芻議法院訴訟檔案管理體系的完善

法院訴訟檔案管理是一項(xiàng)對(duì)作為全面記錄訴訟活動(dòng)的載體——訴訟檔案進(jìn)行管理的司法政務(wù)工作。多年來，各級(jí)法院十分重視訴訟檔案管理工作，特別是改革開發(fā)以來，訴訟檔案管理的信息化、數(shù)字化進(jìn)程加快，法院檔案管理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化及現(xiàn)代化管理水平不斷提升，在確保檔案安全，創(chuàng)新檔案服務(wù)方式，提高檔案管理工作效率等方面取得了顯著成效，使訴訟檔案相對(duì)完整、規(guī)范，在一定程度上滿足了眾多查閱主體的需求，有力地推進(jìn)了司法行為的規(guī)范化，充分保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

但不可否認(rèn)的是，隨著人民群眾司法需求的增長(zhǎng)，法院訴訟檔案管理體系在組織設(shè)置、制度建設(shè)、科技管理等方面也逐漸暴露出諸多與形勢(shì)任務(wù)不相適應(yīng)的問題，亟待完善。其中最為突出的是缺少整體規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在庫(kù)房建設(shè)、信息化建設(shè)等工作中，各家法院各自為政，導(dǎo)致一方面是重復(fù)建設(shè)、形成浪費(fèi)，另一方面又因財(cái)力等因素導(dǎo)致庫(kù)房不足、管理系統(tǒng)難以完善，各院之間無法兼容，致使訴訟檔案跨院、跨省借閱難以實(shí)現(xiàn)。為此，建議從訴訟檔案管理的自身規(guī)律和未來發(fā)展趨勢(shì)綜合考慮，有效整合各類資源，在高級(jí)法院設(shè)立訴訟檔案管理中心，建立中心庫(kù)房，統(tǒng)一保存、管理實(shí)體檔案，同時(shí)，走科技強(qiáng)院之路，充分利用高科技手段，將單一實(shí)體檔案轉(zhuǎn)換為實(shí)體檔案和數(shù)字化檔案并存，實(shí)現(xiàn)檔案管理工作真正意義上的信息化，從而全面提高訴訟檔案管理體系的整體性、科學(xué)性、規(guī)范性。

一、當(dāng)前訴訟檔案管理工作中存在的主要問題

(一)管理體制不健全

1、基礎(chǔ)規(guī)定過于滯后。當(dāng)前法院檔案管理工作依據(jù)的法律法規(guī)是《中華人民共和國(guó)檔案法》、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》和《機(jī)關(guān)檔案管理工作條例》以及最高法院法(辦)發(fā)[1991]46號(hào)文件的有關(guān)規(guī)定。其中，制發(fā)于1991年的46號(hào)文件(包括《人民法院檔案管理辦法》等8項(xiàng)規(guī)章制度)是當(dāng)前法院檔案管理工作的基礎(chǔ)。由于46號(hào)文件中的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重滯后，不能適應(yīng)當(dāng)前法院檔案管理工作的需要，一線法院檔案管理部門迫切需要一套適應(yīng)新時(shí)期工作，便于執(zhí)行的訴訟檔案管理辦法。

2.管理模式不科學(xué)。目前是各級(jí)法院各自管理本院自身形成的訴訟檔案，在管理上只重層級(jí)，不重集中統(tǒng)一。由于大多數(shù)基層法院的人、財(cái)、物力量有限，實(shí)踐中訴訟檔案庫(kù)房嚴(yán)重不足、檔案人員匱乏成為普遍現(xiàn)象。同時(shí)，由于各自為政，不同法院的規(guī)定不盡相同，加之實(shí)體卷宗使用不便、借閱環(huán)節(jié)上的安全無法充分保障等特點(diǎn)，導(dǎo)致跨院、跨省借閱訴訟檔案時(shí)難度較大，法院之間、檢法之間因此產(chǎn)生的矛盾日益凸顯。

3.管理手段不專業(yè)。其中最為突出的就是歸檔率的統(tǒng)計(jì)不科學(xué)，沒有標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)辦法，依據(jù)各法院信息化程度的高低做法不一。一般在審判管理軟件中未包含歸檔管理項(xiàng)目的法院，是依據(jù)各業(yè)務(wù)庭自己上報(bào)的應(yīng)歸檔數(shù)和未歸檔數(shù)據(jù)來統(tǒng)計(jì)歸檔率，無法做到客觀全面。

4.監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制不完善。目前，法院檔案管理工作是接受檔案局和高級(jí)法院檔案管理部門的雙重業(yè)務(wù)指導(dǎo)。法院系統(tǒng)自身至今還沒有設(shè)立專門針對(duì)檔案管理工作進(jìn)行表彰的項(xiàng)目，尚未形成有效的激勵(lì)機(jī)制。

(二)信息化過程中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

當(dāng)前，在“科技強(qiáng)院”思想的指導(dǎo)下，全國(guó)各地法院加快了信息化建設(shè)進(jìn)程，訴訟卷宗數(shù)字化作為其中一項(xiàng)內(nèi)容，也正在蓬勃開展。但是由于大多數(shù)都是各級(jí)法院各自獨(dú)立研發(fā)管理軟件，在設(shè)計(jì)上對(duì)檔案管理項(xiàng)目的歸屬未能形成統(tǒng)一的指導(dǎo)思想。由于訴訟檔案的專業(yè)性，一些普通的電子文件標(biāo)準(zhǔn)并不能完全滿足未來訴訟檔案信息化的系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享需求，必須盡快制定與訴訟檔案需求相匹配的、統(tǒng)一的設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)。

(三)人、財(cái)、物保障不到位

1.庫(kù)房緊缺。近年來，隨著案件數(shù)量的激增，訴訟卷宗檔案數(shù)量劇增，所需空間急劇膨脹。而紙質(zhì)實(shí)體卷宗具有原始性與不可替代性，因此即使訴訟檔案卷宗已經(jīng)電子化，其仍需保存。按照規(guī)定，訴訟檔案保管期限最短的也要存放30年。囿于建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及客觀實(shí)際，因訴訟爆炸本已在審判辦公用房方面捉襟見肘的各基層法院，無力、無處再擴(kuò)建檔案庫(kù)房，檔案庫(kù)房嚴(yán)重緊缺。

2.人員編制短缺。法院系統(tǒng)是嚴(yán)重缺人的國(guó)家機(jī)關(guān)之一，“案多人少”的矛盾十分突出，法院有限的編制只能向一線審判部門傾斜，難以再為檔案部門配齊、配足人員。基層法院檔案管理工作總體局面是人少事多，忙于完成查收卷宗等基本任務(wù)，無力再進(jìn)一步開展檔案管理創(chuàng)新與編寫檔案史料等檔案編研工作。

3.卷宗移轉(zhuǎn)不安全。訴訟檔案在審判過程中頻繁流轉(zhuǎn)不利于訴訟卷宗的安全。從一審、二審、申訴、再審、執(zhí)行、抗訴等程序中的調(diào)卷、退卷過程中容易發(fā)生卷宗的損毀丟失。

二、完善訴訟檔案管理體系的設(shè)想

(一)構(gòu)建新的檔案管理組織架構(gòu)和科學(xué)的管理機(jī)制

1.設(shè)立各省法院檔案管理中心和中心檔案庫(kù)房。《檔案法》第二條明確規(guī)定，國(guó)家一切機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織所形成的檔案必須歸國(guó)家所有;第五條規(guī)定，檔案管理工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的原則。訴訟檔案是國(guó)家檔案全宗的重要組成部分，法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，以法院為全宗單位，以全宗為核心，實(shí)行訴訟檔案的分級(jí)集中統(tǒng)一管理是維護(hù)訴訟檔案真實(shí)性、可靠性的有力保障。長(zhǎng)期以來各級(jí)法院各自管理其產(chǎn)生的訴訟檔案，只是做到了分級(jí)管理，沒有體現(xiàn)集中統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)。

建議在高級(jí)法院以及部分中級(jí)法院設(shè)立集中統(tǒng)一管理轄區(qū)訴訟檔案的管理中心，建設(shè)中心檔案庫(kù)房集中存放基層法院的紙質(zhì)卷宗。基層法院僅保留周轉(zhuǎn)庫(kù)房，保證實(shí)體紙質(zhì)訴訟檔案形成后5年內(nèi)的存放和保管。

2.建立健全訴訟檔案管理制度。建議最高法院盡快組織各法院通過認(rèn)真細(xì)致的調(diào)研論證，制定新的訴訟檔案管理制度辦法，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)明確以下四方面內(nèi)容:一是確定卷宗材料的排列順序。重點(diǎn)關(guān)注新增類型材料的放置位置。二是在立卷歸檔制度中強(qiáng)調(diào)卷一的索引功能。三是對(duì)照新修訂的民事訴訟法等法律法規(guī)及司法解釋，重新制定案由和保管期限的相關(guān)規(guī)定。四是建立科學(xué)有效的歸檔率統(tǒng)計(jì)模型，為各項(xiàng)考核提供公平、有力的基礎(chǔ)數(shù)字。

3.創(chuàng)新管理方式。一是建立調(diào)離人員檔案交接監(jiān)督機(jī)制。二是搞好配套開發(fā)。探索研發(fā)裁判文書制作系統(tǒng)，將裁判文書從啟動(dòng)、呈批、審查、印刷的整個(gè)流程電子化，達(dá)到真正的無紙化審判。

4.科學(xué)配置人力，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)。檔案管理工作本身具有較強(qiáng)的專業(yè)性，法院的訴訟檔案具有更強(qiáng)的專業(yè)性。不論采用何種編制的人員，都應(yīng)當(dāng)保持檔案隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定，保證檔案人員政治過硬，不斷提高檔案人員的業(yè)務(wù)能力。

5.完善激勵(lì)機(jī)制。可以考慮設(shè)立法院檔案管理先進(jìn)工作者獎(jiǎng)項(xiàng)，以充分調(diào)動(dòng)法院檔案管理工作人員的工作積極性和主動(dòng)性。

(二)訴訟檔案信息化的解決思路

1.標(biāo)準(zhǔn)先行，科學(xué)規(guī)劃。檔案的信息化建設(shè)必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。建議由最高法院根據(jù)訴訟檔案管理的實(shí)際需求出臺(tái)法院系統(tǒng)的訴訟檔案的電子化標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范全國(guó)各級(jí)各類法院訴訟檔案電子化。在當(dāng)前不能夠統(tǒng)一開發(fā)商和統(tǒng)一應(yīng)用軟件的情況下，作為訴訟檔案電子化的基本依據(jù)，并采取相應(yīng)措施促使各級(jí)法院在系統(tǒng)開發(fā)中嚴(yán)格遵守，以便于在今后的發(fā)展中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。

2.建立統(tǒng)一的訴訟檔案管理軟件。各行各業(yè)應(yīng)用管理軟件的統(tǒng)一是大勢(shì)所趨。建議由最高法院統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一軟件，保證最高法院對(duì)全國(guó)法院訴訟檔案資源的有效采集，真正實(shí)現(xiàn)由上到下的四級(jí)檔案管理體系。

3.創(chuàng)建電子檔案查詢體系。全國(guó)法院系統(tǒng)均實(shí)現(xiàn)電子化歸檔后，在四級(jí)法院建立一個(gè)完整的電子檔案查詢系統(tǒng)，與現(xiàn)有的法院案件信息管理系統(tǒng)整合在一起，凡是上訴或進(jìn)入審判監(jiān)督程序的案件，根據(jù)一定的審批程序，向有關(guān)法官開放電子卷宗。這樣可以極大地減少審判過程中的調(diào)卷量，緩解審判庭和法院檔案部門的工作壓力，也可以減少卷宗在調(diào)閱過程中出現(xiàn)的沖突及案卷丟失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.訴訟案卷數(shù)字化并卷。在訴訟檔案管理中，同一原、被告的案件在不同的審理階段會(huì)形成不同的卷宗，如減刑假釋案件、申訴復(fù)查案件、再審案件、執(zhí)行案件的卷宗原則上都應(yīng)該采取并卷的方法進(jìn)行管理，達(dá)到全面掌握案件各階段審理情況的目的。

5.利用電子標(biāo)簽技術(shù)實(shí)現(xiàn)實(shí)體卷宗的動(dòng)態(tài)管理。如果將電子標(biāo)簽技術(shù)應(yīng)用在訴訟檔案庫(kù)房管理中，采用電子標(biāo)簽技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與檔案目錄數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)檔案實(shí)體動(dòng)態(tài)、有序的管理。

總之，隨著訴訟檔案業(yè)務(wù)向著專業(yè)化、信息化方向發(fā)展，訴訟檔案管理工作在信息時(shí)代的審判活動(dòng)中將會(huì)占有越來越重要的地位。法院訴訟檔案管理體系如果能夠及時(shí)改進(jìn)組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，及時(shí)抓住科技強(qiáng)院的有利時(shí)機(jī)，真正實(shí)現(xiàn)訴訟檔案信息化，將不僅會(huì)給法院檔案管理工作自身帶來便利，還能夠?qū)⑷鐣?huì)稀缺的法律資源實(shí)現(xiàn)共享，在更高層面上推動(dòng)審判工作的公平、公正與高效，進(jìn)一步推動(dòng)全社會(huì)的法制化進(jìn)程，為構(gòu)建和諧社會(huì)做出積極的貢獻(xiàn)。這正是我們當(dāng)代法院檔案管理工作人員的職責(zé)所在。

作者單位:北京市第一中級(jí)人民法院