基層央行內部控制淺析與優化對策

摘要:本文從基層央行內部控制的內涵與特征入手，結合基層央行當前內部控制中存在的突出問題，就如何優化基層央行內部控制機制的建設，增強內部控制的有效性，提高內控制度執行力，促使基層央行持續發展進行探討。

關鍵詞:基層央行;內控機制;優化對策

一、基層央行的內部控制定義、內涵及基本特征

基層央行在傳導貨幣政策，辦理支付結算、經理國庫和發行基金以及外匯管理等業務中會發生各類風險。風險隨著基層央行承擔的職責加重，新業務的拓展，所處的控制環境以及相關風險因素變化而不斷變化和增多。防范和化解風險是基層央行面臨的首要任務，也是有效履行職能的保證。強化內部控制是防范和化解風險的有效途徑。

(一)基層央行內部控制的定義

《中國人民銀行分支機構內部控制指引》對內部控制的定義是指人民銀行分支機構通過制定和執行一系列具體的制度、程序和方法，對相關風險進行識別、分析和應對的機制和動態過程，包括內部控制環境、風險評估、內部控制活動、內部控制的信息及其溝通、對內部控制的監控五個要素。

(二)基層央行內部控制的內涵

從上述基層央行內部控制定義，可以看出內部控制并不是一個簡單的概念，而是一個有著豐富的管理內涵的系統:

1.內部控制具有一定的目的性。是為促進實現基層央行工作戰略目標;保障依法、正確、有效履行職責和各項工作規范、有序、高效運作;確保各類資源有效利用和各項資產安全完整以及各類業務和管理信息真實可靠而實施的。

2.內部控制是為了達到上述目的而進行發現問題、解決問題、發現新問題、解決新問題的循環往復的過程，它以“五要素”為重點形成一個動態的體系。

3.內部控制是業務運行的一部分，與業務運行結合在一起，并監督業務過程的持續進行。

4.內部控制受內外環境的影響。就外在環境影響因素來講，受經濟環境、科技發展、金融機構和財稅部門的配合以及金融業務的發展與創新、自然災害等的影響。就內部環境影響因素來講，受組織機構設置、發展戰略目標、新技術應用、信息系統處理和改變、責任和權力的分配、人力資源政策和實務、管理者的行為和變動、員工勝任能力和價值觀念等影響。

5.內部控制中每個員工既是控制的主體又是控制的客體，既是對所負責的業務工作實施控制，又受他人的監督與控制。

6.內部控制是針對人而設立和實施的，因而會形成一種精神層面的“軟控制”，如高級管理層的管理風格、管理理念、企業文化、內部控制意識等。這些“軟控制”直接影響控制效率和效果。

(三)基層央行內部控制的基本特征

基層央行內部控制內涵充分反映其5個基本特征:

1、具有一個適當職責分工與授權的規劃。對全部活動特別是不相容職務，要合理有效的分配職責和權限，以降低錯誤或不當行為的風險。

2、具有一個足以對資產、負債、收入和費用提供合理會計控制的授權和記錄程序的系統。

3、具有一套標準化的業務處理程序。實行業務程序標準化控制，以避免職責不清和相互推諉。

4、具有實施內部控制系統的人員素質，即優化的控制環境。

5、強調每個部門的職能和作用被予以正確地執行。

二、當前基層央行內部控制存在的問題

(一)內控環境欠優化

內控環境是其他控制要素的基礎和核心。內控文化建設是內部控制環境的根本和靈魂，它由內部控制理念和內部控制機制組成。目前人民銀行系統基層央行文化建設剛剛起步，存在有明顯的偏差和不足，內控環境有待優化。一是對控制環境推動組織發展的引頸作用認識不到位。由于人民銀行系統沒有統一的風險文化建設標準，目前基層行的內控風險文化建設內容、形式各異，個別行風險文化建設未納入領導的議事日程。二是沒有把內控風險文化當作一項長期性、系統化工程并附注先進的內部控制理念貫穿于文化建設活動的始終。沒有先進理念的內控風險文化建設，也就沒有了文化的靈魂。三是風險文化建設管理機制欠缺。環境管理控制偏重于對人的行為紀律約束與規范，忽視人力資源的開發和利用以及員工素質保障機制。激勵機制不足與責任追究、處罰機制欠缺并存。對員工缺乏科學、合理的業績考核評價辦法，效率、業績與收入掛鉤難，人浮于事與“鞭打快牛”并存，導致無所作為和守攤子的思想嚴重;違規問題的處罰規定僅散見于極個別的業務規章之中，逾越內控行為受罰無幾，員工干好干壞一個樣的現象。四是人員綜合素質偏低，偏老齡化趨勢明顯。如湘西州轄內在職的 244 人中，無專業技術職稱的有 30 人占 12%;大專以下學歷的 50 人占 20%;四十五歲以上中、老年同志 112人占46%，其中有相當部分人不懂計算機應用操作技能和新業務知識。

(二)內控管理體制欠合理

現有的內控組織管理體制及分工存在以下缺陷:一是內控領導體制沒有理順。內控管理工作是由行領導和各職能部門負責人組成的內部控制領導小組負責組織實施，領導小組名義上是“組織”，實際上是“虛設機構”，名義上是“齊抓共管”，實際上 “群龍無首”，各職能部門之間的內控控制“各自為戰”，本位主義嚴重，難以形成內控合力。二是內部控制管理組織體制有缺陷。有效的風險管理應由風險評估、內部控制和內部審計組成。目前日常內控建設和風險管理工作由內審部門牽頭承辦，缺少一個權威的風險管理機構或部門，內部審計作為改進風險評估和內部控制最關鍵的防火墻及最后一道防線的功能被削弱。三是各部門在內部控制體系中的定位不清、責權模糊。部門間缺乏協調，工作中有相互推諉的現象。造成內部控制難以貫穿于領導決策、組織文化、風險管理與評估、責任追究的始終。

(三)內部控制制度體系的設計欠完整

內部控制不是以一種單獨的管理制度形式出現，而是以一種理念、一種成分形式滲透在基層央行的各項管理制度中。因此內部控制制度應由總體框架、若干具體控制措施和系列監督糾正措施組成。當前基層央行內部控制制度體系有缺位的現象:一是相當一部分制度缺乏事后監督制約，即監督檢查規定和處罰措施。二是業務工作程序控制不當或不到位。一些業務環節控制過度，一些業務領域控制不足，甚至出現有部分缺失。突出表現在基層行內部行政管理、財物管理(含維修)和后勤服務工作管理方面。三是忽視崗位設置和職責分工。在目前人民銀行總行未正式出臺分支機構三定方案的情況下，一種情況是基層行業務管理崗位設置五花八門，過細或過粗，缺乏科學性。另一種情況是個別縣支行對行政、人事、綜合工作未設立崗位管理，員工分工不明，權責不清。

(四)內部控制制度欠健全

制度缺陷體現在5個方面:一是涉及內容不全，導致內控“盲區”。表現有:1、監督糾正機制尚未建全。如財物集中采購管理辦法，僅對采購的計劃、程序和資料作出原則性的監督要求，沒有明確采購人員規避監督行為的處罰形式和對監督人員瀆職責任追等。2、現有的制度、辦法未涵蓋事項管理的各個環節，主要反映在對新業務、新系統、新的職能工作的管理上。如對國庫TBS系統超級管理員密碼應定期更換和應對密碼封存保管還沒有制度作明確規定。二是控制措施不當或欠缺，導致內控失效。授權、分權控制不嚴，不相容職務兼職;對管理者的權力缺乏有效的監督;實物控制不當、記錄控制不全。三是切合實際不夠，導致控制越位。如對應急處置管理、反洗錢、金融穩定等工作，由于缺乏對這些工作管理經驗與風險評估，有相當部分管理制度是照搬照抄上級行或借鑒其他單位現成的制度改頭換面來的，制度具有一定盲目性性;同時制度控制未標明風險點和風險識別，其針對性、適用性不強。四是動態管理滯后，導致內控真空。如會計、國庫、發行等業務未根據核算系統升級換代，及時修訂內控制度，造成內控制度脫離了新系統管理要求。五是制度與基層實際情況相悖，導致控制錯位。如目前縣支行由于人員緊張，缺乏落實《中國人民銀行會計基本制度》“會計、國庫、發行等不得交叉、混崗、替崗，并有強制休假、輪崗”規定的前提條件。

(五)制度執行欠到位

目前制度被簡單化、遞減式、抵觸性、表面化、選擇性、被動式或應付式執行。主要表現有:一是未執行崗位輪換制度。從對湘西州人行調查結果，部分人員長期從事會計、國庫、保衛、發行、信貸、外匯等某一項重要業務工作。職能部門負責人在同一崗位上工作時間在5年以上的有19 人，占在職部門負責人的35 %;員工在本崗位工作時間5年以上的 56 人(最長久達22年)，占員工人數的23%。二是要害崗位強制休假制度難執行。三是集中采購制度落實不到位。少數集中采購物品未進行集中采購管理。集中采購項目檔案記錄不能完全反映集中采購各環節的工作。四是密押、重要空白憑證和印章等實物管理制度執行打折扣。如用戶口令簽退不及時;密碼設置過于簡單;印鑒使用監督欠到位，管庫員工作交接管理不嚴。五是業務管理制度執行不嚴格。違規兼崗現象等時有發生。

三、優化基層央行內部控制的建議

(一)進一步優化內部控制環境

一要樹立“防范風險在前，內部控制優先”的核心理念。要引導員工增強風險意識，居安思危，用“內控優先”的理念貫穿業務工作和風險管理之中，實現外部約束和自我約束的和諧統一。優化“全行重視、全員參與、全面覆蓋、全程控制”的內控環境。二要培養員工的職業道德操守，樹立“行興我榮，行衰我恥”的責任意識，激發員工敬業愛崗，樂于奉獻的精神;以道德素養規范職業行為，筑牢拒腐防變的思想道德防線;把個人目標與團體目標統一起來，形成積極向上的內控文化氛圍，保證內部控制各項措施得到貫徹落實。

(二)進一步強化內控人力資源保障

人力資源狀況和職工素質是內部控制成敗的關鍵，也是保障持續發展的根本條件。要將員工管理擺在第一位，實行以提高員工素質(包括良好的思想品德和職業道德，較高的業務素質和專業技能，較廣博的知識水平，而且還包括接受職業繼續教育和培訓)為中心績效管理，建立6個機制:(1)聘用機制。實行中層管理職位公開招聘制，不僅要注重管理人員的專業水平和組織和管理能力，更要重視其思想品德、道德素質，經過筆試和實績考核選拔上崗。(2)考核機制。對在崗部門負責人定期考核，根據考核結果決定進行表彰、晉升還是調整工作崗位;對員工實行專業能力、思想品德和職業精神的動態考核，依據考核結果決定獎罰。(3)激勵機制。實行工作業績考核與專業技術職務相結合的考核辦法，并與績效工資掛鉤。激勵員工投入工作，開發自身的潛能，增強團隊凝聚力。(4)培訓機制。實施人才強行戰略，實行全員素質考核制，建立入行教育培訓、上崗前培訓，適應性培訓和后續教育機制等，促進員工提高理想境界、文化素養、業務能力和科技水平。為基層央行發展提供人才儲備和隊伍保障。(5)崗位輪換機制。包括中層干部和一般員工崗位定期和不定期輪換，以揭露前任工作中的差錯和弊端，防止不法分子蓄謀侵占盜用資金、財物，提高工作效率。(6)責任追究機制。加大違規問題責任追究和處罰工作力度，做到違規必究，究必從嚴，增強內控制度執行力和持續發展能力。

(三)進一步完善以風險管理為主的內部控制體系

一要設置風險評估和內控管理職能部門。為有效的開展內部控制和風險管理提供組織保障。二要優化內部控制制度的有效性。在遵循權威監督、責任明晰、協調配合、全員內控原則下，綜合考慮內控環境、風險識別、控制活動以及監督糾錯等一系列因素的前提下，對新的業務管理制度進行設計;對原有的業務管理制度，特別是對重要的風險業務和業務創新工作制度重新進行分析，操作流程重新梳理和評估，要根據風險可能產生的部位和方式，完善制度和整合或再造業務流程，使風險置于有效的控制之下，增強內控制度設計的嚴密性，防御性，進攻性。為實施基層央行內部控制奠定制度基礎。

(四)進一步提高內部控制效能。

一要強化內控責任落實。二要加強授權、分權控制。堅持合理分工、不相容職務授權和分權控制，并為執行任務和承擔職責的組織成員特別是關鍵崗位的人員，提供和配備所需的資源并確保他們的經驗和知識與職責權限相匹配。三要強化過程控制，所有業務要按授權、主辦、核準、執行、記錄和復核6個科學的步驟，建立標準化業務處理程序。通過自控、互控和專控防止不正常的業務活動，減少可能出現的差錯。四要強化核復查對和記錄分責控制。要明確業務核準、經辦、復核、驗收、審批及其責權范圍，定期進行檢查。五要落實資產管理責任。建立和完善“財權與事權分離”的集中采購程序和管理規范，防范采購人員損害單位利益;通過規范實物資產的保管與登記，保護國家和單位財產安全、完整;通過建立定期與不定期的盤點制度，防范可能出現的保管漏洞;通過建立財物保險制度，使得單位資源盡可能的化解各種意外風險。六要強化監督糾正控制，建立有效的監督糾正機制。整合內審、紀檢監察、事后監督、業務監督信息資源，形成工作合力，上下互動， 齊抓共管;加強監督評價，建立了“行為監控、風險識別、風險提示”為主線的風險監測、評估、預警模式，持續開展風險診斷與評價，及時發現內部控制缺陷，糾正內部控制偏差;運用行政、經濟手段，獎優罰劣，加大違規責任追究工作力度，量情定罰，把查防風險與追究責任統一起來，增強執行制度的約束力。從而形成一個比較完整的工作鏈，帶動內控機制建設全面提升。

參考文獻:

1.田力:《中央銀行內部控制理論與實踐》湖北長江出版集團、湖北人民出版社2008年1月第1次印刷。

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4、王一鳴、鄢莉莉:《風險管理科目》——中國銀行業從業人員資格認證考試指導用書，中國發展出版社2008年9月第1次印刷。

——中國銀行業從業人員資格認證考試指導用書，中國發展出版社2008年9月第1次印刷。

(作者單位:中國人民銀行湘西州中心支行)