負激勵在“轉非”公務員管理中的運用

摘要: 1993年8月14日頒布的《國家公務員暫行條例》，將公務員職務分為領導職務和非領導職務兩類。2006年1月1日 施行的《中華人民共和國公務員法》，從法律層面上，再次明確了這一職務分類。“轉非”是領導干部轉任非領導職務的簡稱，隨著中國干部人事制度改革和機構改革的深化，轉為非領導職務的領導干部的人數，還會越來越龐大。如何管理好、使用好這些“轉非”干部，已成為當前一個亟待解決的重要問題。

關鍵詞:負激勵;公務員;薪酬;績效;監督

中圖分類號:F240文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0079-02

“轉非”是領導干部轉任非領導職務的簡稱，是公務員系統一個的普遍現象，主要是針對未到退休年齡的領導干部，因年齡、身體、領導職數、崗位需求等因素，提前轉任待遇相當的非領導職務上，“轉非”領導干部來源比較復雜，除原機關領導干部外，還有軍轉干部，以及國有企事業單位等機構的領導干部。“轉非”被視為一種照顧性政策，這種制度設計的初衷是在領導職數有限的情況下，本著干部隊伍年輕化、調動干部積極性的原則，解決相當部分不再擔任領導職務公務員的職級待遇。這一政策的實施，在當時特定的歷史環境下確實起到了積極作用，但隨著時間的推移，設置非領導職務這一政策已失去了發生積極作用的社會環境，且在實際執行過程中嚴重異化。

一、負激勵相關概念

所謂負激勵就是當一個人的行為不符合組織的需要時， 通過制裁和約束的方式來抑制這種行為， 其主要目的在于減少或消除這種行為， 同時它能使行為者反省自己的行為， 自覺調整、改造， 朝著組織和社會所期望的方向去行動。負激勵的主要表現方式有批評、紀律處分、經濟處罰等。另外， 負激勵是完全不同于正激勵的，它的目標只是為了保證管理常規目標的實現， 它的基本作用對象是人的各種消極、被動抵觸的心理和行為， 它不存在對人在心理和物質上的任何滿足， 反而是對人負需求的一種克制， 在管理活動中直接起著約束性作用 [1]。

二、“轉非”公務員實施負激勵管理中的問題

1.薪酬制度的不合理導致其負激勵機制功能缺失。《公務員法》規定公務員的薪酬包括基本工資、津貼、補貼和福利。“轉非”公務員相對于領導職務干部，沒有實際權力，但享有相應的級別待遇。長期以來，中國在“轉非”公務員薪酬管理中實行定期增資制度，凡在年度考核中被確定為優秀、稱職的，可以按照規定晉升工資和發給獎金;另外，在晉職、晉級的情況下也會增資。現行的薪酬制度過分強調正激勵，忽視了負激勵的實施，沒有體現出薪酬的激勵性作用，由于薪酬政策的不合理，導致中國“轉非”公務員薪酬制度的負激勵機制功能弱化甚至缺失，主要體現為“轉非”公務員工資只能增不能減、缺少績效薪酬。

2.考核制度的不完善導致其負激勵機制功能弱化。《公務員法》中規定的考核結果設有四個等次:優秀、稱職、基本稱職、不稱職。這種考核結果的設置使得考核的基礎作用落實并不到位，主要表現在:現行規定只對平時考核做了一般性要求，不產生具體而有效的結果，加上年終考核時重結果輕過程，以工作結果為導向，以量化指標的形式體現。“轉非”干部由于其工作很少或分配的任務很輕，有些甚至沒有安排工作或任務，導致“轉非”領導干部成了機關編內的“自由人”，權力小責任也小，致使對他們的考評指標很難量化;操作規范不統一，各部門制定的辦法、制度，隨意性強，比較煩瑣，難以長期堅持下去，形成長效機制;在考評過程中，又會時常出現人為因素左右考核制度的情況，使得考核結果缺乏權威性， 容易受到領導意愿、人際關系等人為因素的干涉;平時考核的效用不大，還沒有真正與年度考核結果直接掛鉤，沒有真正作為年度考核的依據和基礎。

3.監督制度的不健全導致對其約束不力。目前， 中國的懲戒權限存在分工不明的現象，從“轉非”公務員監督系統來看，無論是行政系統內的監督，還是行政系統外的監督，監督機構和監督者都比較多。根據《中華人民共和國公務員法》和《行政監察法》的有關規定， 行政處分主要由公務員的任免機關或行政監察機關行使決定權， 但哪些公務員的違紀案件由任免機關管轄， 哪些公務員的違紀案件由行政監察機關管轄， 《公務員法》和《監察法》均沒有明確的規定。因而導致在中國目前的體制下， 同級政府、監察機關、人事部門、上級行政機關、行政領導、黨的組織部門、權力機關都具有一定的公務員行政懲戒權， 但他們的權限劃分很不明確 [1]。對于一些阻力比較大、影響比較嚴重的案件， 機關部門間常常互相推諉， 造成表面上監督主體的多元， 實際上卻是沒有人監督的 “監督空域”問題， 勢必嚴重削弱監督系統的整體性和權威性，最終導致目前本不完善的監督機制更形同虛設，失去其約束的本意。

三、“轉非”公務員負激勵管理中問題的解決對策

1.健全以薪酬制度為特征的負激勵機制。目前世界上一些發達國家根據經濟學上對公務員也是“經濟人”的假設而制定了廉政公積金制度，這是一種從利益角度防止官員腐敗的機制。針對“轉非”公務員的情況，應增加其不確定收入的比重，引入風險薪酬制度和寬帶薪酬制度。這里的不確定收入主要是指績效工資。風險薪酬制度是指將組織中成員的薪酬分為固定薪酬和風險薪酬兩部分，固定薪酬部分在員工履行基本崗位職責的情況下，可以一次性獲取;風險薪酬部分與員工工作表現和業績直接掛鉤，并形成一種階梯回報系統，而這種階梯回報就是寬帶薪酬制度的體現，即把在傳統的薪酬結構中分為幾個甚至十幾個級別的層次劃分到同一級別中，同時拉大每一個薪酬級別內部薪酬浮動的范圍，這樣高績效的普通公務員可以享受到與領導職務同樣甚至更高的薪酬，形成高業績高報酬的風險薪酬制度。在這個基本原則下，在公務員的薪酬管理中引入風險薪酬制度，適當增加“轉非”公務員不確定收入即績效工資的比重，這樣一方面可以為“轉非”公務員“加壓”，使其感覺到壓力，為保住收入而努力工作，另一方面可以彌補單一正激勵模式中各種名目過多的津貼和補貼需要不斷加大政府激勵成本的缺陷。

2.健全以公務員考核制度為特征的負激勵機制。建立“轉非”公務員考核責任制，就是要從制度上明確一個責任機制，以此對“轉非”公務員在考核過程中的表現做到公平、公正。對“轉非”公務員實行考核責任制，明確規定在各個環節考核主體應負的責任以及如果考核結果失真失實則考核主體必將受到追究，進而保證考核過程和考核結果客觀、公平、公正。

首先，在“轉非”公務員考核中要突出強調制訂科學合理的崗位責任制、進行崗位分析，明確“轉非”公務員相應的職責職權范圍，以及他們在各自崗位上需完成的任務。其次，要制定具體化、數量化的公務員考績標準。“轉非”公務員考核內容主要是考績沒有具體、細化的考績標準不僅公務員考核重在考績的原則無法落實，而且在考核實踐中極難把握。要制定詳細、有效、操作性強而又符合中國實際情況的考績標準。通過考績，為公務員實施負激勵提供客觀依據，從而充分體現公務員的功績制原則。并在實施過程中，引入外部專家和被服務對象參與考核評定，實行 360 度考核，為“轉非”公務員塑造一個全方位的立體的考核空間和全方位的壓力機制，能夠比較準確地反映真實的情況。

3.建立健全以實施負激勵機制為特征的監督機制。建立健全以實施負激勵機制為特征的監督機制，主要是對監督機構內部職能進行優化配置，增強監督主體的獨立性。

第一，要突出國家權力機關在監督系統中的作用。人大及其常委會偏重立法建設，對其他國家機關及其工作人員監督的功能因無專門的監督機構而被弱化。應專門培養人大及其常委會負責人，在人大常委會機構中設立監察委員會，將紀委、公安、審計、監察和司法機關中的部分職能賦予監察委員會，建立一個專門的監督機構，履行對其他國家機關及其工作人員的監督職責，使權力機關真正擁有監督權力。第二，要改變紀委的隸屬關系，使受同級黨委和上級紀委領導為只受上級紀委領導。紀委作為我們黨的紀律檢查機關，如果受到同級黨委的領導，在監督時就會受到牽制，就不能獨立自主地行使監督權。只有與同級黨委并列，分工不分權，就不會出現兩個權力中心。因此，省部級以下的紀委都要實行垂直管理，這樣，紀委才會充分擁有黨章所賦予的檢查和監督權，才能更好地實現對“轉非”公務員的監督和保障作用。要加強監督的法律基礎，急需設立的法律有《國家工作人員監督法》、《政府信息公開法》、《新聞法》、《政府官員財產申報法》等。另外，對現有的法律法規也要不斷加以完善，提高其可操作性。

參考文獻:

[1]吳雨欣.對公務員實施“負激勵”中存在的問題與對策[J].學習園地，2008，(1):15-17.

[2]黃彩虹.對公務員非領導職務管理的思考與探析[J].理論探析，2009，(2).

[3]中華人民共和國主席令第 35 號:中華人民共和國公務員法[R]， 2006-01-01起施行.

[4]楊雪燕.中國公務員負激勵機制構建研究[D].北京:電子科技大學碩士畢業論文，2008，(6).

Negative Incentives in the use of in the Non-leadership Position Civil Service

SUN Lin-Lin1，SUN Jia-lin2

(1.Yunnan Normal University Business College， Kunming650106， China;

2.Southwest University For Nationalities，Chengdu 610041， China)

Abstract: “Provisional Regulations on State Civil Servants” on August 14， 1993.Civil Servants positions be divided into leadership positions in civil service and non-leadership positions. “PRC Civil Servant Law” re-affirmed this job classification from legal perspective on January 1， 2006.The leading cadre tune to the non-leadership positions， as China’s cadre and personnel system reform and the deepening of institutional reform， to non-leadership positions in the number of leading cadres. How to manage the use of good these non-leadership cadres， has become an important issues urgent and need to be resolved.

Key words: negative incentives;public servant;remuneration;performance;monitoring [責任編輯 陳麗敏]