論中國現行信訪模式及其再構建

摘要:信訪是中國公民政治參與的重要渠道，是實現和維護人民群眾民主政治權利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現代化變革，改革現行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內容和方法的創新，在法治框架內尋求新的解決方案。

關鍵詞:信訪模式;困境;完善

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0204-02

信訪是中國社會主義建設過程中的一項具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權利，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務和維護自身合法權益的重要形式;是國家機關發揚社會主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監督的重要渠道。中國目前正處于關鍵的社會轉型時期，改革中產生許多的問題，如法律不完備，執法不嚴、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會公眾關注的焦點。但人們發現，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經滯后于時代發展，表現出對解決問題的不力和不適應。

一、現行信訪模式存在的困境

1.信訪制度的概念。“信訪是指人民群眾通過寫信或面談的方式，向黨政機關、人民團體、電臺、報社等組織或領導人反映情況，對黨和國家的各項工作及工作人員向負責人提出批評、表揚或建議。”[1]1995年頒布的《信訪條例》將信訪界定為:公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應當由有關行政機關處理的活動。而從廣義的信訪來說，信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業進行的信訪。自新中國成立以來，信訪成為聯系黨與人民、國家與公民之間的橋梁，在國家的政治、經濟和社會各項事業的建設當中發揮了積極的協調、溝通作用，成為社會主義民主和法治建設的重要陣地。

根據當代救濟制度發展趨勢并結合中國國情，筆者將信訪制度界定為:公民和組織在其合法權利受到各類公權力侵害致損時，選擇以書信、走訪等形式反映事實、表達意愿、尋求補救，接受來信來訪的機關通過直接或間接的各種方式予以協調、督促和幫助，促成其獲得及時有效的權利救濟之法律制度，它是其他法定救濟制度的重要補充。

2.中國信訪模式的困境。中國正在形成一個利益多元化的社會。社會充滿了各種各樣的利益團體，有著各種各樣的利益訴求。如失業工人要社會保障，被拆遷戶要拆遷補償，農民要征地補償，軍轉干部要待遇等等。同時，公民的經濟自由不斷得到實現和擴展之后，公民主體的權利意識和對社會公益的關注也在日益強化，民主訴求的意愿不斷增強，政治參與的積極性不斷高漲。所以，從這個角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在中國仍然有其存在的必要性和合理性，它對于維護社會穩定有著積極的意義。“但是，我們不能不覺察到這樣的事實:現行的信訪制度雖然是中國公民權利救濟的重要渠道，但這項制度的設計及其運作中存在的缺陷也是導致信訪量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。”[2]

困境一:信訪職能過于寬泛，信訪總量居高不下，上行趨勢明顯。一個還沒有現代化的政治體系，總是由少數機構擔負著許多尚未分化的功能，中國目前的信訪制度就是如此。信訪活動大致可以分為三類:參與類，即向各級黨、政、人大、司法機關提出意見、建議和批評;求決類，主要是要求解決涉及自身利益的各種具體問題;訴訟類，指進入司法程序的案件當事人雙方的信訪。幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門，信訪制度承載了整個社會變革轉型及社會穩定的重任，由此導致信訪案件大量積壓，同時不斷升級上行，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。

但我們也不能不看到，仍有相當一部分信訪事項的處理運用的是法治以外的方式，或強壓、或妥協、或哄騙等，成了許多基層信訪工作人員不得已而為之的無奈選擇。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領導指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，信訪部門在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。在這種工作狀況下，信訪機構錯位、越位的現象屢見不鮮，執政者預期的社會穩定的目標非但沒有實現，反而陷入一種更為可怕的惡性循環之中。

困境二:從法律地位看，信訪工作機構并不具有行政的職能和權力，也不是單獨序列的國家機構，其處理信訪事項的權能有限，不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。

那么，賦予信訪機構一定的職權是否就能有效解決各類社會矛盾呢?答案是否定的。現行的信訪制度早已突破了秘書性質的工作機構的定位，從現行的信訪工作模式看，不具有行政權力的信訪機構有時權力無限且不受制約，其工作的觸角往往延伸到社會生活的各個領域，有時甚至替代行使了國家機關的一部分職能;以領導批示為信訪督辦的依據帶有人治色彩，而“傳達室”和“郵局”式的歸口轉處，只能導致多數信訪群體對國家和政府產生更大的失望與不滿。總之，龐大的信訪機構和眾多的信訪工作人員非但沒有徹底化解不斷涌現的社會矛盾，反而有可能成為中國走向法治化進程中的一股消解力量。

困境三:信訪機構缺乏統一協調機制，責重權輕，效率低下。現行的信訪機構龐雜分散，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。但這些信訪機構并沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方信訪機構及中央各部門信訪機構之間的管制協調能力十分有限，缺乏強制約束。各級信訪機構地位低下，缺乏解決問題的有效資源和實際權力，而信訪的指向往往是掌握黨政司法權力的官員，卻讓沒有權力的信訪部門出面處理，把信訪部門當成了解決問題的責任主體，出現權責錯位。整個系統缺乏統一協調的機制，缺乏統一的計算機聯網，信息不共享，信訪者一個問題可能同時找幾個機構，得到的答復和解決方案可能不一樣，各機構推來推去，信訪人投訴無門，只能在各信訪機構之間來回跑動。

困境四:黨政及人大信訪部門在處理涉及不服法院裁判的訴訟類信訪時，將各級人民法院作為這類訴訟信訪的責任歸屬單位，也存在嚴重的社會負面效應。

有些訴訟類信訪申訴案件并非沒有道理，但是對訴訟類信訪的行政化處理模式，導致許多訴訟類信訪多年申訴不止。此外，在社會穩定的統一目標下，所有的法院在重大節慶和會議期間花費大量的人力、財力做訴訟類信訪老戶的穩定工作，在政府、社會和民眾的眼里，法院已經成了相對信訪人而言的另一方當事人，與政府部門或其他社會組織并沒有什么不同，結果導致司法裁判的權威大為削弱。

二、從全局的戰略視角探索完善信訪模式

“法的現象絕不是凝固不變的，而是隨著社會、經濟、政治、文化等條件的發展變化而不斷運動的社會現象。” [3] 信訪制度是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，是符合中國國情、體現民主與法治精神的政治制度設計。同時，“在我們這樣一個法治精神依然薄弱、人治傳統依然強大的社會中，我們當然應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段。不過，也正因為建設法治社會是一個漫長的過程，為防止用盡司法救濟仍無法獲得權利保障，我們仍然必須保留信訪作為基礎性的救濟的權利。” [4] 重點是立足于發揮三個作用、健全三個體系:

一是立足于充分發揮信訪工作作為“構建社會主義和諧社會基礎性工作”的作用，進一步健全促進科學民主決策的制度體系。構建社會主義和諧社會的過程，就是妥善協調社會各方面利益關系，正確處理人民內部矛盾，不斷實現社會公平正義的過程。完善信訪制度要把如何促進社會和諧穩定作為重中之重，發揮信訪工作在聽取群眾呼聲、了解群眾疾苦、解決群眾困難、維護群眾權益等方面的獨特優勢，努力當好決策參謀，促進政府部門宏觀調控、公共管理、依法行政水平的不斷提高。二是立足于充分發揮信訪工作作為“黨和政府一項重要工作”的作用，進一步健全領導責任體系。信訪工作是黨和政府工作的重要組成部分，高度重視并認真做好信訪工作是各級黨委政府及各部門的政治責任。從某種意義上講，信訪工作成效如何，關鍵看領導的重視程度。因此，完善信訪制度，必須在加強對信訪工作的領導上下工夫、見實效。要按照中央的有關要求，進一步健全完善信訪工作領導責任體系，特別是建立健全黨政領導閱批群眾來信、接待群眾來訪和領導包案制度，建立健全聯席會議研究解決重大疑難信訪事項制度、黨委常委會和政府常務會專題研究信訪工作制度，以及相關部門聯合接待群眾來訪制度等，推動各級黨委政府及各部門對信訪工作既要加強領導，進行宏觀指導，又要身體力行，帶頭化解信訪問題。三是立足于充分發揮信訪工作作為“為人民群眾排憂解難工作”的作用，進一步健全工作制度體系。信訪問題大多與群眾切身利益相關，是中國經濟、政治、社會問題的綜合體現。信訪制度在不同歷史階段都發揮著其他社會矛盾解決機制所無法取代的重要作用。因此，完善信訪制度，要以為群眾排憂解難為重心，結合受理、交辦、轉送信訪事項的制度規定，探索建立信訪案件辦理質量考核制度;結合履行協調處理重要信訪事項職能，探索建立各部門信訪工作作風考核評價制度;結合研究分析信訪情況、開展調查研究等職能，探索建立對信訪熱點領域提出改進工作、完善政策建議的制度等，推動信訪問題及時妥善解決，切實維護群眾的合法權益。

參考文獻:

[1]胡平仁.法理學基礎問題研究[M].長沙:中南大學出版社，2001:24.

[2]劉為勇.理性求解中國信訪制度的困境及其改革出路[J].淮北職業技術學院學報，2005，(17):19.

[3]公丕祥.法理學[M].上海:復旦大學出版社，2002:51.

[4]符健敏.從權利救濟角度看信訪[J].學習月刊，2005，(3).