打開預算“暗箱”

預算是“鎖住”政府財政收支行為的“籠子”，加強對政府預算行為的外部政治與法律控制迫在眉睫

“兩會”期間身著節日盛裝、輕歌曼舞的代表們，像是來到了一個大型慶典活動現場。這些人能代表全國億萬納稅人嚴格審議預算嗎?能為國民福利的改善而呼吁嗎?能對侵犯納稅人權利的行為說“不”嗎?

事實是，他們或可代表各級官員，因為在職和退休官員占代表比例的大多數。他們也可以代表各行各業的模范人物、知名人士。但他們卻難以充分代表中國億萬納稅人嚴格審議政府預算。

他們中的許多人對任何議案都舉手表示同意，甚至有代表以從未投過反對票為榮。經常看到齊刷刷舉起的手臂，卻很少聽到他們認真表達納稅人的意愿和呼聲。近年來，“兩會”上的“雷人”提案越來越多，可證此言不虛。

迄今，中國的人民代表大會未曾對稅收及各種財政預算事項做過細致入微的審查、討論、批評，政府提交給人大的預算報告異常簡略。即便該預算報告簡單，從2005年開始卻不再由財政部長在大會上宣讀，而改為書面審議。這導致代表們對預算的關注程度降低，人大對預算的審查職能進一步弱化。

普通公眾很難從經過大量簡化的預算報告中獲得充分信息，因為預算報告并沒有清晰地描述政府財政行為的全部情況，而預算草案還屬于國家機密，具體內容秘而不宣。即便讀到了預算草案，也只是全部財政收支情況的一部分。大量的預算外、制度外收支并未列入其中，預算在中國，仍然是未開啟的“暗箱”。

不曾賦予的預算修正權

中國的預算年度規定為1月1日至12月31日，每年的全國人大會議3月召開，此時，預算已經執行了近一個季度。這種先斬后奏的“審批”方式在中國延續了幾十年，不能不說是對《憲法》和最高國家權力機構的某種輕視。

中國法律也未曾賦予人大預算修正權，代表們只能選擇整體否決或整體通過。在中國現行體制下，整體否決不可能，即使部分代表投了反對票也無實際意義。而整體通過，耗費巨資開這個人代會還有什么意義?人民代表大會無力為納稅人承擔起“看家守財”的職責，也不能對納稅人的稅負和稅款流向做認真負責的審查和監督，這就從根本上違反了設置的初衷。

由于缺乏人大的有效約束和監督，各級政府部門對財政資金配給的裁量權持續增強，追求“超收目標”的強大動力得不到制約，預決算執行的偏離度也就越來越大。

比如2006年的政府預算報告中，全國財政收入和財政支出分別為35423.38億元和38373.38億元，而在同年的政府決算報告中，這兩個數字分別被改寫為39373.20億元和41535.73億元。預決算偏離度分別高達11.15%和8.42%。

由于缺乏人大的有效約束和監督，各種財政機會主義行為不勝枚舉，包括財政腐敗、違規操作、嚴重浪費與低效率普遍而長久地存在。在這樣的結構下，政府往經濟領域投入的資金量越多，情況就愈加嚴重。那些龐大無比的工程，預算外、制度外資金的籌集和支出，大多由主管部門甚至個別領導人自行拍板定案。

由于缺乏人大的有效約束和監督，政府也沒有改進資源配置效率的壓力，施政的行為也就高度不透明，來自國民的質疑或申訴就變得軟弱無力。公眾的關注、參與不夠，政府與民間在預算過程中的合作關系幾乎不存在，預算很容易被用于官員培植個人權力和追求表面豪華形象的功能，而與人民福利改善無關。

為保守財政“機密”，預算知識的普及也被刻意回避。有人做過隨機調查，民眾中知道“預算”二字含義者，遠不如“稅收”和“收費”多。長此下去，人民還只是繳納稅費的機器，而非國家的主人。

政府的一切稅收、財政活動都應以為社會提供公共服務、提高國民的福利水平為歸依。預算就是“鎖住”政府財政收支行為的“籠子”。

顯然，如果不在中國的預算領域重新確立有效的外部約束機制，就不可能改進資源的配置效率，不可能有效地控制支出，不可能改進財政管理效率，不可能杜絕浪費與腐敗，預算活動就不可能真正地承擔起其公共責任，任何模式的財政預算改革也就不可能取得成功。

加強外部行政控制

近年來，政府也在努力推進預算改革，“零基預算”“部門預算”“國庫集中收付”“政府采購”“績效預算”等許多措施被運用于實踐中，取得不小成績。但這些改革措施大多屬于技術層面，目的是加強政府內部的行政控制，而不是立法機構和人民對政府預算的政治控制，它的意義和價值便打了折扣。

構建公共財政體制是一項系統工程，涉及國家經濟、政治、軍事、文化、社會等各個方面，但其中的關鍵問題是如何加強對政府預算行為的外部政治與法律控制。在這個問題上，我們不能再徘徊不前。

——要實現立法監督機構與政府的分立與制衡，預算的編制和審批、執行與監督職能要分開完成。

——要建立人大對政府征稅和用稅行為的控制權，而不是一個簡單的監督權。控制權，概括地說包括決策權、約束權、監督權、檢查權、問責權以及任免相關官員的權力。

——要確立財政預算共同治理的觀念和原則，預算總額由人民代表大會即國家的立法監督機構確定，只有得到該機構的認可，才能得到變更和突破。

——要把比較成熟的稅收法規、條例等上升為法律，經人大審議批準形成正式稅法實施;一切預算外、制度外的財政活動都必須納入人大的控制監督范圍，不能有例外。

——要賦予人大及其常委會預算的修正權，因為這是現代議會制度的核心權力，這個權力不在，人大便是無權機構，會議的召開也無實際意義。當然，國家在法律上也要限制人大擁有不授約束的絕對權力。

——要在人大內部設立預決算審議專家咨詢機構，協助人大預算工委和人大代表審查政府預算及其執行結果。專家的遴選應避開有“官方背景”的人。

——要建立完善的預算監督和責任追究機制，預算執行中玩忽職守者要允許媒體曝光，嚴重的要受到法律制裁。

——政府的財政稅收活動要公開、透明，以通俗易懂的語言公示之，不能再搞“秘密財政”。遮蔽或修改公共信息，應與侵吞公共財產同罪。

打開預算“暗箱”，是法律賦予全國人大這個最高國家權力機構的職責。如今，中國《預算法》修改已列入全國人大常委會的工作日程，我們希望修改后的《預算法》在價值理念和法律精神上能夠有所創新，并重新對預算進行制度設計，建立更加完善的預算實體和程序規范，以實現加強人大對預算的法律監督和責任控制。■

作者為天津財經大學財政學科首席教授