政府購買社會服務評估問題及對策探究

肖夢希

（江蘇省科學技術情報研究所，江蘇 南京 210042）

0 引言

近年來,隨著政府職能轉變,為緩解政府職能壓力,購買第三方服務成為完成政府職能轉移的重要舉措。政府購買社會服務以政策和資金支持的方式,引入專業的社會組織、提供專業的社會服務,進而改變以往“行政辦服務”的政府包辦格局。然而由于缺乏成熟的監督與評估機制,政府購買服務出現諸多問題,如政府權力尋租、社會組織惡意競爭、劣幣驅逐良幣等現象。這造成了公共資源的極大浪費,阻礙了政府購買社會服務的健康發展,所以有必要對政府購買社會服務進行全面且嚴格的監管和評估。因此,國家對政府購買第三方社會服務的支持不應停留在政策制定、資金支持上,還應該建立科學、合理、有效的第三方評估機制。通過第三方評估機制規訓各方利益相關者的同時,營造一個健康合理的競爭環境。

1 政府購買社會服務的第三方評估困境

1.1 “關系”對第三方評估的影響

一般而言,政府購買社會服務評估涉及多方主體,如服務購買主體、評估委托主體、服務供給主體等。不同主體之間的“關系”對評估產生重要影響。

1.1.1 購買主體與供給主體之間信任關系產生的影響

服務供給主體與服務購買主體之間的互動關系,對第三方評估具有正向作用。當服務供給主體與服務購買主體之間建立起良好的關系,則容易在二者間建立起信任關系。這種信任關系會使得服務供給主體與購買主體之間進一步建立一種公開透明的工作關系。在這種透明關系基礎上,雙方容易在服務目標、服務內容、服務成效等方面達成共識[1],這種共識保證了第三方評估對象的穩定性,進而可以使用更加科學的評估方法展開評估,以保證對服務進行有效監管和評估。

1.1.2 購買主體與評估方非平衡關系產生的影響

一般情況下,第三方評估方結果與服務購買方的績效存在關聯,所以在評估過程中除了對服務質量和效果進行客觀評價,還會受到購買方行政意見的影響。由于服務購買主體與第三方評估在關系上占據強勢位置,導致第三方評估在選擇評估方法、評估工具時會受到影響。由此將進一步導致評估過程和評估結果朝向有利于購買方績效,而非尊重服務實際狀況的方向傾斜。

1.1.3 非正式的私人關系產生的影響

“熟人社會”是我國傳統社會關系的特點,是政府購買社會服務評估必須要考慮的一大問題。私人關系的泛濫有可能妨礙正式的社會管理過程,影響到政府購買項目實施與監管的公平性。如果在第三方評估中摻雜熟人關系,即使服務的真實情況存在工作量不夠、質量不高等情況,也能因為熟人關系而順利通過結項。因此,營造公平的競標與評估環境,需要最大限度地將私人關系排除出正式的項目管理和評估過程。

1.2 服務供給主體與第三方評估機構獨立性欠缺產生的影響

在實際參與評估的各主體之中,社會組織（服務供給主體）與第三方評估機構均存在獨立性較差的問題。我國正處于經濟快速發展階段,各方面已經取得長足發展,但社會組織及第三方評估機構仍處在發展的初級階段,其實力遠遠弱于政府部門,容易遭受來自政府部門的影響,特別是在經濟相對落后的地區。社會組織與第三方評估機構無法真正獨立,只能依附于政府部門開展工作。在這種依附關系中,作為服務供給的社會組織無法按照其自身的工作宗旨和愿景,為服務對象提供專業性強的服務；作為第三方評估機構無法根據客觀性和科學性原則選擇最恰當的評估方法、評估工具開展評估工作。由此可以看出,獨立性的缺失,一方面剝奪了服務的專業性,另一方面剝奪了監管和評估工作的科學性。這兩者的疊加將嚴重阻礙社會服務和評估工作的高質量發展。

1.3 評估過程缺少服務對象參與所產生的影響

事實上,政府購買服務的眾多主體中,有一個主體通常都被忽視,也就是“服務對象”。在政府購買社會服務這一行為中,如果說政府主體是購買行為的主體,社會組織是購買行為的中介,那么,服務對象就是購買行為的歸宿。任何服務都是經社會組織傳遞給服務對象,服務的好壞最終要在服務對象身上得以體現。因此,根據利益相關者理論,在進行服務評估時,應當充分考慮服務對象的實際情況和意見[2]。當前,我國社會服務的第三方評估通常采用“一對一”的評估模式,評估方作為鏈接者,在服務購買主體和服務供給主體之間建立聯系。評估方通過收集服務供給主體的服務資料、服務購買主體的服務需求,然后以會議或答辯的形式開展評估。評估結果由行業專家在服務資料的基礎上,利用專業知識做出評判。這種評估方法有助于精簡評估流程,提高評估的工作效率,但是,由于沒有將服務對象納入評估環節,進而導致評估結果可能存在偏差。

1.4 評估指標僵化所產生的影響

當前,我國政府購買社會服務還在如火如荼的發展過程中,社會服務總體上還不成熟。此外,受到我國經濟、文化、地域等差異的影響,不同地區,甚至同一人群在不同地區的服務都存在較大差異,這就導致社會服務具有一定的特殊性。這些現狀都要求第三方評估要根據服務項目的特殊性,制定出具有針對性的評估方案,選擇特殊的評估方法,設計特別的評估指標[3]。但是,實際狀況是,當前我國第三方評估為了統一和便捷,通常采用一套統一的評估方法和評估指標體系開展評估工作。評估人員通常會機械地按照既定的評估標準與流程,從形式上僵化地對服務進行評估。這就導致評估過程中,形式邏輯與服務發展的實質邏輯之間存在嚴重脫節甚至對立的現象。其結果是即便使用內容豐富、指標復雜的評估指標體系,也無法改變“評估失靈”的困境。

2 對策與建議

根據前文的分析可知,當前我國政府購買社會服務的評估存在諸多困境,這些困境涉及制度問題、評估參與者缺失問題、評估指標僵化等。因此,解決這些問題需要從多方面、多層次的角度,同時根據利益相關者視角,購買主體、服務供給主體、服務對象和第三方評估者協同努力,進而實現改進。

2.1 引入“雙盲”機制規范評估流程

為了規避非信任的關系、非平衡關系、私人關系等對評估過程和結果造成的負面影響,可以引入“雙盲”評審制度。“雙盲”評審主要指評估者既不知曉服務購買者是誰,也不知道服務供給者是誰。具體而言,在開展評估前,將服務購買者、服務供給者的信息全部隱去,然后再交由第三方評估者進行審閱；同時,要求評估者返回評審意見時,將評審人的相關信息隱去,進而做到服務供給者與評審專家互不知曉,服務購買者與評審專家互不知曉,從而排除非平衡關系、私人關系等因素的干擾。

事實上,“雙盲”機制具有以下優點。首先,有利于規范評估過程。“雙盲”評審機制中的主客體雙方均處于一種匿名狀態,這就排除了“人情”等因素對評估過程的負面影響。其次,“雙盲”機制為項目承接者營造了一種危機意識。傳統實名制評審給雙方提供了一個較為寬松的環境,受估方在提前知道評估方的情況下會產生懈怠情緒。當引入“雙盲”機制后,評估過程的不確定性增加,服務供給者無法像過去那樣依靠人情和關系得到評估者的關照,進而不得不提高自身的專業水平,改進服務內容,端正服務態度,增強競爭力。

2.2 健全和完善第三方評估反饋機制

首先,完善評估結果反饋的形式。評估結果的反饋對于服務的改進具有積極作用。在形式上要建構一個閉合性的“回饋環”。所謂閉合性的“回饋環”,包括“評估—回饋—澄清—評估”。在此“回饋環”中,評估方要將服務的優勢及不足的地方向被評估者反饋,但是當遇到雙方有爭議的觀點時,評估方應向受估者解釋形成判斷的依據；而受估者可以根據服務的真實情況做出澄清。澄清的目的主要是：一方面讓評估者更全面地了解服務情況,從而做出更加準確的判斷；另一方面,讓受估方重新收集、整理和分析服務資料,檢視自己的問題,達到以評促建的效果。除此之外,還可以建立申訴渠道,如果服務機構認為評估的結論與實際相差太大,尤其是不合格的評估結論,服務供給主體可以提出申訴,并由服務購買主體邀請新的評估者再次評判。

其次,保證評估反饋內容的有效性。評估反饋內容的有效性可以促進服務質量的改善,反饋內容有效性的核心在于能夠真實地反映服務的情況。因此,評估者在提供或撰寫回饋內容時,在形式上做到規范,在內容上要充分反映服務的管理制度、服務傳遞過程、服務結果等方面的優勢與不足,并在這些內容的基礎上提出有效、具體且操作性高的建議。

2.3 構建完善的評估指標體系

對于政府購買社會服務的績效,全面的評估指標是評估開展的核心環節。社會服務評估指標是反映評估總體現象的特定概念和具體數值,是衡量、監測和評價社會工作的經濟性、效率性和有效性,揭示社會服務存在問題的重要量化手段。因此,社會評估體系的設計也要圍繞這三項目標進行。社會工作評估指標的設計可以分為兩個層次：一是復合性評估指標,包括經濟性、效率性、有效性指標；二是單一性指標,包括投入類、過程類、產出類和成果類指標。

2.3.1 復合性指標

復合性指標包括經濟性指標、效率性指標、有效性指標[4]。（1）經濟性指標主要反映政府購買服務成本的高低。具體是比較完成既定質量和數量的購買服務,財政的投入是否最低,如政府為了達成既定目標購買服務,其所需的成本是否為市場經濟條件下同檔次中價格最低。（2）效率性指標是用于反映既定的購買投入是否獲得了滿足公共需要的最大產出,它往往是通過投入類指標和產出類指標比較得出。（3）有效性是反映政府所購買服務的產出結果實現公眾的需要、偏好和價值觀的程度。它要求政府與社會組織不僅要做正確的事,并且所做的結果與公眾的預期需要相符。然而這三類指標通常不具有較高的同步性,比如,有些社會服務具有經濟性和效率性,但可能缺乏有效性或有效性不高,沒有達到事先確定的目標。這就要求在評估之前,要在經濟、效率性、有效性三類指標之間進行提前分析,利用科學的研究方法確定出三者之間“最優”的狀態。此外,還需要遵循目標與系統的統一、定量與定性的結合、全面與精簡的搭配等原則。

2.3.2 單一性指標

單一性指標包括投入類指標、過程類指標、產出類指標、成果類指標。（1）投入類指標在政府購買服務中主要體現在購買成本、所需提供的物資等。（2）過程類指標一般指公共部門在提供公共服務過程中,對質量的控制和對預算制度的執行情況。在政府購買社會服務中,主要體現為資金到位率、資金使用率、資金使用進度、服務開展進度等。（3）產出類指標是指政府所購買的服務所產生的服務數量,也就是數量指標與質量指標。一般而言,社會服務的產出具有較強的社會屬性,這就導致要用數量來計算這些產出具有一定的難度。（4）成果指標主要是用于反映政府所購買的社會工作服務所取得的效果、達到預期目標的程度。成果類指標反映了政府購買服務在多大程度上實現了對社會活動效果的預期。例如在購買社會工作服務后該地區相關政策的投訴率、社區關懷下的居民幸福指數。

雖然具有復合性和單一性指標,但是這些指標也不能徹底反映社會服務的優劣。因此,對于一項社會服務的評估而言,評估者應該熟知所有指標類別及內涵,并在這些指標之間建立起有效的聯系,形成一個內在邏輯緊密的評估體系。