民間礦業投資存在的問題及整治政策建議

近年來，在國際礦產品價格大幅上漲和國內流動性日趨過剩的宏觀經濟背景下，我國部分地區民間礦業投資快速增長并持續火熱。最近，我們對轄區內民間礦業投資情況進行了調查。調查反映，由于投資盲目，監管乏力，整個民營礦業的負面影響也日益凸顯，開采散亂無序、經營風險加大、環境破壞嚴重、安全隱患突出等系列問題普遍存在。對此，需要有關部門引起高度重視并積極采取措施予以整治。

一、當前民間礦業投資的基本情況

邵陽市是湖南省重要的礦產資源和礦產品生產加工基地，已發現礦產87種，其中探明儲量的有47種，石膏、錳、鐵、煤等11種礦藏儲量均居湖南省前四位，已探明礦產資源的潛在總價值為1305.28億元。

據該市國土資源局統計，2008年末，全市民營礦山企業和個體采礦戶787家，礦業投資資金4.85億元。2009年初世界礦產品價格大幅反彈以來，民間礦業投資再次升溫，截至2009年末，全市民營礦業數量增至823家，占整個礦業數量864家的95.3%，投資規模達到17.07億元，分別增長4.6%和45.8%。投資礦種主要有煤、金、鉛、鋅、鐵和石膏，從業人數44450人。

該市目前已探明儲量146處礦區中，小型礦床119個，占比81.5%。2009年10月末，全市823家民營礦山企業均為小型礦山，年銷售收入500萬元以上的規模企業僅40家，只占總數的5%。

二、民間礦業投資存在的問題及引發的風險

(一)“散、亂、小”特征明顯，違規開采屢禁不止

近幾年來，受經濟利益驅動，這些礦山業主無證開采、越界開采、采富棄貧、濫采亂挖等現象隨處可見。對照《湖南省主要礦種礦床開采最小規模表》的標準，該市95%以上的民營礦山均不符合相關礦種開采規模要求，近年雖經過多次整治關閉，但由縣區越權審批發證的礦山仍然偏多。為此，在2006年10月及2009年6月全國整頓和規范礦產資源開發秩序專項行動及其“回頭看”活動中，該市對轄內非法開采的小煤礦、小錳礦、小銻礦、小鉛鋅礦等進行了集中整頓打擊，共取締煤礦企業19家、非煤礦企業149家。其中該市新寧縣就炸毀非法開采礦井86個，拆除扣押機械設備132臺，燒毀廠棚176個。為防止一些非法采礦者逃避法律制裁，2009年3月，邵陽市檢察院特就邵東九龍嶺鎮楊某等9人在13個礦區非法開采錳礦、破壞資源價值達149萬元的涉嫌非法采礦罪一案，及時向該市國土資源局和邵東縣政府發出了檢察建議書。

(二)生態環境破壞嚴重，周邊居民深受其害

據該市環保部門反映，目前轄內民營礦山業主環保意識薄弱，在開采加工前主動辦理環境影響評價手續及通過環保審批與環保設施竣工驗收的不足20%，礦山建設與礦山環境保護設施同時設計、同時施工、同時投產等“三同時”制度形同虛設。2007年12月，該市環保部門對全市124家煤礦企業、429家非煤礦企業進行了檢查，結果發現僅有8家煤礦企業、68家非煤礦企業依法進行了“環評”，同時有360家民營礦山企業存在明顯的“三廢”肆意排放問題，給當地生態環境造成了嚴重破壞，引發了轄內邵東縣城石膏礦采空區地面塌陷等礦區的次生地質災害，也嚴重影響了當地居民生產生活，甚至危及了居民身體健康。

據不完全統計，僅2009年該市就查處整治了邵東鉛鋅礦鈾水排放、武岡文坪鎮鉛污染等5起重大環境污染事故。如2009年9月武岡市文坪鎮鉛污染事件，經省、市環保部門檢查監測，此為坐落在文坪鎮橫江村內的武岡市精煉錳加工廠違法生產、超標排鉛所致，直接導致了附近6個村近100名兒童血鉛超標，血鉛疑似超標1354人。為此，武岡市自8月15日起對全市所有冶煉企業全部予以停產整頓，并依法傳喚了武岡市環保局副局長戴某等6名“武岡血鉛兒童中毒事件”涉案人員和8名相關人員。

(三)安全生產風險大，傷亡事故時有發生

調查走訪發現，該市民營礦山業主投資規模普遍偏小，為節省資金，95%以上民營礦山企業均未按礦產品銷售收入2%至5%的比例提取安全專項基金，加之綜合機械化開采程度低、安全意識不強、管理水平低下、以及違規開采等原因，地面塌陷、礦井穿水、瓦斯爆炸等安全事故時有發生。據安監部門初步統計，自2006年以來，該市整個煤礦企業共發生7次瓦斯爆炸或煤井透水等重大安全事故，遇難死亡或下落不明者共56人。其中民營煤礦就占5次44人，占比分別為71.4%和78.6%。民營煤礦百萬噸死亡率為國有大礦死亡率的12倍，其資源回采率卻不到國有大礦的1/3。

再以該市隆回縣采金業為例。作為湖南省重點產金縣，該縣從事金礦開采的礦業公司就有32家，個體采金戶2000余戶，采金從業人員15000余人，整個投資規模達10.5億元，為該市民間投資規模最大的一個礦種，這些采金業主不僅遍布全國各產金區，少數企業還遠涉蒙古、越南等國投資開礦。在獲取巨額利潤的同時，不少人以為此付出了生命代價。據該縣采金行業協會透露，在這些外出淘金者中，每年都有數十人傷亡。如在河床淘金被水淹死、高原反應缺氧窒息死亡、與外地人爭奪礦山地盤斗毆致命、礦井坍塌死亡，以及途中遭遇交通事故等等幾乎每年都有發生。此外，因開采礦金患上矽肺病而被迫在死亡線上掙扎的人更是數不勝數難以統計。可見，礦業投資亦隱含著巨大的安全風險。

(四)行業變數無法把握，礦業投資風險巨大

調查發現，在近年民間礦業投資持續升溫的過程中，各種風險日益顯露。一是礦產品價格走勢難以預測。受世界金融危機影響，近年礦產品價格異常波動。去年第四季度開始，礦產品價格大幅下跌，國際能源和金屬礦產品價格出現了30%到50%的降幅，使眾多民營礦業損失慘重，并一蹶不振。據測算，2008年該市民營礦業經營效益盈、虧、平之比分別為2:5:3，168家即20.4%的民營礦業因此倒閉或被迫停產。今年第二季度，礦產品價格雖有所回升，但大部分均低于去年同期水平。二是宏觀調控政策頻繁變換。出于環境保護、行業整合、資源保護等目的，近年國家政策對民間礦業投資施加的影響越來越大，時有來自政策層面的經營風險。比如，2008年7月國家發改委等發文要求停止審批年產30萬噸以下煤礦，立即停建年產3萬噸及以下的煤礦。導致該市64家正在生產或在建的小型煤礦因被實行政策性關閉而損失巨大。三是勘查儲量遠低于實際儲量。如該市隆回縣七江鉛鋅礦業主2007年通過競拍方式以360萬元購得了該礦的開采權，后又追加投入950萬元用于機械設備及環保安全開支，但經半年時間的開采，發現該礦鉛鋅儲量極低，根本不具備開采價值，至今已停工近兩年。四是“炒礦”現象日趨盛行。隨著國家對礦業秩序整頓力度加大，安全、環保方面的要求也日趨嚴格，少數民營礦業主由開礦轉為“炒礦”。2007年8月，隆回縣鉛鋅礦的采礦權最初以400萬元的價格被郴州市一位民營礦主競得，半年后就以700萬元的價格轉讓給一位浙江礦業投資業主，2008年9月此礦又以1500萬元轉手給衡陽市某礦業投資業主。礦體成本偏高，加之后續資金跟不上，目前該礦已停產，整個損失達1000萬元。可見，在礦業投資“暴利”的背后，隱藏的各種風險也在不斷增加。

三、對民間礦業投資的治理建議

(一)健全完善礦產資源開采準入管理機制，規范引導民營礦業投資開發。礦產資源開發利用要實行嚴格的行業準入制度，從嚴審查、審批、審核采礦權。對此，國家主管部門應從采礦主體、資金技術、安全設施、開采規模等方面提高準入門檻，有效調控限制民間礦業投資領域。如規定采礦主體應為企業法人，礦山開采規模應與儲量相適應，以及嚴禁采富棄貧、采厚棄薄等掠奪性開采和粗放式經營。

(二)全面推行礦業投資保證金制度，構建安全生產和環境保護長效機制。針對近年民間礦業投資領域出現的環境破壞嚴重及安全事故頻繁發生的現狀，國家環保、安監等部門有必要推行安全生產保證金和礦山地質環境恢復治理保證金制度，在投資者領取采礦許可證或生產加工許可證時，必須同時與環保及安監部門簽訂責任書，預交相關保證金，用于安全事故補償或生態環境災害恢復治理，以此增強礦業投資人安全環保責任意識。

(三)積極推進礦產資源開發整合，提高產業規模化和集中度。中央財政要出臺財稅優惠政策，積極支持和鼓勵民營礦業企業通過收購、兼并、聯營等市場運作方式，淘汰關閉一批企業規模小、生產工藝落后、安全隱患多、生態破壞嚴重、資源日益枯竭的小礦山，按照“成熟一個，整合一個”的思路，大力推進民間礦業資源整合，促進民營礦業集中化、規模化、基地化發展，徹底解決民營礦業開發領域存在的“散、小、亂”等老大難問題，提高資源綜合利用水平，有效開發和保護礦產資源。

(四)逐步建立健全礦業權有形市場，構建礦業權及礦產品交易平臺。目前我國礦業權二級市場仍然存在很大的政策空白，政府主管部門要加快推進《礦產資源法》的修改論證工作，探索建立礦業權市場價格機制和政府儲備機制，健全完善礦業權人和中介機構責任機制，通過加強對中介機構資質認定、行業準入、從業行為的監管，逐步解決礦業權二級市場交易中的信息披露、礦產業評估、風險防范和有效監管等問題，實現礦業權交易公開公平公正，杜絕弄虛作假及欺詐投機行為。

(作者單位:中國人民銀行邵陽市中心支行)