我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑

[摘要]我國長期施行的粗放型、資源依賴型經(jīng)濟增長方式，已經(jīng)產(chǎn)生了社會需求與資源短缺之間的巨大矛盾。破解這一難題，應從自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革入手。本文對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進行了界定，并探討了自然資源產(chǎn)權(quán)制度的功能，分析了目前我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度中面臨的不足，提出了深化我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的設想。

[關鍵詞]自然資源 產(chǎn)權(quán) 產(chǎn)權(quán)制度

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2010)04-0100-04

我國是一個人均自然資源貧乏的國家，人均自然資源擁有量僅為世界人均擁有量的1/3，現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度仍具有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，自然資源低效率或無效率供給現(xiàn)象突出，不利于我國的可持續(xù)發(fā)展。諾斯及德姆塞茨等學者的研究表明，產(chǎn)權(quán)制度起源于人與自然之間的矛盾，當人類活動及人口增長導致自然資源日漸稀缺時，界定和保護產(chǎn)權(quán)所增加的收益就會高于其成本，建立排他性的自然資源產(chǎn)權(quán)制度就成了人類社會解決自然資源困境的最佳選擇。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的界定及其功能

產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學派、新制度學派和交易成本學派中的一個重要概念。簡單地說，產(chǎn)權(quán)就是如何控制、使用財產(chǎn)或資源以獲得收益的權(quán)利。現(xiàn)代經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)是一種通過社會強制而實現(xiàn)的對某種經(jīng)濟物品的多種用途進行選擇的權(quán)利。配杰·威奇(s‘Pedovich，1987)、P·阿貝爾(1990)等學者認為，產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、排他權(quán)等權(quán)利的綜合體，即產(chǎn)權(quán)是一種具有結(jié)構(gòu)性特征的權(quán)利束。產(chǎn)權(quán)作為一種制度設計和安排，是用來解決物的歸屬和物的使用問題。自然資源產(chǎn)權(quán)是國家、集體或個人對于某種自然資源(或某一地域范圍內(nèi)的自然資源)形成的一組排他性的權(quán)利。

制度是制約人們行為、調(diào)節(jié)人與人之間利益矛盾的一些社會承認的規(guī)則。諾斯認為，制度是一個社會的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。產(chǎn)權(quán)制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位、經(jīng)濟和社會關系。產(chǎn)權(quán)制度的效率在于它具有節(jié)約功能及再分配功能。自然資源產(chǎn)權(quán)制度是連結(jié)包括自然人、法人、國家等在內(nèi)的廣大社會關系主體，與自然資源這一關系客體的橋梁和紐帶，構(gòu)成了自然資源法律制度的基礎和核心。

伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷可以劃分為三個歷史階段，即公有產(chǎn)權(quán)“完全”所有階段、開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)無償授予階段、開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)有償獲得和可交易階段，其中的每一個歷史階段都有特定的產(chǎn)權(quán)制度安排，總體上制度變遷在往有利于自然資源合理配置的方向漸進?？梢娮匀毁Y源產(chǎn)權(quán)制度安排是可持續(xù)自然資源管理的核心和基礎，決定著自然資源配置的效率與公平，關系到每個人的社會經(jīng)濟地位和權(quán)利。自然資源產(chǎn)權(quán)制度具有激勵功能、約束功能、外部性內(nèi)部化功能和資源配置功能。明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是保證每一個經(jīng)濟主體追求自身目標最大化并為此提高生產(chǎn)技術水平、強化自身管理、參與市場競爭的全部經(jīng)濟活動的基礎。有效率的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，應是使自然資源所有者產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整并具有充分自由的使用權(quán)，和包括轉(zhuǎn)讓所有權(quán)在內(nèi)的處分權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度。不同的自然資源產(chǎn)權(quán)制度使主客體之間發(fā)生著不同的關系，直接決定著各法律關系主體的積極性和創(chuàng)造性，直接決定著自然資源的配置效益、開發(fā)利用的效率和保護培育程度，是一個影響自然資源可持續(xù)利用和發(fā)展的關鍵問題。

二、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷分析

產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代經(jīng)濟制度中的核心制度，是影響自然資源配置的重要內(nèi)生變量，在自然資源經(jīng)營管理中起著極為重要的作用。在我國目前的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排上，存在著諸多不合理、低效率的狀況，嚴重制約著我國自然資源的可持續(xù)利用和發(fā)展，目前自然資源產(chǎn)權(quán)制度上存在的問題主要有以下幾個方面。

(一)國家所有的自然資源產(chǎn)權(quán)形式單一和虛置現(xiàn)象并存

我國自然資源產(chǎn)權(quán)至今尚未真正走出公共所有、政府管制的計劃供給的模式，自然資源產(chǎn)權(quán)市場運行還停留在“公權(quán)”市場階段，

“私權(quán)”進入和交易自然資源產(chǎn)權(quán)僅局限于一些狹小的空間。自然資源國家所有權(quán)僅僅停留在簡單的法律規(guī)定和對國家所有的抽象強調(diào)和理解上，所有者缺乏明確的人格化，造成產(chǎn)權(quán)關系不明確，由此導致了國家產(chǎn)權(quán)的虛置。我國現(xiàn)行的自然資源法律法規(guī)缺乏具體的資源產(chǎn)權(quán)主體代表，在自然資源制度設計上沒能明確規(guī)定中央政府、地方政府、部門以及所在地居民的權(quán)利和義務。在所有者和經(jīng)營者之間出現(xiàn)了代理和租賃關系，但是自然資源所有人與經(jīng)營者在自然資源利用過程中的權(quán)利與義務沒有從法律中得以體現(xiàn)，造成使用權(quán)與所有權(quán)不分，由此產(chǎn)生了管理上的混亂。

(二)自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場不成熟

從總體上看，自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場在我國發(fā)育的歷史還不長，發(fā)育的程度還不高，由于我國的市場經(jīng)濟體制還處于初創(chuàng)階段，整個社會的市場化進程還沒有最后完成，從而使自然資源產(chǎn)權(quán)所需要的具體實現(xiàn)載體一一產(chǎn)權(quán)交易市場還沒有最終建立起來，交權(quán)交易市場準入規(guī)則、競爭規(guī)則、交易規(guī)則以及退出機制還很不完善，致使資源管理、資源產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)保護、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)處于比較混亂的狀態(tài)，結(jié)果使資源粗放經(jīng)營、資源質(zhì)量下降、低效配置、資源供需矛盾突出。同時，由于現(xiàn)行的自然資源法律大都強調(diào)自然資源屬于國家所有，不得流轉(zhuǎn)，只能由政府根據(jù)需要來進行調(diào)配，致使政府在自然資源開發(fā)中過度介入，限制甚至從根本上排除市場的基礎作用，而這種以調(diào)配方式來作為自然資源流轉(zhuǎn)的唯一手段，難以應付迅速變化的經(jīng)濟環(huán)境，造成自然資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整遲緩、自然資源配置長期處于低效率狀態(tài)以及腐敗、資源浪費、成本偏高、經(jīng)濟效率低下等問題。

(三)自然資源產(chǎn)權(quán)收益流失嚴重

根據(jù)現(xiàn)行自然資源法律的規(guī)定，我國自然資源的管理基本上屬于行政管理，由政府代表國家支配自然資源，用自然資源的行政管理代替自然資源的產(chǎn)權(quán)管理，行政權(quán)與自然資源產(chǎn)權(quán)粘連，不少國有自然資源繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“誰開發(fā)、誰所有、誰受益”的管理模式，形成了無償(或低價)、無度、無序開發(fā)利用的狀況，國家的所有者權(quán)益得不到充分的保障，造成國有自然資源的低效率利用和國有資源資產(chǎn)流失嚴重，例如，一部分國有壟斷企業(yè)只是象征性地繳納自然資源費而壟斷占有和使用國有自然資源；一些企事業(yè)單位將國有自然資源轉(zhuǎn)手低價出租給他人經(jīng)營：不少國有企事業(yè)單位占用國有土地卻不交地租，將屬于全體人民的自然資源產(chǎn)權(quán)無償交給一部分人去使用和經(jīng)營等。據(jù)專家估計，我國每年國有自然資源沒有上繳的租金約有上萬億元。

(四)自然資源價格體制機制存在嚴重缺陷

自然資源價格是促進和引導自然資源合理開發(fā)和有效利用、優(yōu)化自然資源配置、加強自然資源管理的主要經(jīng)濟杠桿。長期以來，我國自然資源產(chǎn)權(quán)以公共產(chǎn)權(quán)的形態(tài)表現(xiàn)出來，以致于自然資源成了“免費的午餐”，自然資源消費的競爭性、有償性及排他性蕩然無存，取而代之的是自然資源浪費與破壞及外部性問題的加劇。我國經(jīng)濟雖然保持了較快的增長速度，但仍未擺脫“高投入、高消耗、高污染、低效率、粗放型”增長模式的束縛，經(jīng)濟發(fā)展與自然資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，其重要原因是我國自然資源價格杠桿的調(diào)節(jié)作用失靈和錯位，自然資源價格管理體制中存在監(jiān)管單一和管制失靈的缺陷，表現(xiàn)形式包括：屬于政府定價的自然資源產(chǎn)品價格偏低，出現(xiàn)了對自然資源掠奪式開采的現(xiàn)象；自然資源產(chǎn)品定價管理權(quán)過于集中，以致不能迅速真實地反映當?shù)刈匀毁Y源的市場價值；自然資源價格由于壟斷、經(jīng)濟外部性、信息不完全等市場失靈問題，沒有真實反映自然資源的稀缺程度，也沒有反映環(huán)境污染的治理成本和自然資源枯竭后的退出成本。

三、我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

1.合理設計自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)理論和資源經(jīng)濟學理論研究表明，有效率的自然資源產(chǎn)權(quán)應該是權(quán)能完整的。按照是否具有可排他性、可競用性和公益需要，分別將自然資源產(chǎn)權(quán)界定為個人、社區(qū)集體和國家所有。在產(chǎn)權(quán)關系上，應建立混合型、多樣化、有限制的高效產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，逐步引入私人所有權(quán)，形成以公有產(chǎn)權(quán)為主體的多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并推進自然資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的進一步市場化。在自然資源所有權(quán)上，要實行國有制，輔以集體所有制。為了保證國家所有權(quán)的有效行使，需要詳細地界定中央政府與地方政府以及地方政府之間的責、權(quán)、利關系；在自然資源的使用權(quán)上，可引入國有、集體、私人等多元化產(chǎn)權(quán)，從而形成國家產(chǎn)權(quán)、中央政府產(chǎn)權(quán)、地方政府產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、企業(yè)產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)等多層次、復合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。自然資源產(chǎn)權(quán)主體的多元化，可以在打破國家行政壟斷的條件下，使政府擁有的行政權(quán)與自然資源產(chǎn)權(quán)置于不同的制度安排中，從而減少政府設租與尋租的機會，避免出現(xiàn)政府利用公共權(quán)力進行部門選擇、地方選擇和小團體選擇的情況。

2.引入自然資源產(chǎn)權(quán)使用代理者競爭機制。我國在經(jīng)濟體制改革以前，自然資源產(chǎn)權(quán)制度類型主要分為公有制基礎上的工資契約制度和集體分成制度。這兩種制度類型在本質(zhì)上都屬于多層代理經(jīng)營關系。如果在自然資源產(chǎn)權(quán)使用中引進競爭機制，可以打破原有完全按行政隸屬關系接受委托使用的格局，允許委托單位在所在區(qū)域內(nèi)自主擇優(yōu)選擇代理人，實現(xiàn)代理人之間的良性競爭。通過競標程序設立多個代理人，使他們通過市場競爭來調(diào)配公共自然資源的特許經(jīng)營權(quán)利，達到防止資源與權(quán)力高度集中而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象。但是，每個環(huán)節(jié)的代理人與它的委托人的利益目標仍可能存在差異，容易產(chǎn)生“代理失效”的問題，造成自然資源的配置效率低下，存在代理人行為背離自然資源產(chǎn)權(quán)主體和終極所有權(quán)人利益的情況，所以，在委任人與代理人之間，務必嚴格通過契約或合同約定產(chǎn)權(quán)界限、分享收益的比例、違約責任等，賦予代理人以物權(quán)性效力，從而充分保障其市場競爭力，促使其對公共自然資源的經(jīng)營采取市場化模式，確保自然資源利用效率的最大化和各產(chǎn)權(quán)主體收益的最大化。

3.公平調(diào)整和確保不同產(chǎn)權(quán)主體的收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎。產(chǎn)權(quán)界定制度的缺陷主要是未能清晰地界定自然資源產(chǎn)權(quán)主體除所有權(quán)以外的其他經(jīng)濟權(quán)利，由此帶來自然資源產(chǎn)權(quán)“主體歸屬”與自然資源產(chǎn)權(quán)“收益歸屬”的“非對稱性”。在自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中，所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等諸權(quán)利都是和收益權(quán)相聯(lián)系的，即存在所有權(quán)收益、使用權(quán)收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)收益等。目前在我國，大量的自然資源被免費或低償使用，全體人民或集體所有的收益，成為另外一些企業(yè)、部門的利潤或者某些利益集團的收益。只有按照不同的自然資源產(chǎn)權(quán)主體在自然資源開發(fā)利用中所占的地位、所起的作用、實際貢獻而作出相對公平的收益安排，才能充分調(diào)動不同自然資源產(chǎn)權(quán)主體的積極性、能動性，使自然資源獲得最佳配置，獲得高效而合理的開發(fā)利用。

4.規(guī)范自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場運行。市場是一種經(jīng)濟關系，自然資源產(chǎn)權(quán)的交易不能離開市場。建立完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，就必須建立規(guī)范的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場。因此，建立適合中國國情并適應市場經(jīng)濟體制要求的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場迫在眉睫。需要加快自然資源產(chǎn)權(quán)交易中心建設；制定公正、公開、公平、便民、快捷的自然資源產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則和信息發(fā)布制度；在自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場中實行以自愿登記、資產(chǎn)評估、公開競價、公證等為內(nèi)容的嚴格程序；對于歷史上由各級政府出資形成的國有自然資源產(chǎn)權(quán)要科學評估，為自然資源產(chǎn)權(quán)改制提供資產(chǎn)依據(jù)。允許通過招投標、拍賣等方式取得自然資源產(chǎn)權(quán)，允許產(chǎn)權(quán)所有者依法通過出售、作價出資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式使自然資源產(chǎn)權(quán)在不同的所有者之間流轉(zhuǎn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，在自然資源產(chǎn)權(quán)的交易方式、交易程序、交易內(nèi)容、交易中介等方面，應逐步形成一套適合規(guī)范化要求的制度，并嚴格按照制度規(guī)定來操作執(zhí)行。

5.重視自然資源產(chǎn)權(quán)界定的配套法規(guī)制度建設。法規(guī)制度是制約人們行為、調(diào)節(jié)人與人之間利益矛盾的一些社會承認的規(guī)則。要確立合理、清晰的產(chǎn)權(quán)制度，必須通過立法來明確界定自然資源產(chǎn)權(quán)，使自然資源的產(chǎn)權(quán)有明確的歸屬，同時允許自然資源產(chǎn)權(quán)在市場上進行自由交易。另外，還要通過立法保護自然資源產(chǎn)權(quán)所有者或自然資源產(chǎn)權(quán)交易各方的權(quán)益，形成合理的自然資源價格機制和有效的激勵機制。為此，國家要繼續(xù)完善自然資源產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)制度建設。在法律上明確規(guī)定自然資源的產(chǎn)權(quán)邊界，如立法、授權(quán)、配額使用等，使自然資源的產(chǎn)權(quán)量化到特定組織或個人，以及自然資源的產(chǎn)權(quán)交易主體、產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和產(chǎn)權(quán)招標、拍賣等制度，從而使侵權(quán)行為產(chǎn)生的糾紛，無論發(fā)生在國家與個人之間，還是組織與個人之間、個人之間，都能從法律的角度以平等的身份來解決。

6.建立以市場為基礎的自然資源價格形成機制。我國的水、氣、電、成品油和土地等自然資源和生產(chǎn)要素的價格受到少數(shù)壟斷行業(yè)和政府干預或管制，導致其價格低于市場均衡價格水平，這其中既有來自市場的原因也有來自政府的原因。市場和政府在自然資源配置中存在著雙重失靈的現(xiàn)象。自然資源產(chǎn)權(quán)制度要做到能夠適應市場經(jīng)濟，就必須以市場作為配置自然資源的主要手段，在具有市場競爭潛質(zhì)的領域，通過引入競爭機制，逐步放開政府對自然資源價格的直接干預或管制，讓自然資源價格在市場競爭中形成，真實、靈敏地反映自然資源的稀缺程度和市場關系，以及確立污染損失成本、代內(nèi)與代際公平成本的價格形成機制，進而充分發(fā)揮自然資源價格信號引導市場供求、優(yōu)化自然資源配置的作用，做到以市場自然資源價格為信號，引導自然資源產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。