走出檔案行政執(zhí)法工作的誤區(qū)

誤區(qū)一是“檔案行政執(zhí)法”與“檔案行政執(zhí)法檢查”混為一談。通常情況下，人們只從狹義上理解“檔案行政執(zhí)法”，即檔案行政執(zhí)法僅指查處違法案件。而《檔案法》規(guī)定廣義上的檔案行政執(zhí)法包括檔案行政管理部門依法履行職責(zé)的各種行政行為，主要包括行政規(guī)劃、行政執(zhí)法檢查、行政指導(dǎo)、行政許可等10項內(nèi)容。其中行政執(zhí)法檢查只是檔案行政執(zhí)法10項主要內(nèi)容之一。對檔案行政執(zhí)法狹義的理解，制約了行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等其他執(zhí)法工作的開展，影響了其他執(zhí)法內(nèi)容的法律效力，不但社會上普遍認為檔案行政執(zhí)法檢查是執(zhí)法，就連某些檔案執(zhí)法專業(yè)人員(執(zhí)法員)，也時常會犯錯誤，將檔案執(zhí)法與檔案執(zhí)法檢查混為一談，如2006年有篇文章在談及檔案行政執(zhí)法時寫到:“在檔案執(zhí)法工作中，我們往往把執(zhí)法工作與業(yè)務(wù)監(jiān)督混淆起來，執(zhí)法者從認識上就陷入了誤區(qū)，檔案違法行為的界限很難限定，因此我們要從實際出發(fā)，針對普遍和個別現(xiàn)象制定可操作性強的檔案執(zhí)法檢查工作標(biāo)準(zhǔn)……”，從中可以看出文章作者陷入了“檔案執(zhí)法檢查是檔案執(zhí)法工作，檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)不是檔案執(zhí)法工作”的誤區(qū)，從而割裂了檔案行政執(zhí)法檢查與行政指導(dǎo)的正常工作關(guān)系，阻礙了行政指導(dǎo)工作的開展。

誤區(qū)二是檔案行政執(zhí)法工作重視行政獎勵，行政制裁卻不到位。當(dāng)前社會普遍重視對檔案的收集、整理、保護和提供利用等方面成績顯著的單位和個人，并會給予獎勵。而對于檔案違法案件的查處卻微乎其微，就連制發(fā)“限期整改通知書”這一預(yù)警行為，也做得相當(dāng)謹慎，既怕傷“山神”又怕傷“土地”，《檔案法》頒布20年來，全市處理檔案違法案件屈指可數(shù)，而我區(qū)只制發(fā)了三次“限期整改通知書”。

誤區(qū)三是檔案行政執(zhí)法的各項工作條塊分割，沒有形成統(tǒng)一戰(zhàn)線。就拿檔案行政執(zhí)法檢查與行政指導(dǎo)來說，當(dāng)前就普遍存在執(zhí)法檢查與指導(dǎo)的脫鉤現(xiàn)象，有些單位甚至從某種程度上形成了檢查與被檢查的對立局面。對于基層立檔單位的工作薄弱環(huán)節(jié)，甚至是違法現(xiàn)象不能及時發(fā)現(xiàn)處理。存在你指導(dǎo)你的，我檢查我的，檢查的目的性和針對性不強，有時因怕傷人而回避工作上存在的問題。然而檔案法律法規(guī)明確規(guī)定:“區(qū)、縣檔案行政管理部門主管本區(qū)、縣的檔案事業(yè)，依法對檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”。且《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》(2000年國家檔案局制發(fā))中規(guī)定:“指導(dǎo)科負責(zé)調(diào)查案件事實、收集證據(jù)。保證查處的檔案違法行為事實清楚、證據(jù)確鑿”;“在業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)工作中發(fā)現(xiàn)檔案違法行為”。這就規(guī)定了檔案監(jiān)督指導(dǎo)與執(zhí)法檢查必須形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同查處檔案違法行為。

誤區(qū)四是業(yè)內(nèi)人士抱怨與《檔案法》相配套的規(guī)章制度不健全，可操作性不強。如認為檔案法規(guī)條款建議性的多一些，強制性的少一些，在現(xiàn)實中可操作性較差，造成檔案行政執(zhí)法對一些違法行為無從下手，處理起來有較大困難，等等。但我認為，這些認識想法是片面的、不客觀的。《檔案法》、《刑法》中明確規(guī)定了“檔案工作人員、對檔案工作負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員玩忽職守，造成損失的;明知所保存的檔案面臨危險而不采取措施，造成檔案損失的……”等十五種檔案違法行為應(yīng)該追究法律責(zé)任;明確了“損毀、丟失屬于國家所有的檔案、擅自提供、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案”等五種行為可以實施行政處罰;明確了“將公務(wù)活動中形成的應(yīng)當(dāng)歸檔的文件、資料據(jù)為己有，拒絕交檔案機構(gòu)、檔案工作人員歸檔的、拒不按照國家規(guī)定向國家檔案館移交檔案的”等六種行為由縣級以上人民政府檔案行政管理部門責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分，等等。從中可以看出檔案法律法規(guī)不是可操作性不強，也不是追究法律責(zé)任的手段不健全，實際上是人“軟”，一是檔案行政執(zhí)法人員執(zhí)法能力偏低，對法律知識了解不多，把檔案法律條款合理、靈活地運用到執(zhí)法中的能力不強;二是執(zhí)法力度不強，沒有對違法現(xiàn)象進行嚴肅查處。

以上檔案行政執(zhí)法工作中的誤區(qū)，在很大程度上弱化了檔案行政執(zhí)法職權(quán)效力，制約了檔案事業(yè)的快速發(fā)展。要走出檔案行政執(zhí)法工作誤區(qū)，應(yīng)從以下幾方面加強和改進。

一、繼續(xù)加大宣傳力度，增強社會檔案意識。在宣傳內(nèi)容上，一是要在加強檔案法律法規(guī)宣傳的同時，加大對開發(fā)利用的宣傳力度，增強人們利用檔案的自覺性。二是要加強檔案工作形勢的宣傳，使社會各界，尤其是檔案工作者，能夠正確認識檔案工作面臨的新形勢，提高把握局面和做好新形勢下檔案工作的自覺性;在宣傳方式方法上，一是注重系統(tǒng)性和多樣性的統(tǒng)一。把宣傳工作貫穿到檔案執(zhí)法、指導(dǎo)、培訓(xùn)等各個環(huán)節(jié)之中。二是充分利用現(xiàn)代化手段，搞好多種形式的宣傳。充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)窗口、廣播電臺、電視等多媒體搞好檔案宣傳。三是注重“借力”，聯(lián)合搞宣傳。與宣傳部、文聯(lián)、教委、司法局、信息中心等單位合作，充分利用愛國主義教育基地、期刊雜志、電腦網(wǎng)絡(luò)等陣地，搞好檔案的多形式、系列化宣傳。通過宣傳，在全社會尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中樹立牢固的檔案法律意識和觀念，在全體檔案工作人員中進一步樹立法律的權(quán)威，逐步營造出有利于檔案事業(yè)健康發(fā)展的良好社會環(huán)境。

二、加強檔案行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)教育，提高依法行政水平。國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》中提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的基本要求。為了落實《實施綱要》，各級行政執(zhí)法部門相繼制定了“行政執(zhí)法責(zé)任制”。“責(zé)任制”規(guī)定，既要依法行使職權(quán)，又要依法承擔(dān)法律責(zé)任，即不作為是違法，作為不正確同樣也是違法。因此，科學(xué)規(guī)范的檔案行政執(zhí)法工作需要有一支精通業(yè)務(wù)、熟悉專業(yè)法律、敢于執(zhí)法、不怕得罪人的隊伍。同時要建立一整套工作考核機制，制定行政執(zhí)法評議考核和獎勵制度，以督促檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員正確行使執(zhí)法職權(quán)，全面履行法定義務(wù)，實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣，提高執(zhí)法水平。

三、建立檔案行政執(zhí)法檢查與行政指導(dǎo)相互制約、相互促進的工作機制，實現(xiàn)執(zhí)法與指導(dǎo)的有機結(jié)合。我區(qū)根據(jù)幾年來的工作實踐，不斷對檔案執(zhí)法檢查與檔案行政指導(dǎo)工作進行摸索、探討，最終形成了法制科、指導(dǎo)科聯(lián)合辦公，事事“同議”，既分工又合作的工作機制。全區(qū)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作由指導(dǎo)科負責(zé)，法制科側(cè)重于執(zhí)法檢查。在一般情況下，執(zhí)法檢查與指導(dǎo)共同進行。業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作在時間安排上要服從執(zhí)法。一年一次執(zhí)法大檢查要在經(jīng)常性的日常檢查的基礎(chǔ)上進行，從年初開始，制定出全年詳細的執(zhí)法檢查計劃，逐個對立檔單位進行執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查中有指導(dǎo)。執(zhí)法檢查要做到“三個結(jié)合”，即:日常的逐一過關(guān)與專項檢查、重點檢查和年終大檢查相結(jié)合;把業(yè)務(wù)性的檢查和安全性的檢查相結(jié)合;把宣傳教育與查處和解決實際問題相結(jié)合。而指導(dǎo)科在不間斷地逐個進行指導(dǎo)的同時，也要熟悉有關(guān)法規(guī)知識和執(zhí)法程序，做到依法指導(dǎo)。同時把各立檔單位的執(zhí)法檢查、指導(dǎo)任務(wù)分包到法制科、指導(dǎo)科的每個人，長期不變，局里隨時檢查，哪個單位出問題由這個單位的承包人承擔(dān)責(zé)任。執(zhí)法檢查與指導(dǎo)的有機結(jié)合，有效地解決了檔案安全、歸檔不全、檔案移交困難等實際問題，提高了工作效率。

四、規(guī)范執(zhí)法檢查行為，加大查處力度。檔案行政執(zhí)法檢查是指各級檔案行政管理部門依法對所管轄范圍內(nèi)的行政相對人是否遵守檔案法律法規(guī)的規(guī)定所進行的查證、考核的行政行為。要提高執(zhí)法檢查的效力，首先要規(guī)范執(zhí)法人員的檢查行為，做到“合理、合法、程序正當(dāng)”。如我局為規(guī)范行政監(jiān)督檢查行為，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實施辦法》、《北京市實施<中華人民共和國檔案法>辦法》和上級有關(guān)規(guī)定，在區(qū)法制辦和市檔案局法規(guī)處的指導(dǎo)下，2005年制定了《平谷區(qū)檔案局規(guī)范行政執(zhí)法檢查行為實施辦法》及《平谷區(qū)檔案局規(guī)范行政處罰自由裁量行為實施辦法》兩個規(guī)范性文件，兩年來對“兩個實施辦法”進行了實施和評估，取得了顯著效果:一是加大了查處力度，有效遏制了違法現(xiàn)象的發(fā)生。在執(zhí)法檢查中，我局針對存在問題多且比較嚴重的單位，首先采取口頭限期整改的方法，對該單位主管領(lǐng)導(dǎo)提出口頭整改通知。對于口頭限期整改效果不好的，按照規(guī)范程序，對其不按期歸檔行為制發(fā)了責(zé)令限期整改通知書，將反饋意見書直接反饋給主管領(lǐng)導(dǎo)，并當(dāng)場要求簽署意見，使該單位領(lǐng)導(dǎo)和檔案員對整改工作心服口服，這樣不但提高了工作效率，更重要的是維護了法的威嚴。二是強化了領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作的認識，有效解決難點問題。在執(zhí)法檢查中，針對被查單位存在的問題都有書面反饋意見，并要求被查單位領(lǐng)導(dǎo)簽字，這樣就強化了領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作的認識，對存在問題給予重視，從而使難點問題得到有效解決。

作者單位:北京市平谷區(qū)檔案局