“省直管縣”財政體制改革對基層國庫提出的挑戰(zhàn)及對策

從2010年1月1日起，湖南省開始調(diào)整和完善省以下財政管理體制，推行“省直管縣”改革。這是自1994年實施分稅制改革以來又一次重大財政體制調(diào)整。推行“省直管縣”改革，是落實中央總體改革布局的需要，是加快發(fā)展和提升縣域經(jīng)濟的客觀需要，是進一步完善公共財政體系的需要，是增強財政宏觀調(diào)控能力的需要。這次改革的核心內(nèi)容主要有兩項:一項是實行收入分享改革;二項是推行“省直管縣”改革。推行財政“省直管縣”，對基層國庫如何為地方政府服務(wù)，有效地發(fā)揮國庫監(jiān)管職能提出了更高的要求。

一、“省直管縣”財政體制改革對基層國庫提出的挑戰(zhàn)

(一)基層機構(gòu)布局不適應(yīng)?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管”改革要求縣級國庫集中辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的繳撥業(yè)務(wù)。由于實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫自然就沒有存在的必要了。而縣(市)基層國庫的任務(wù)更重，不僅要負責(zé)本級財政收支，而且要負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，此外，要對各級財政款項和預(yù)算收支進行會計賬務(wù)核算，為財政提供準確的收支數(shù)據(jù)。基層國庫要按照統(tǒng)一的支出范圍，統(tǒng)一的財務(wù)制度，加強縣鄉(xiāng)兩級支出管理，規(guī)范其支出行為，減少不必要的支出，保工資，保運轉(zhuǎn)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，這一切又都說明縣級國庫需要從各方面加強。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革要求基層國庫單設(shè)國庫機構(gòu)，以便更好地履行經(jīng)理國庫職能。隨著財稅改革的深化，以及推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革和財政集中收付制度后，縣級國庫的業(yè)務(wù)量將大幅度增加。但目前很多基層央行自2003年實行“三定”后，已將國庫與會計及發(fā)行部門合并成國庫會計發(fā)行股(無發(fā)行庫的支行，國庫與會計部門合并為國庫會計股)，未單獨設(shè)置國庫機構(gòu)，從而削弱了與地方財政部門的橫向聯(lián)系和職能的有效發(fā)揮，暫不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革的要求。客觀上要求縣級國庫單設(shè)機構(gòu)，配備一定數(shù)量的專職的國庫人員。推行“鄉(xiāng)財縣管”，國庫集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，大量的資金從國庫單一賬戶中撥付，既有直接支付和授權(quán)支付，還有異地撥款，涉及單位多、預(yù)算支出科目多、會計要素多，大大增加了國庫部門的業(yè)務(wù)量。目前，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫未取消，而國、地稅部門按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置征收分局，實行集中征管，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫機構(gòu)“一級財政、一級國庫”的設(shè)置原則不同步，客觀上加大了征收機關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫間的對賬難度，容易引起混庫現(xiàn)象，滋生腐敗和道德風(fēng)險。

(二)現(xiàn)行資金結(jié)算方式難以適應(yīng)財政體制改革需要。在現(xiàn)行資金結(jié)算方式下，省級財政部門下?lián)苜Y金到縣支庫，必須經(jīng)過三個環(huán)節(jié)，即:省分庫-中心支庫-縣支庫;而縣支庫上解省級以上預(yù)算收入同樣也要經(jīng)過三個環(huán)節(jié)才能到達省分庫，資金周轉(zhuǎn)慢。實行“省管縣”體制，由省直接向縣級財政撥款，一天內(nèi)可以到達縣財政賬戶，這樣大大縮短了資金的在途和市級停留時間，并可基本杜絕市級財政截留縣級財政資金的現(xiàn)象。在調(diào)查中，縣級財政部門希望能夠按新的體制特征，實現(xiàn)省與縣的直接資金匯劃，從而避免資金在市級不必要的滯留，加速資金的有效運轉(zhuǎn)。

(三)軟、硬環(huán)境的配套出現(xiàn)嚴重失衡。一是認識滯后，思想觀念上的準備不足。央行會計核算四集中的實行使基層國庫、會計工作狀況發(fā)生了根本性變化，縣級會計營業(yè)部門作為中支會計核算中心的業(yè)務(wù)網(wǎng)點，僅保留了票據(jù)錄入等基本功能，其業(yè)務(wù)出現(xiàn)了很大萎縮，而基層國庫作為獨立的同城清算主體，自行參與轄內(nèi)同城票據(jù)交換、自行辦理資金收付等業(yè)務(wù)，從而一躍成為基層央行的主要業(yè)務(wù)部門，其對外服務(wù)更直接、開展工作更主動、資金清算更及時，一時間國庫從業(yè)人員難以適應(yīng)這種開放型、獨立式的工作需要。二是基層國庫人員隊伍狀況與需求差距較大?！笆≈惫芸h、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”要求縣級國庫既要保證國庫會計核算質(zhì)量，為地方政府提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，又要加速稅款入庫速度?？h級國庫要保證國庫會計核算準確全面、業(yè)務(wù)處理安全快捷，減少稅款在途時間，提高收入的入庫速度。但是基層國庫人員配備不足，國庫業(yè)務(wù)人員只能忙于日常會計核算，很難抽出時間開展國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)檢查、輔導(dǎo)和調(diào)研等工作，對個別經(jīng)收處操作不規(guī)范，稅款不能及時入庫的現(xiàn)象，也只能是口頭催促或批評，不能從根本上解決問題。國庫核算程序相對復(fù)雜與國庫業(yè)務(wù)的日益發(fā)展以及人員不足增加了基層國庫工作壓力，不能適應(yīng)“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”改革業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。當前，基層國庫特別是縣級支庫在服務(wù)內(nèi)容上，只注重日常會計核算，局限于“帳平表對”，向財稅部門提供靜態(tài)“數(shù)字”和報表，忽視了整個國庫業(yè)務(wù)流程所承載的服務(wù)功能的發(fā)揮。缺乏對規(guī)范稅收入庫、監(jiān)管預(yù)算資金撥付、預(yù)算收入退庫、國債管理等管理職能的發(fā)揮;缺乏對國庫核算數(shù)據(jù)的再利用;調(diào)查統(tǒng)計分析不深入。同時，受傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的影響，目前國庫干部的知識面一般僅限于預(yù)算收入的收納、報解、退庫、支撥等方面，對新的預(yù)算單位銀行帳戶管理及資金清算等業(yè)務(wù)相對陌生。此外業(yè)務(wù)量的增加和核算體系的獨立必然導(dǎo)致國庫業(yè)務(wù)分工的細化，對國庫部門的隊伍建設(shè)也提出了更高的要求。而基層國庫現(xiàn)有配備人員整體狀況:人員數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)素養(yǎng)偏低，難以適應(yīng)形勢的發(fā)展。三是基層國庫工作環(huán)境難以適應(yīng)新體制運行的要求。新頒布的《國庫會計管理規(guī)定》第十六條規(guī)定:國庫會計需設(shè)置資金清算、明細核算、綜合核算等16個國庫會計崗位，同時第十八條對崗位分工提出了五條具體要求，規(guī)定各崗位可實行一人一崗、一人多崗或一崗多人，但其中六個崗位相互不能兼任，三個崗位不得參與會計帳務(wù)處理。因此在實際工作中即使按照“一人多崗，一崗多人”的要求設(shè)置崗位，基層支庫也至少需要7-8人，而無論單設(shè)國庫與否，以目前有限的國庫人員都難以達到制度對人員的配備要求。同時，縣級國庫的在增加人員的情況下，電子設(shè)備也嚴重不足。

(四)國庫監(jiān)管工作難度加大。“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”改革要求縣級國庫有效地發(fā)揮服務(wù)與監(jiān)督作用。目前，國庫集中收付制度改革后，國庫對預(yù)算撥款的監(jiān)督對象由各級財政機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ磴y行的規(guī)范性監(jiān)督，不利于人民銀行國庫部門對財政庫款的監(jiān)督和防范國庫資金的風(fēng)險。“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”推行后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的撥付監(jiān)督流于形式。部分?？顡芨?、非預(yù)算單位的資金撥付難以取得文件依據(jù)。一是監(jiān)督工作格局改變增加了監(jiān)督難度。由于“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管”后各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需在縣級財政開立財政專戶分帳核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出均需縣財政直接撥付，勢必造成縣級國庫柜面監(jiān)督和現(xiàn)場監(jiān)管的任務(wù)更重、情況更復(fù)雜。尤其是實行國庫集中收付制度以后，國庫資金風(fēng)險將有較大提升，而國庫對資金的走向則更難于掌控。以縣級國庫現(xiàn)有的人力資源，很難主動積極的完成監(jiān)管任務(wù)，可能造成監(jiān)而難管、監(jiān)而未管局面。二是監(jiān)管職能存在諸多不銜接的問題。由于人民銀行國庫部門對預(yù)算編制情況不了解，對編制后的預(yù)算方案亦知之不多，難以對預(yù)算的執(zhí)行實施有效控制，只扮演著“執(zhí)行”的角色，失去了管理職能。比如出現(xiàn)財政預(yù)算支出無計劃或財政部門提供的計劃較遲的現(xiàn)象，使國庫部門在辦理撥款時無據(jù)可依;財政擁有對國庫資金的支配權(quán)，國庫只能憑財政的指令辦理庫款支撥，難以掌握各預(yù)算單位具體年度計劃和撥款的真實用途;行政干預(yù)嚴重，存在著“通過撥款幫助企業(yè)繳庫”、向非預(yù)算單位撥款、“預(yù)算內(nèi)外隨意轉(zhuǎn)款”等問題。雖然國庫部門對預(yù)算資金的收支有監(jiān)督職責(zé)，但實際上只能是監(jiān)而難管，監(jiān)而未管，影響了預(yù)算資金的有效分配和使用。三是法律法規(guī)的不完善?，F(xiàn)行的《國庫條例》及《實施細則》還是80年代制定的，20多年了一直沒有修改過，已明顯不適應(yīng)新時期國庫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要;《人民銀行法》有關(guān)經(jīng)理國庫的規(guī)定也都是原則性的、粗線條的，操作性不強。目前，法律上沒有明確國庫的監(jiān)管職能。雖然1985年3月實施的《國家金庫條例》賦予了國庫有一定監(jiān)督權(quán)，但《預(yù)算法》和《中國人民銀行法》都沒有賦予國庫監(jiān)管的職能，因此，國庫監(jiān)管仍處于從屬地位。而《國家金庫條例》及其《實施細則》，僅籠統(tǒng)規(guī)定了國庫對預(yù)算收入入庫、庫款支撥、退庫等有監(jiān)督權(quán)，但對于入庫過程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫款、資金流失、混庫、退庫及庫款支撥中存在的違規(guī)情況，未有明確的處罰規(guī)定及制裁措施。財政體制改革后，工作中各種新情況和新問題將不斷產(chǎn)生，國庫工作明顯缺乏在新環(huán)境中實施有效監(jiān)督管理的法律支持與保障。

二、基層國庫適應(yīng)“省直管縣”財政體制改革的對策和建議

(一)健全縣級國庫機構(gòu)，提高國庫人員綜合素質(zhì)。一是健全縣級國庫機構(gòu)，完善國庫管理體系。隨著縣域經(jīng)濟改革步伐的加快，財政收支規(guī)模的不斷擴大，財政管理體制改革的進一步深入，國庫直接參與現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，擁有獨立的支付清算體系，在現(xiàn)有的國庫會計人員不足、合署辦公的情況下，縣級人民銀行健全國庫機構(gòu)勢在必行。只有健全縣級國庫機構(gòu)，完善國庫相關(guān)內(nèi)控管理制度，配備與業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的人員，才能更好地開展國庫工作，更好地履行國家賦予的經(jīng)理國庫職能。二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高國庫人員綜合素質(zhì)?！笆≈惫芸h”改革后，縣級國庫的業(yè)務(wù)量將大幅增加，現(xiàn)有的國庫業(yè)務(wù)人員和知識結(jié)構(gòu)已不能滿足國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需要，同時隨著國庫會計核算體系的不斷完善，新業(yè)務(wù)、新技能逐步進入國庫領(lǐng)域，要求對國庫人員不斷進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更新知識，提高綜合素質(zhì)，以便適應(yīng)改革發(fā)展的需要。因此，增加人員，提高素質(zhì)，已迫在眉睫。

(二)強化國庫監(jiān)督管理職能，提高服務(wù)與監(jiān)督水平。一是加強對用途為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來”的撥款審核工作。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算，嚴格審核預(yù)算撥款的合規(guī)性，充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能，確保改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障支出、辦公經(jīng)費等運轉(zhuǎn)支出、專項支出能序時安排。二是做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理的調(diào)研工作，分析其利弊及可操作性，為地方政府和財政部門決策提供依據(jù)。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入集中管理操作規(guī)程，并嚴格按照操作規(guī)程辦理各項業(yè)務(wù)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收入及時、準確地收納、報解入庫。三是加強與財稅部門的協(xié)作與溝通，及時反饋預(yù)算收支信息，聯(lián)合召開財、稅、庫聯(lián)席會議，互通金融、財稅信息，研究和解決預(yù)算收支執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題。同時還要加強監(jiān)管信息溝通。建立財、稅、庫、行及與人大、審計等部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，凡涉及政府、財政、稅務(wù)、國庫等部門的政策、法規(guī)做到信息共享，對各自監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時溝通、反映，切實發(fā)揮國庫在財政資金運行風(fēng)險上的“預(yù)警”作用。

(三)加強國庫會計電算化水平，全面實現(xiàn)財、稅、庫、行聯(lián)網(wǎng)。實行“省直管縣、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”后，人民銀行國庫部門與財稅部門之間的聯(lián)系更加密切，主要表現(xiàn)在數(shù)據(jù)資源共享等方面。目前雖已實行財稅庫橫向聯(lián)網(wǎng)，但還處于初級的階段，只是簡單的將每日的數(shù)據(jù)導(dǎo)入，沒有真正做到數(shù)據(jù)共享，無紙化操作的階段。要進一步加快財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)和推廣同城票據(jù)交換電子清算系統(tǒng)，實行網(wǎng)絡(luò)電子簽證制度，建立信息資源共享機制，提高工作效率，減輕工作強度，防范國庫資金風(fēng)險。

(四)加強國庫立法，強化國庫的職能與作用。一方面，要盡快修改、完善《國家金庫條例》及其《實施細則》;抓緊國庫立法工作，在條件成熟時出臺《國庫法》及相應(yīng)的制度、辦法，明確各級國庫在預(yù)算執(zhí)行過程中的地位職能;明確國庫部門辦理預(yù)算收入、支出及收入退付的監(jiān)督范圍;明確改革過程中財政部門、代理銀行的職責(zé)和權(quán)限;明確人民銀行國庫部門的地位和監(jiān)管手段。以建立國庫服務(wù)體系的法律支撐，提高國庫服務(wù)的法律檔次。另一方面，要進一步明確我國國庫體制和各級國庫機構(gòu)的設(shè)置原則;明確國庫監(jiān)管的合法地位，同時規(guī)定監(jiān)督處罰措施，以強化國庫監(jiān)管的權(quán)威;制定財政資金開戶、稅款征收、庫款的撥付退庫等具體管理辦法;強化法律約束，以促進國庫管理機制步入規(guī)范化軌道?，F(xiàn)行的《條例》和《實施細則》所賦予國庫的僅有“拒絕執(zhí)行”、“拒絕受理”等十分單一的權(quán)力，不利于監(jiān)管工作的開展，必須制定新的法規(guī)如《國庫監(jiān)管條例》，使國庫監(jiān)管工作真正做到有法可依、依法辦事。

(作者單位:中國人民銀行沅江市支行)