要85%的贊成票的29類事項，美國擁有絕對的否決權，也就是美國一國可以抵制其他所有成員國的權力。另外，由于歐盟成員國中的德國、英國、法國和意大利四國的投票權就達到了18.79%(注:其中德國5.88%，英國與法國均為4.86%，意大利3.19%。)，所以歐盟作為一個整體也有絕對的否決權。這樣一種表決制度使IMF和WB極易被西方大國尤其是美國所控制，而且這種基于IMF和WB準金融企業性質基礎上的資本表決機制似乎又具有一定的合理因素。更為重要的是，根據上述兩個組織的協定，除非國際社會的力量對比發生根本性的變化，

由美國單獨或者G10(注:即由美國、英國、法國、德國、意大利、日本、荷蘭、加拿大、比利時、瑞典10大工業國組成的十國集團，是國際金融領域主要規則的制定者，是BIS、IMF和OECD的實際控制者。)共同控制IMF和WB的局面也就難以撼動。事實也是如此，盡管IMF和WB的表決機制不斷受到廣大發展中國家的詬病和挑戰，即便是全球金融危機使以IMF和WB主導的國際金融體系的弊端暴露無遺的當下，以中國為代表的發展中國家要求增加表決權的努力至今沒有任何實際的結果。(注:對此，G20匹茲堡峰會發表的《領導人宣言》達成的共識是，將新興市場和發展中國家在國際貨幣基金組織的份額至少增加5%，將發展中國家和轉軌經濟體在世界銀行的投票權至少增加3%。即便這一共識能夠成為現實，IMF與WB由美國單獨或者G10共同控制的局面也不會受到根本性的挑戰。)

鑒于IMF和WB的宗旨并沒有直接涉及金融監管的國際合作，更為關鍵的是，IMF和WB的表決機制具有明顯的企業屬性。而未來的國際金融監管組織的職能源于成員國金融監管主權權利的讓渡，顯然，國際金融監管組織的監管權力在本質上屬于國家統治權的集合。應該說，這種國家金融監管權力的集中行使與IMF、WB向成員國提供貸款支持有著本質的區別。所以，IMF和WB的表決機制顯然不能用來作為國際金融監管組織的表決機制。撇開其他因素，單就表決機制來說，IMF和WB就不宜承擔金融監管國際合作的職能。

(二)國際清算銀行與巴塞爾銀行監管委員會

將BIS與BCBS一并討論，也在于這兩者之間的緊密關系:1975年2月，根據英格蘭銀行總裁的建議，在BIS的主持下，G10，加上瑞士、盧森堡共12個國家的中央銀行在巴塞爾成立了BCBS，而BCBS秘書處則由BIS提供。正因如此，BIS常常被誤認為是BIS的一個下設機構，其實，兩者均為獨立的國際金融組織。

根據英國、法國、意大利、德國、比利時、日本六國中央銀行以及美國摩根銀行、紐約花旗銀行、芝加哥花旗銀行于1930年1月簽訂的海牙國際協定，建立BIS的目的是處理一戰后德國的賠償支付及其有關清算等業務問題。鑒于BIS成員以及目的的特殊性，BIS表現為一個特殊的股份制形式的國際金融組織，組織機構由股東大會、董事會和經理部組成。股東大會是最高權力機構，由認繳股份的各國中央銀行代表組成，股東投票權的多少自然取決于其持有的股份。可見，BIS不是政府間的金融決策機構，亦非發展援助機構，實際上是西方中央銀行的銀行[11]。更有人指出，BIS其實是由被稱為“核心俱樂部”的六七個中央銀行家組成，其中有美聯儲、瑞士國家銀行、德意志聯邦銀行、意大利銀行、日本銀行、英格蘭銀行的董事們，法國銀行和其他國家中央銀行被排除在核心圈子之外[12]。而值得注意的是，上述六家中央銀行均具有相對于其所在國政府的高度獨立性，而法國銀行則被認為是政府的傀儡。可見，在某種意義上，BIS確實成為了中央銀行的俱樂部，而不是政府之間的組織。

BCBS是西方工業國家反思應對1974 年德國赫斯塔特銀行危機的產物，由12個成員國的中央銀行以及銀行監管當局(注:如果成員國銀行監管的職能由中央銀行單獨行使，那么代表機構就是中央銀行，比如意大利。如果成員國銀行監管體制屬于多頭監管，那么代表機構包括中央銀行和所有的其他銀行監管機構。比如，美國的代表機構就包括美聯儲、紐約聯邦儲備銀行、貨幣監理署、聯邦存款保險公司。)組成。BCBS 的建立，使金融監管的國際合作實現了從理論到實踐的轉變，并因此具有了里程碑式的意義。BCBS將“封閉監管網缺口、增加全球監管的諒解及提高全球銀行業的監管質量”作為目標[13]，并在這一目標指引下做了大量的卓有成效的工作(注:這些工作主要集中在以下幾個方面:第一，堵塞銀行業國際監管漏洞;第二，確定統一的國際銀行資本充足率監管標準;第三，強化對銀行業的風險監管;第四，推動與其他國際金融監管組織的合作(詳見劉毅.金融監管問題研究[M].北京:經濟科學出版社，2006:178-188.)。)。由于BIBS的成員國并未賦予其跨國監管權力，所以它以制定一系列統一“標準”、“準則”及“原則”的方式對國際金融監管法律制度進行協調[14]。這些“標準”、“準則”和“原則”通稱為《巴塞爾協議》。關于《巴塞爾協議》的法律屬性，存在爭議。但通說認為，《巴塞爾協議》并非國際條約，更非國際習慣法，屬于“軟法”性質。實踐也表明，即便是對于成員國，《巴塞爾協議》也不具備國際法上的約束力，只是一種“建議”。盡管如此，這種“建議”的實質性的效力卻有目共睹:《巴塞爾協議》得到了包括非成員國在內的廣泛認可與遵循，許多國家都在檢討自己的銀行法律、法規與《巴塞爾協議》之間的差距[11]122。也許，正是由于《巴塞爾協議》的軟法性質，使得BCBS在制定各種“標準”和“原則”的過程中更加注重對國際銀行監管本質規律的體現，從而使這種“軟法”能夠在市場中得到檢驗和確認。實際上，正是依靠市場力量，《巴塞爾協議》盡管沒有國際法上約束力，但卻又是國際銀行業監管的“神圣公約”[14]。可以說，在很大程度上，《巴塞爾協議》已成為國際銀行監管合作的“國際標準”，而BCBS也已被國際社會視為全球性的國際銀行風險監管機構[15]。

在一次涉及金融監管國際合作的研討會上，日本法政大學副教授平田英明認為，如果要選擇一個現有國際金融機構去從事國際監管工作，那么這個機構可能是BIS[16]。其實，從平田英明教授講話的原意看，他所指的BIS顯然包含了BCBS。(注:在他的講話中，提到了銀行監管，也提到了巴塞爾協議。可見，在他看來，BCBS是BIS的一個機構而已。)如果只能從現有國際金融機構來選擇，那么，平田英明的觀點是可以接受的，因為相對于IMF和WB來說，BCBS在國際金融監管合作方面更有成效，也更有實踐經驗。但是，另一方面，也應該看到，BCBS的在國際金融監管方面的局限性也是明顯的:第一，成員國的核心是G10，缺乏作為全球性組織的代表性(注:有人認為，成員的有限和穩定是過去一個時期BCBS力量的來源和成功的保障，不過在將來也可能成為其弱點(參見孟龍.金融監管國際化[M].北京:中國金融出版社，1999:80.)。)，BCBS制定的“標準”和“原則”能否適用于發展中國家的銀行監管，一直存有疑問。第二，BCBS沒有跨國監管的權力，《巴塞爾協議》也沒有國際法上的拘束力，這就決定了BCBS某種程度上的行業協會性質，以及《巴塞爾協議》的“軟法”性質。盡管這確實能夠保證各國的金融監管主權不受任何侵害[17]，但是這同時也決定了BCBS不可能從根本上解決金融日益全球化與金融監管國別化的矛盾。第三，BCBS的職能局限于銀行監管國際合作。事實上，BCBS也并沒有能夠有效防范國際銀行業危機的頻繁發生。

綜上所述，BIS并非嚴格意義上的政府間組織，其職能也并非金融監管合作。而BCBS又近乎行業協會，缺失金融監管合作所必須的跨國監管權力。所以，BIS和BCBS也不適宜承擔國際金融監管的重任。

(三)國際證券監管委員會組織和國際保險監管者協會

IOSCO 成立于1983年，總部設在蒙特利爾，前身是創立于1974年的旨在促進美洲證券市場發展的美洲國家間地區協會(Inter-American Regional Association)。目前，IOSCO有183 個成員，其中正式成員(Ordinary Member)109個，準成員(Associate Member)11個，附屬成員(Affiliate Member)63個。(注:資料來源:[2009-06-17] https://www.iosco.org/lists/index.cfm?section=general.)其成員組成的明顯特點是，既包括國家和地區的證券監管機構，又包括行業自律性組織、證券交易所以及國際組織。IOSCO 的宗旨包括以下4個方面:第一，通過合作提高監管標準，以維持公正、有效和健全的市場;第二，通過信息和(監管)經驗的交流，促進國內市場的發展;第三，通過共同努力建立起國際證券交易的標準和有效監管;第四，通過相互協助，嚴格采用和執行有關標準以確保市場的一體化。(注:參見IOSCO官方網址，[2009-06-17] https://www.iosco.org/about/.)

IAIS 成立于1994 年，協會秘書處原來設在美國全國保險監管者委員會，1998年遷往BIS。目前，IAIS的會員已經超過180 個，包括120 多個國家的保險監管當局。(注:美國17個州的保險監管局也是IAIS的創始會員。)從1999年起，IAIS開始接受觀察員會員，包括保險行業協會、保險公司、國際組織等。IAIS的宗旨主要有兩個:第一，通過合作改進國內乃至國際層面的保險監管，以促進保險市場的效率、公平、安全和穩定，保障投資者利益。第二，通過各方努力，制定供各成員國選擇遵守的監管標準。

IOSCO和IAIS都是在BCBS 對國際銀行業監管合作取得成功的激勵下建立的，因此，它們的組織形態和合作方式都以BCBS作為藍本。比如，它們均沒有追求成為一個嚴格意義上的具有跨國金融監管權力的政府間組織，它們發布的各種“標準”、“原則”都像《巴塞爾協議》一樣不具有國際法上的約束力。所以，在相當程度上，它們與BCBS一樣，具有行業協會的屬性。我們注意到，ISOCO的官方網站在對其歷史沿革的自我介紹中，就將其自身描述為“當今世界最重要的證券監管機構國際合作論壇。”(注:參見IOSCO官方網址，[2009-06-17] https://www.iosco.org/about/ index.cfm?section=history. )對于IAIS來說，原初也只是一個世界范圍內的保險監管者交流的論壇，后來才開始強調監管原則和標準的制定和推廣。

總之，盡管ISOCO和IAIS在國際證券、保險監管合作方面發揮了重要作用，但囿于其并非嚴格意義上的政府間組織，同BCBS一樣難以擔當起國際金融監管合作的歷史使命。

三、需要一個什么樣的國際金融監管組織

既然既存的國際金融組織都難以擔當起國際金融監管合作的重任，那么，國際社會應該謀求創建一個全新的國際金融監管組織。在確定需要一個什么樣的國際金融監管組織之前，首先得清楚地知道，在當下以及未來一段時期，國際社會需要一個什么樣的國際金融監管合作機制。為了回答上述問題，有必要討論國際社會為什么需要金融監管的國際合作。對此，我們的觀點是:第一，金融監管國際合作的經濟基礎在于金融的全球化，以及與金融全球化相伴而生的金融風險的全球化。第二，金融監管國際合作的最根本原因在于金融監管對象的全球化與金融監管主體的國別化之間的矛盾[15]。這一矛盾包含兩個層面:一是原本屬于主權國家管轄權范圍內的金融監管事務隨著金融全球化而溢出國界，需要其他國家的合作;二是由于金融監管乃主權國家的內政，各國有權自主決定各自的監管體制和監管標準，從而導致監管競爭(注:所謂監管競爭，是指在金融全球化的條件下，各國金融監管當局為了吸引全球金融資源而競相放松金融管制的現象。)和監管套利。第三，防范和化解全球金融風險是金融監管國際合作的最直接的動因。正如美國白宮于2009年6月17日公布的金融監管改革方案(即《金融監管改革:新的基石》)第5部分(注:該改革方案第5部分的主題就是金融監管的國際合作，標題為“提升國際監管標準，改進國際合作。”)所指出的那樣，“在這次金融危機中，我們已經見證，金融危機能夠輕易而迅速地跨國傳遞。然而，監管依然基本上著眼于一個國家。如果缺失協調一致的監管和管制，金融機構就會趨向于將其金融業務轉移至監管標準較為寬松的國家或地區，從而最終導致監管競爭并加劇全球金融體系的系統性風險。”(注:See Financial Regulatory Reform: A New Foundation [EB/ OL] 原文為:“As we have witnessed during this crisis， financial stress can spread easily and quickly across national boundaries. Yet， regulation is still set largely in a national context. Without consistent supervision and regulation， financial institutions will tend to move their activities to jurisdictions with looser standards， creating a race to the bottom and intensifying systemic risk for the entire global financial system.” [2009-06-18]http://www.financialstability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf.)由此可見，美國政府已經認識到，在處理國際金融關系方面，單邊主義是行不通的，全球合作才是惟一的出路。

我們注意到，經過這次全球金融危機的洗禮，從G20倫敦首腦峰會宣言，到美國新近出臺的金融監管改革方案，一個關于全球金融安全的全新理念已經浮出水面。借用聯合國集體安全的概念(注: 聯合國體制下的集體安全“指以國際和平及安全為宗旨，以“天下一家”的整體安全觀念為理論基礎，以對使用武力實行國際法律管制為核心，以集體強制力為后盾、以普遍性國際安全組織為存在形式的安全保障體制。”(參見黃惠康.國際法上的集體安全制度[M].武漢:武漢大學出版社，1990:9.))，我們姑且將這一全新理念稱之為“金融集體安全”，其含義主要包括兩個方面:第一，該理念的理論基礎是金融全球化背景下的金融整體安全觀念，即國際金融安全是不可分割的;第二，該理念的制度基礎是對全球化的金融實行國際法律管制，這就需要一個全球性的國際金融監管組織來凝結集體的強制力，并作為金融集體安全機制的存在形式。

綜合以上幾個方面，我們認為，國際社會需要的國際金融監管合作機制就是能夠維持全球金融整體安全的機制，這一機制必須建立在國際條約和國際金融監管組織的憲章基礎之上，從而構成新的國際金融安全制度。這一制度的宗旨和目的在于維持國際金融穩定和安全，以避免國際社會陷入全球金融危機所帶來的長期痛苦;而不是在于助推國際金融的繁榮和昌盛，從而使國際社會享受金融繁榮所帶來的短暫歡愉。因此，我們認為，作為國際金融監管合作的法律存在形式，國際金融監管組織應該具有以下組織形態特征:

(一)它應該是一個全球性的、開放性的、專門性的、政府間的金融監管組織

基于整體金融安全觀念，國際金融監管組織要想承擔起確保全球金融穩定和安全的重任，那么它就必須是向國際社會所有國家開放的組織，而不是只向某一地區的國家開放的區域性組織。同時，它也必須是向一切國家開放的組織，而不是只對特定類型的國家開放的封閉性組織。另外，考慮到國際金融監管組織的宗旨和目的在于維持國際金融穩定和安全，因而具有一定的金融專業技術性，它顯然不同于像聯合國這樣的政治性的國際組織，而是類似于世界衛生組織這樣的專業性國際組織。另一方面，由于金融監管權力乃主權國家的行政權力，而國際金融監管組織行使的跨國監管的權力屬于主權國家金融監管主權的部分讓渡，所以國際金融監管組織必須是政府間的組織，而不應該是具有行業協會性質的民間組織(比如國際足聯)。綜合來看，在很大程度上，國際金融監管組織可以說是專司金融安全和穩定職能的“聯合國”。正是在這一意義上，國際金融監管組織的成員就應該涵蓋具有廣泛代表性的主權國家，其創始會員國至少應該包括目前金融穩定委員會(Financial Stability Board ，簡稱為FSB)的成員和G20的成員國。

值得特別指出的是，考慮到國際金融監管組織的專業技術性，同時考慮到有些國家有著不止一個相對獨立的金融監管區域(注:比如中國，目前就存在中國內地、臺灣、香港和澳門4個相對獨立的金融監管區域。)，還考慮到一些區域性國際組織和全球性國際組織(注:前者如歐盟，后者如WTO。)也擁有一定的金融監管權力或者具有維持國際金融穩定的職責，為了使國際金融監管合作建立在最廣泛以及最有效的基礎之上，國際金融監管組織的成員似不宜以獨立國家為限，還應包括有獨立金融監管權力的地區(如中國香港地區)、對國際金融穩定和安全負有一定職責的區域性國際組織(如歐盟)和全球性國際組織(如IMF、WTO)。不過，獨立國家仍然是國際金融監管組織主要成員，其成員的多樣化并不改變其政府間組織的性質。

(二)它應該是一個能夠凸顯國際關系民主化的金融監管組織

目前，在國際金融合作領域，發揮主導作用是IMF、WB以及BIS。但是，這三個最重要的國際金融組織，無一例外都受制于西方大國，最明顯的體現就是它們的特殊組織結構及相應的“加權表決機制”，對此，前文已有詳細分析。顯然，這些國際金融組織所架構的國際金融合作機制具有明顯的西方主導性質，這一機制下的國際金融關系也深深地烙上了西方霸權的痕跡。正因如此，上個世紀60年代后，隨著國際政治力量和經濟關系的深刻變化，發展中國家開始扛起建立新國際經濟秩序的大旗，并取得了一定的成果。但是，由于西方大國在政治、經濟以及制度等各方面的優勢地位并沒有從根本上受到挑戰，舊的國際經濟秩序也就無從獲得根本性的改造。30年過去了，在國際金融領域，IMF、WB、BIS、BCBS等國際金融組織由G10控制的局面并沒有得到改變。不過，歷史告訴我們，從來就沒有永遠的霸權，靠霸權維系的穩定總歸是一種恐怖的穩定。這次金融危機又一次深刻地說明，西方主導的國際金融機制越來越不能有效防范和化解全球金融風險，憑借西方霸權來監督和管理全球金融市場的體制注定失敗。與此同時，以“金磚四國”為代表的新興經濟體的政治經濟影響力日增，已經有能力承擔更大的國際責任和義務。所以，國際社會不僅應該，也有可能建立一個更能體現國家主權平等的國際金融監管組織。為此，在設計國際金融監管組織的組織結構時應該注意以下幾點:

第一，國際金融監管組織的組織結構宜采用“四分結構”，即由最高權力機構、執行機構、秘書機構以及爭端裁判機構構成，執行機構之下又可以設立若干專門委員會。這些機構的名稱并不重要，重要的是必須通過國際金融監管組織的憲章賦予最高權力機構和執行機構設立、執行統一的金融監管標準以及保障爭端裁判機構的裁決得以切實執行的強制性權力。同時，應該明確秘書機構人員國際公務員的身份，他們不再代表其國籍國，只對國際金融監管組織負責。更應該明確爭端裁判機構的法官以獨立的國際司法官的身份，不代表任何當局，依法獨立公正裁斷爭端案件。 第二，國際組織的表決程序一方面集中反映了國際組織各成員方的關系，另一方面也在很大程度上決定了國際組織的工作效率和工作效果。因此，我們認為，國際金融監管組織的表決程序既要體現國家主權平等原則，又要顧及國際金融監管合作的效率和效果。具體來說，在投票權分配方面，應該拋棄“加權表決制”，堅持“一國一票制”。在表決權的集中方面，應該拋棄“全體通過制”，采用“協商一致制”(注: “協商一致”程序是近半個世紀以來國際社會逐漸形成的一種表決機制，在聯合國的一些主要機關中比較流行，一些專門性國際組織也采用這一決策機制。如WTO在進行決策時，繼續沿用關貿總協定所遵循的“經協商一致作出決定”的習慣做法，只有在無法協商一致時才通過投票表決決定。李浩培先生在《多邊外交中的協商基本一致決定程序》(載黃炳坤主編《當代國際法》)一文中將“協商一致”程序概括為四點:第一，決定前，各方進行廣泛協商;第二，如果各方對待決定的問題的基本點均已同意，即可認為協商已基本一致;第三，其要點是不經過投票;第四，各方對非基本點的不同意見，可以用解釋或保留方式提出并予記錄。可見，“協商一致制”既能體現成員方的意志協調，又能克服“全體通過制”議而不決的弊端。)和“多數通過制”。 至于是根據待決事項的性質和緊迫性分別采用“協商一致制”和“多數通過制”，還是所有待決事項均必須首先采用“協商一致制”，則需要根據國際金融監管組織的職能進行進一步研究。

第三，國際金融監管組織作為獨立的國際法律人格者，必須擁有獨立的財產權和穩定的收入來源。作為政府間組織，其收入來源一般是成員國按照法定攤派比例繳納的會費。但是，這種單純依賴成員國繳納會費的收入模式容易受到國際政治因素的制約，特別是容易受到會費大國的制約，因而難以保障國際組織的效率和公正。鑒此，關于國際金融監管組織的收入問題，是否可以采取“兩條腿走路”模式:一是成員國的會費，二是作為國際金融監管合作直接受益者的被監管的跨國金融機構所繳納的監管服務費。(注:很多國家金融監管當局的辦公費用就是來自于被監管機構的繳費，比如中國。)

(三)它應該是一個具有橫向綜合監管職能的金融監管組織

上個世紀末以來，金融全球化和金融業混業經營成為全球金融領域并行不悖的突出現象。(注:之所以稱之為“現象”而不是“潮流”、“趨勢”，是為了避免無謂的爭論。值得注意的是，美國的次貸危機不僅沒有改變，反而強化了金融業混業經營的局面:美國第五大投行貝爾斯登被摩根大通收購，第四大投行雷曼兄弟的資產分別被日本野村證券、英國巴克萊銀行收購，美國第三大投行美林則被美國銀行以500億美元全面收購;美國第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利主動申請轉型為銀行控股公司。)為了適應這一變化，近年來，以英國、德國、日本、韓國等國家為代表，金融法制出現了從縱向的金融行業規制到橫向的金融商品規制的發展趨勢，出現了根據單一監管者的功能性監管模式來重新整理和改編原有的多部與金融市場、資本市場相關的法律而將傳統銀行、保險、證券、信托等金融投資業整合在一部法律中的趨勢[18]。在這一方面，日本的經驗尤為突出。2006年，日本制定了《金融商品交易法》，吸收合并了《金融期貨交易法》、《投資顧問業法》等法律，并徹底修改了《證券交易法》，將“證券”的定義擴展為“金融商品”的概念，最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務作為法的規制監管對象，這種以保護投資者為目的的橫向金融法制的制度設計，較好地平衡協調了金融創新和金融監管的關系[28](注:參見前引54。 )。在這次金融危機中，日本的金融體系未受太大影響，在很多程度上得益于它在2006年構建的以保護投資者為核心的橫向綜合的金融法制和監管體系。而作為金融危機始作俑者的美國，也開始認識到“雙線多頭”金融監管體制的弊端，美國政府公布的金融監管改革方案盡管保留了多頭體制，但從該方案有關成立綜合性的金融服務監管委員會，賦予美聯儲作為超級監管者的地位，強調建立對整個金融市場的全方位監管等改革內容看，其試圖改良多頭分業監管格局的意圖十分明顯。

總之，混業經營需要綜合監管，國別金融監管如此，國際金融監管亦然。國際金融監管組織必須擁有對整個國際金融市場、對所有跨國金融產品以及所有跨國金融機構進行綜合橫向監管的權力。

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On the Organizational Mechanism of International Financial Regulatory Cooperation Subsequent to Financial Crisis

LI Jian-nan

(Law School of Jinan University， Guangzhou 510632， China)

Abstract:Financial globalization calls for International cooperation of financial supervision， and that requires international financial regulatory organization. In view of the current structure of the international community， international financial regulatory organization can only be international organization rather than supernational organization. Because the existing international financial organizations are not sufficiently able to undertake the historical mission of the international cooperation of financial supervision， the international community needs to create a new international financial regulatory organization， which should have the following characteristics: Firstly， it should be a global， open， specialized， inter-governmental organization; Secondly， it should be an organization that highlights the democratization of international relations; Thirdly， it should be an organization that has horizontal comprehensive supervision functions.

Key Words:Financial supervision;International cooperation;Organizational mechanism

本文責任編輯:徐 泉