再就業稅收優惠績效指標體系的構建

摘要:再就業問題多年來備受中國各階層人士關注，為此各級政府先后出臺了一系列稅收優惠政策。但如何選用恰當的方法并設置合理的評價指標對政策實施效果進行科學績效評價，還需要大量研究。在成本—收益法的基礎上，針對如何構建再就業稅收優惠政策績效指標體系，淺談一些思路和建議。

關鍵詞:再就業;稅收優惠;績效評價;評價指標

中圖分類號:F810.42文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0008-02

經濟社會轉型期國企深化改革造成大規模的下崗失業人員，產生巨大的社會就業壓力，促使了一系列促進再就業稅收優惠政策的出臺。再就業稅收優惠政策的制定是否合理、措施是否可行、執行是否公正、調整是否及時，直接影響著政策執行效果。而績效評價作為再就業稅收優惠政策的“制定—宣傳—執行—分析—評價—反饋—調整”的重要一環，所反饋的信息為政策科學、規范的制定和修改，及制度的深化改革和完善，提供了合理的決策依據。為提高再就業稅收優惠政策的高效性、執行力度和服務水平，有必要對再就業稅收優惠的績效進行考核，且關鍵是如何科學合理地設計考核指標和構建相對完善的績效評價指標體系。

一、再就業稅收優惠績效評價的目標

再就業稅收優惠的績效目標是該項政策實施后所應達到的目標，是根據優惠政策制定的初衷而設定的，一般應包括以下目標:一是再就業稅收優惠政策執行的導向評價，即是否符合科學發展觀和構建和諧社會的要求，體現促進下崗失業人員再就業的政策導向，促進當地經濟、社會發展和民生改善。二是再就業稅收優惠政策可執行性評價，是指再就業稅收優惠政策本身是否存在問題，與有關法律、法規、部門規章以及規范性文件存在沖突，或者存在政策漏洞和缺陷，導致相關規定模糊、不明確等。三是再就業稅收優惠政策貫徹落實情況評價，主要指政策執行是否到位或存在違規現象，影響政策實際效益等。不同再就業稅收優惠政策的特點不同，設定的績效評價目標也應有所側重。針對再就業稅收優惠政策的績效評價目標，設計相應的科學評價指標，及時了解和掌握該政策的執行情況，發現影響目標實現的因子，以便高效解決實際中存在的問題。

二、再就業稅收優惠績效評價的方法

績效分析評價方法有很多，從性質上可分為定性分析和定量分析兩種。前者適用于無法直接用指標計量其效益或成本進而難以定量分析的評價目標，例如，相關專家評估、社會問卷調查等公眾評判方法;后者適用于成本和收益都能較準確計量的項目評價，如經濟學領域廣泛使用的成本—收益分析法。對再就業稅收優惠的績效評價可采用成本—收益法，因為它的成本、收益雖具有外部化特征但相對能夠準確計量。

利用成本—收益分析法對再就業稅收優惠進行績效評價時，對其成本分析因受數據搜集的限制，一般只考慮該項政策實施引起的稅收收入損失這一直接成本，而不考慮它的機會成本。直接成本中，多采用相對容易的收入放棄法和等額支出法對引起政府收入減少的直接支出進行估算;而對時間型稅收優惠這種間接支出，估算方法有現金流量法和現值法，相比之下后者更能真實反映實際經濟成本。對再就業稅收優惠進行收益分析要難于成本分析，因為收益分析既要考慮該項政策給特定納稅人或征稅對象帶來的直接收益，又要考慮為整個經濟、社會大環境帶來的宏觀性、非市場性間接受益，加上缺乏客觀的衡量尺度使估算存在著種種難以克服的困難。現實生活中，納稅人的經濟活動受非稅因素甚至非人力可控因素影響增加了收益估算的不確定性，往往直接將享受再就業稅收優惠的主體的整體凈效益當做該項政策的收益，例如將減免后對目標主體的影響如下崗失業人員的用工數、新增就業崗位數等作為收益指標。

三、再就業稅收優惠績效評價指標體系的構建

中國再就業稅收優惠政策有自身的特殊性，主要是針對市場經濟轉軌時期國企深化改革造成的大量下崗職工而推行的一系列促進再就業的稅收優惠政策。利用成本—收益法進行績效評價時，首先明確該項政策的績效評價目標是促進下崗人員再就業，并將這一政策預期目標轉化相應的績效指標，然后按目標的類別設定各項具體考核指標，構建績效評價指標體系，對各項指標設定評分標準及分值以對政策執行效果進行考評，大致內容和具體步驟如下圖所示:

首先，根據再就業稅收優惠的政策導向、政策可執行性及政策執行結果等績效目標，設定相應的績效考核指標，可以從絕對指標和相對指標兩個角度加以考察。其次，再就業稅收優惠的績效考評重點是考評政策實施后所帶來的效果及其經濟效率，故應設定效益類和成本類指標以便分析實際收益和成本支出，例如，再就業稅收優惠的收益=再就業人數增量或新增就業崗位數量，再就業稅收優惠金額=再就業稅收減免額;或者采用相對指標稅收優惠的收益率=再就業人數增量登記工本費/(再就業稅收減免額+減免稅務登記工本費+實征稅額)。再次，依據再就業稅收優惠成本和收益的比較方法設定相應的績效評價指標，主要分為三類:一是將可量化的成本和收益直接對比后的凈受益作為績效指標，如凈現值指標、現值指數指標等以考核政策實施的必要性;二是將再就業稅收優惠與等額可替代的財政支出方案對比分析其差額收益，設定差額分析指標以確定再就業稅收優惠政策的合理性;三是將績效比較對象進一步延伸到再就業稅收優惠政策體系內部，對比不同稅收優惠形式的成本、收益水平，以確定最優方案并實現體系內部結構的優化。最后，一類指標對數據資料和計量分析方法的要求很高，相對而言第一類指標所需要的數據資料和計量分析方法比較簡單，鑒于中國當前數據統計資料的不完整，應側重建立第一類即可量化的成本類和收益類指標體系對再就業稅收優惠政策加以考核，以此作為完善再就業稅收優惠管理的依據。

四、構建績效評價指標體系時應注意的事項

再就業稅收優惠績效考核指標體系的構建對再就業稅收優惠績效考評起著非常關鍵的作用，因此，在設計指標時需謹慎對待，在構建指標體系過程中應注意一些問題:一方面，評價指標的設計應與確定的績效目標保持一致性，并要保證評價指標具有可采集性。選用與績效目標切實相關、且能夠多層次、多方位、全面反映政策執行效果的評價指標，將易采集、準確性高的微觀指標與難以采集的宏觀指標相結合以確保評價結論的準確性。另一方面，要充分運用信息化手段，以稅收數據、統計指標、調研結論為基礎，建立科學的績效評價模型對政策執行結果的量化指標進行測算和調整，以保證績效考核指標體系的動態性和及時性。

對再就業稅收優惠績效考核進行指標分析和評價結論時，應注意絕對指標與相對指標保持彼此間相互一致性，如用于對政策實施結果歷史數據進行縱向比較的絕對指標應剔除短時期內其他政策效用的影響，用于不同地區不同政策規模之間橫向比較的相對指標應排除不同目標及選用指標的差異和其他非政策因素，還要和定性分析方法相結合分析政策外無法直接用數量表示的因素的影響。此外，樹立稅務人員的績效管理理念，培訓和儲備績效考評人才，完善相關制度和環境基礎，建立完整的資料統計數據庫等都會有利于再就業稅收優惠績效考核指標體系的構建和完善。

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