公務(wù)卡在預(yù)算管理中的實(shí)踐與完善

摘要:財(cái)政部2007年下半年開(kāi)始啟動(dòng)公務(wù)卡試點(diǎn)工作，2008年逐步在全國(guó)推廣。推行公務(wù)卡支付制度是財(cái)政改革的一項(xiàng)重要舉措，由于各地行政體制不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，財(cái)政部的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不可能放之四海皆準(zhǔn)，地方政府在公務(wù)卡推廣過(guò)程中遇到不少困難和問(wèn)題。當(dāng)前對(duì)公務(wù)卡制度未雨綢繆，目的在于完善相關(guān)制度，規(guī)范公務(wù)卡業(yè)務(wù)，預(yù)防和防范風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵字:公務(wù)卡;問(wèn)題;建設(shè)

公務(wù)卡，是指行政事業(yè)單位工作人員持有的，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)業(yè)務(wù)的信用卡。該卡具有一般銀行卡所具有的授權(quán)消費(fèi)等共同屬性，持卡人能夠方便快捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù);同時(shí)，又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理的獨(dú)特屬性，在防范腐敗和節(jié)省政府開(kāi)支方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，受到政府的青睞。按照國(guó)務(wù)院和中央紀(jì)委的要求，公務(wù)卡改革的總體目標(biāo)，是在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突破，全面推進(jìn)，力爭(zhēng)到2010年在全國(guó)建立起“使用方便、操作規(guī)范、信息透明、監(jiān)控有力”的公務(wù)卡管理新機(jī)制，所有中央預(yù)算單位和地方省、市以及有條件的縣，都要推行公務(wù)卡管理。

一、推行公務(wù)卡是財(cái)務(wù)管理發(fā)展的必然趨勢(shì)

財(cái)務(wù)管理是財(cái)政管理的重要基礎(chǔ)，推廣應(yīng)用公務(wù)卡是進(jìn)一步提升預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平的迫切需要。當(dāng)前我們作為財(cái)務(wù)管理重要環(huán)節(jié)的現(xiàn)金支付和報(bào)銷(xiāo)方式，已經(jīng)落后于現(xiàn)代科技發(fā)展，成為制約預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平有效提升的重要方面。一是單位財(cái)務(wù)從銀行提取現(xiàn)金、保管庫(kù)存現(xiàn)金以及辦理預(yù)借款和報(bào)銷(xiāo)等工作，不僅環(huán)節(jié)多，而且不安全、不方便。有財(cái)務(wù)人員總結(jié)為:工作累、成本高、效率低、管理難、風(fēng)險(xiǎn)大。二是審核難，報(bào)銷(xiāo)人拿來(lái)的票據(jù)憑證是否真實(shí)合法，財(cái)務(wù)人員很難審核出來(lái)，這也是虛假發(fā)票抵賬等問(wèn)題存在的制度和技術(shù)原因。三是個(gè)人進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)也很不方便，每次會(huì)議、差旅之前都要辦理預(yù)借現(xiàn)金手續(xù)，還要小心謹(jǐn)慎攜帶現(xiàn)金，回頭再數(shù)錢(qián)算賬，辦理報(bào)銷(xiāo)，不僅麻煩，還存在安全性隱患。因此一段時(shí)期以來(lái)，很多預(yù)算單位的財(cái)務(wù)部門(mén)呼吁改革傳統(tǒng)的現(xiàn)金支付管理方式。而使用公務(wù)卡結(jié)算，既不需要財(cái)務(wù)人員從銀行提取和保管現(xiàn)金，也不需要工作人員提前向單位借款，財(cái)政財(cái)務(wù)部門(mén)還可以有效監(jiān)控支付的真實(shí)性和規(guī)范性，方便快捷，安全簡(jiǎn)單，透明度高，可以有效克服傳統(tǒng)的現(xiàn)金支用方式下存在的問(wèn)題。

二、推廣應(yīng)用公務(wù)卡意義深遠(yuǎn)

公務(wù)卡改革目的不僅是提高財(cái)務(wù)部門(mén)的工作效率，他還有著更加深遠(yuǎn)的意義。

(一)深化財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革，加強(qiáng)財(cái)政公務(wù)支出管理。公務(wù)卡改革是以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，以銀行卡為載體的現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度，其實(shí)質(zhì)是國(guó)庫(kù)集中支付改革的延伸和完善，進(jìn)一步規(guī)范了集中支付業(yè)務(wù)中的授權(quán)支付業(yè)務(wù)管理。授權(quán)支付業(yè)務(wù)范圍是指單位小額零星的公務(wù)支出，其支出方式以現(xiàn)金支付和轉(zhuǎn)賬為主。這部分支出由預(yù)算單位自主管理，由于信息不共享，財(cái)政對(duì)這部分預(yù)算資金的監(jiān)督只限于大項(xiàng)管理，其明細(xì)使用的合規(guī)性、真實(shí)性不能實(shí)施有效監(jiān)督。實(shí)行公務(wù)卡改革后，預(yù)算單位的財(cái)政資金使用信息，實(shí)時(shí)與財(cái)政部門(mén)共享，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政對(duì)預(yù)算單位全部預(yù)算資金支出的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，強(qiáng)化了財(cái)政財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)了公務(wù)消費(fèi)的透明化。

(二)提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政資金調(diào)度的靈活性。推廣公務(wù)卡結(jié)算方式，預(yù)算單位可以充分使用商業(yè)銀行提供的有限免息期限信用額度，改變了以往公務(wù)支出實(shí)時(shí)從國(guó)庫(kù)賬戶轉(zhuǎn)出的做法，部分財(cái)政資金將延時(shí)從國(guó)庫(kù)賬戶流出，增加了在國(guó)庫(kù)賬戶的滯留時(shí)間。一方面，增加了國(guó)庫(kù)存款的計(jì)息，提高了資金的使用效率和收益。另一方面，他寬裕了財(cái)政資金，有利于財(cái)政資金的靈活調(diào)度。

(三)有利于解決國(guó)庫(kù)集中支付清算時(shí)間的制約問(wèn)題。由于各預(yù)算單位工作時(shí)間與國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)開(kāi)啟時(shí)間不一致，造成各預(yù)算單位用款時(shí)間受限制，進(jìn)而導(dǎo)致各預(yù)算單位現(xiàn)金支付比例高。各預(yù)算單位遵守的工作時(shí)間是早8點(diǎn)到晚6點(diǎn)，而人民銀行的清算時(shí)間截止到每天下午4點(diǎn)，預(yù)算單位在代理銀行辦理業(yè)務(wù)的截止時(shí)間為每天上午11點(diǎn)以前，這使預(yù)算單位用款極為不便。國(guó)庫(kù)資金結(jié)算時(shí)間的“瓶頸”制約多年來(lái)一直困擾著國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的發(fā)展，公務(wù)卡結(jié)算方式的推廣能從根本上解決集中支付預(yù)算單位在用款時(shí)間上的限制，通過(guò)公務(wù)卡的信用額度隨時(shí)安排公務(wù)支出，給預(yù)算單位用款帶來(lái)了極大的便利。

(四)有利于從源頭上構(gòu)筑反腐敗“防火墻”。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，隨著財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)的擴(kuò)大，授權(quán)支付業(yè)務(wù)現(xiàn)金以外的業(yè)務(wù)納入財(cái)政監(jiān)控范圍后，一些違法違規(guī)行為逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)金方式。推行公務(wù)卡改革，能夠從源頭上、根本上堵住財(cái)政支出的漏洞，為防治腐敗工作從源頭上筑起一道安全防線，建立源頭防治腐敗的機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管。

(五)促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算制度改革，擴(kuò)大了銀行卡持卡人范圍，擴(kuò)大了銀行卡的品種和功能;發(fā)揮了信用卡擴(kuò)大消費(fèi)信貸、培育信用觀念、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的作用;推動(dòng)了各金融機(jī)構(gòu)對(duì)銀行卡用卡環(huán)境的投入，改善了銀行卡受理環(huán)境，調(diào)動(dòng)了特約商戶受理銀行卡的積極性和主動(dòng)性。

三、善待解決的問(wèn)題

(一)小額、零星支出，刷卡不方便，許多商家不愿刷卡結(jié)賬，尤其是日用消費(fèi)品零售商，大部分采用現(xiàn)金結(jié)算;二是部分公務(wù)消費(fèi)支出較大的行業(yè)領(lǐng)域消費(fèi)終端數(shù)量較少，如鐵路客運(yùn)售票，湖南全省才有3個(gè)消費(fèi)終端;三是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地市以及縣城，消費(fèi)終端布放率較低，而且往往又是這些地區(qū)利用商戶POS機(jī)套現(xiàn)的現(xiàn)象嚴(yán)重，影響POS機(jī)的推廣，公務(wù)卡刷卡消費(fèi)受到限制。

(二)公務(wù)卡未及時(shí)還款產(chǎn)生的費(fèi)用誰(shuí)負(fù)擔(dān)?首先是持卡人個(gè)人原因?qū)е逻€款不及時(shí)，由于各銀行的信用卡還款日不同，極易造成客戶不按時(shí)還款，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)信用卡使用不熟悉，加上公務(wù)繁忙，更容易發(fā)生不按時(shí)還款的現(xiàn)象。再就是財(cái)政資金撥付有一定的流程。如一筆年初預(yù)算資金的撥付，需要先由預(yù)算單位提交書(shū)面報(bào)告交由財(cái)政局業(yè)務(wù)科室初審，業(yè)務(wù)科室報(bào)經(jīng)經(jīng)主管局長(zhǎng)的審核同意之后開(kāi)具預(yù)算指標(biāo)撥付單交付預(yù)算科，再由預(yù)算科核對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況之后開(kāi)出指標(biāo)匯總表，然后由國(guó)庫(kù)支付局視財(cái)政收入情況對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)科提交撥款單。經(jīng)過(guò)層層把關(guān)，資金從需求到撥付到位相當(dāng)耗時(shí)，加上財(cái)政收入的不確定性，可能暫時(shí)無(wú)力支付。這些因素都可能造成公務(wù)卡的不及時(shí)還款。因此必須有制度來(lái)劃分超期限還款的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

(三)公務(wù)員卡的無(wú)序發(fā)放擴(kuò)大了金融系統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以湖南省為例，在公務(wù)卡全面推廣之前，各銀行為了爭(zhēng)取客戶都積極營(yíng)銷(xiāo)公務(wù)員卡，以公務(wù)卡的名義給予了較大透支額度，問(wèn)題在于，由于沒(méi)有得到財(cái)政的認(rèn)可，這些卡與公務(wù)卡并無(wú)聯(lián)系，原本基于公務(wù)卡的背景設(shè)定的信用額度實(shí)質(zhì)上對(duì)應(yīng)的是個(gè)人信用，而且許多工作人員手上同時(shí)持有幾家銀行的公務(wù)員卡，進(jìn)一步放大了個(gè)人的透支額度。

(四)財(cái)政的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付后，預(yù)算單位的所有資金都在財(cái)政的監(jiān)督下運(yùn)行。公務(wù)卡推廣之后，各預(yù)算單位人手一張公務(wù)卡，在財(cái)務(wù)緊張的情況下，單位不經(jīng)財(cái)政的認(rèn)可，利用這些卡的授信額度“集中力量辦大事”，這就為預(yù)算單位提供了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)之外的資金。事后財(cái)政即便審核不同意，為了預(yù)算單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終還是得兜底。

(五)公務(wù)卡收益較低影響商業(yè)銀行的積極性。公務(wù)卡并非一般意義上的銀行卡，它是將財(cái)政財(cái)務(wù)的規(guī)范管理與銀行卡的結(jié)算方式相結(jié)合，形成的一種新型財(cái)政財(cái)務(wù)管理的支付工具，屬于公共產(chǎn)品，是公務(wù)員無(wú)償使用的支付工具。同時(shí)持卡人可享受在免息還款期內(nèi)免息消費(fèi)的優(yōu)惠，且本地取款發(fā)卡行也不得收取手續(xù)費(fèi)，利息、手續(xù)費(fèi)等收益也有限。因此，開(kāi)發(fā)行開(kāi)發(fā)公務(wù)卡支持系統(tǒng)成本得不到償還，效益增長(zhǎng)是發(fā)卡行生存發(fā)展的核心，公務(wù)卡收益微薄甚至虧損必將影響到發(fā)卡行的積極性，繼而影響發(fā)卡行的服務(wù)質(zhì)量。

四、完善公務(wù)卡制度之方法論

(一)規(guī)范公務(wù)卡發(fā)卡秩序

禁止各銀行無(wú)序發(fā)放公務(wù)卡，今后發(fā)放公務(wù)卡號(hào)碼段的銀行卡須事先經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批同意，定期核定公務(wù)人員的任職情況，對(duì)離職人員的公務(wù)卡進(jìn)行核銷(xiāo)。

(二)制定、完善公務(wù)卡結(jié)算管理制度

規(guī)定凡原授權(quán)支付中以現(xiàn)金方式支付的零星公務(wù)消費(fèi)和不能采用財(cái)政直接支付方式支付的公務(wù)消費(fèi)，均由公務(wù)卡結(jié)算，做到“應(yīng)刷盡刷”;預(yù)算單位的公共事業(yè)費(fèi)用、社保費(fèi)用、代扣繳費(fèi)用等款項(xiàng)的繳納由公務(wù)卡結(jié)算;預(yù)算單位與職工個(gè)人費(fèi)用結(jié)報(bào)，如職工零星的獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、加班費(fèi)和差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等也由公務(wù)卡結(jié)算。單位公務(wù)卡由預(yù)算單位財(cái)務(wù)科和出納人員持有、保管和使用，實(shí)行卡、密雙人分管，按單位財(cái)務(wù)審批權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后方可辦理劃卡手續(xù)。單位公務(wù)卡不得通過(guò)向個(gè)人卡劃轉(zhuǎn)資金提取現(xiàn)金用于公務(wù)支出，持卡人違反規(guī)定造成的經(jīng)濟(jì)損失由持卡人個(gè)人承擔(dān)。個(gè)人公務(wù)卡實(shí)行“一人一卡”實(shí)名制，由職工擁有、使用和保管。公務(wù)卡結(jié)算實(shí)行最高限額管理。

(三)提高公務(wù)卡的透支免息期

統(tǒng)一將公務(wù)卡免息還款期定為3個(gè)月，按季度支付欠款，并對(duì)發(fā)卡行給予一定補(bǔ)貼。對(duì)欠款按季度支付便于財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，也有利于個(gè)人及時(shí)還款。資金占用會(huì)給發(fā)卡行造成一定損失，利用財(cái)政資金的延時(shí)支付產(chǎn)生的利息收益對(duì)發(fā)卡行進(jìn)行補(bǔ)貼以提高其積極性。

(四)改善用卡環(huán)境，加快信息系統(tǒng)建設(shè)

統(tǒng)一開(kāi)發(fā)集成度高的財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，涵蓋財(cái)政撥款的全部流程，提高財(cái)政審批效率。統(tǒng)一印制有連續(xù)編碼的用款申請(qǐng)表，財(cái)政業(yè)務(wù)科室審定預(yù)算單位提交的用款申請(qǐng)表后直接錄入系統(tǒng)，主管領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室、預(yù)算科、國(guó)庫(kù)支付局、之間通過(guò)電子化流轉(zhuǎn)審批，避免因不同科室重復(fù)登賬而耗費(fèi)撥款時(shí)間。

改善公務(wù)卡刷卡網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，盡快提高POS機(jī)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，當(dāng)前尤其要做好經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的POS機(jī)布點(diǎn)和交通運(yùn)輸系統(tǒng)的POS機(jī)設(shè)置工作。為建立公務(wù)卡結(jié)算制度創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。加快公務(wù)卡運(yùn)用信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，建立銀聯(lián)刷卡信息與財(cái)政“金財(cái)工程”信息的無(wú)縫連接，將公務(wù)卡結(jié)算真正納人財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。

改進(jìn)POS機(jī)，將稅務(wù)系統(tǒng)與銀聯(lián)系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)詳單發(fā)票與銀行對(duì)賬單同一介質(zhì)打印輸出，節(jié)省刷卡消費(fèi)的時(shí)間。

(五)提高公務(wù)員信用意識(shí)

在各單位開(kāi)展廉政教育的同時(shí)進(jìn)行公務(wù)卡制度的宣傳教育工作，將公務(wù)卡還款情況列入個(gè)人年度考評(píng)以及單位年度績(jī)效考評(píng)項(xiàng)目中，對(duì)單位和個(gè)人形成制度約束，提高公務(wù)員的信用意識(shí)。

(六)加強(qiáng)對(duì)公務(wù)卡結(jié)算管理制度實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督

財(cái)政、監(jiān)察、銀行、審計(jì)等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算制度改革實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督，組織監(jiān)督檢查，督促預(yù)算單位嚴(yán)格實(shí)施公務(wù)卡結(jié)算制度。建立公務(wù)卡結(jié)算定期檢查和日常管理相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。公務(wù)卡的使用和管理納人年度財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)范圍，對(duì)零星公務(wù)支出具備刷卡條件而采用現(xiàn)金結(jié)算的單位和個(gè)人進(jìn)行公開(kāi)曝光和嚴(yán)肅處理。

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(作者單位:中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行)