求解教育經(jīng)費之難

教育投入占GDP4%的目標(biāo)提了十幾年，至今仍是夢想，并非政府沒錢，而是財政結(jié)構(gòu)有問題

《財經(jīng)》記者 左林

“教育經(jīng)費占GDP4%”，這個目標(biāo)離我們還有多遠?2月28日，在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(下稱《規(guī)劃綱要》)的第二輪征求意見稿中，對此目標(biāo)這樣寫道:2012年，國家財政性教育經(jīng)費支出要達到GDP的4%。

也就是說，到目前為止，這個目標(biāo)還沒有達到。

“4%”第一次提出是在1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》(下稱“93《綱要》”)明確寫道:“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達到4%?！?/p>

光陰如梭，距離“世紀(jì)末”又過去10年。2008年，政府公布的這一數(shù)字是3.48%，已屬歷史新高。事實上，根據(jù)當(dāng)年第二次全國經(jīng)濟普查結(jié)果，2008年中國GDP比初步核算結(jié)果增加了1.34萬億元，這樣以擴大的分母計算，2008年國家教育投入的比例又應(yīng)打點折扣，實際為3.32%。

財政收入?政府收入?

在《規(guī)劃綱要》征求意見稿出臺的新聞發(fā)布會上，財政部副部長丁學(xué)東承認:“信心很大，難度不小。”

財政部方面一直堅持，中國的財政收入占GDP比例并不高，2009年為20.4%，而發(fā)達國家財政收入占GDP的比重基本是35%以上，許多發(fā)展中國家的比重也在25%以上。

據(jù)接近財政部的人士稱，財政部更愿意使用另一概念——“財政教育投入強度”，該指標(biāo)是計算對教育的撥款，在政府財政支出中所占比重。如按這個概念，中國的得分要高得多。丁學(xué)東說:“2004年至2008年，我國財政教育支出占總支出的比重從14.9%提高到16.3%，此比例已經(jīng)高于世界上大多數(shù)國家?！?/p>

“財政教育投入強度”的優(yōu)點，是將分母縮小，因此回避了一個現(xiàn)實問題:財政部所掌握的財政收入，并不是中國各級政府收入的總和。

北京師范大學(xué)教授袁連生認為，國際上更常用的是“政府收入”這一概念，“政府收入”包括所有的政府稅費收入，以及社會保險收入、土地出讓金等。

以2008年為例，根據(jù)財政部的決算報告，當(dāng)年全國財政收入為6.13萬億元，但還有1.04萬億元的土地出讓金、0.46萬億元的政府性基金收入、1.2萬億元的社會保險收入。袁連生表示，這些收入，加上最保守估計的預(yù)算外收入(如高速公路通行費、公路養(yǎng)路費等)，政府全部收入已達9萬億元，占GDP的比例約30%，與日、美相當(dāng)。

因此，袁連生對《財經(jīng)》記者表示，“不能把我國政府教育經(jīng)費比例低歸咎于財政收入占GDP比例低?！?/p>

問題是，財政收入外的政府收入數(shù)額是一個謎，因此也難以納入預(yù)算監(jiān)管。以備受爭議的“土地出讓金”為例，今年“兩會”上，全國政協(xié)委員戴皓給出分析數(shù)據(jù)，估算土地出讓金在一些地區(qū)占地方政府收入的50%以上。這些資金如何使用由地方政府決定，監(jiān)管十分有限。

“有的土地出讓金根本不走地方國庫?！必斦控斦茖W(xué)研究所副所長王朝才說，在某地，市政府成立公司，以開發(fā)區(qū)的形式搞土地開發(fā)，將土地出讓金作為企業(yè)利潤，走公司賬目，形成制度外的小金庫。

“即使是納入預(yù)算部分的土地出讓金，也不會投在教育上。”袁連生對《財經(jīng)》記者說，因為土地出讓金并非納入政府一般預(yù)算收入，而是基金預(yù)算收入，按規(guī)定必須專款專用，“賣地得來的錢又去買更多的地?！?/p>

另一方面，對這種大筆資金的走向和分配，是以地方政府的意志為主?！霸谖℅DP政績考核體系中，投入多、回報慢的教育事業(yè)，難以成為地方政府投資的興奮點。”袁連生解釋道。

而從財政部來說，對于地方政府的這些收入，監(jiān)督十分有限。中國的人大對政府雖然也有預(yù)算監(jiān)督，但力度相當(dāng)薄弱，而且滯后——在美國，年度政府預(yù)算一般是提前一年半公布，而中國是在每年年初的“兩會”期間，彼時財政年度已經(jīng)開始。

投入的貧富差距

在中國，教育方面的投入并非都由中央政府承擔(dān)，而是中央、地方各級政府各擔(dān)負一部分。

教育部國家教育發(fā)展研究中心副主任韓民向《財經(jīng)》記者介紹，中國目前的教育投入體系中，中央財政直接負擔(dān)部委下屬重點高?！珖?000多所高校中，有百所左右是各個部委下屬。省級財政直接負擔(dān)省屬高校的支出，而高中則主要以縣、區(qū)財政來負擔(dān)。

初中以下的義務(wù)教育投入，原來由縣以下的基層政府負責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育主要由鄉(xiāng)、村兩級來承擔(dān)。但上世紀(jì)末農(nóng)村稅費改革，明確提出減輕農(nóng)民負擔(dān)，取消了過去向農(nóng)民征收的農(nóng)村教育費附加。作為一項配套保障，2002年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，提出將農(nóng)村義務(wù)教育投入主體提高到縣級政府層面。

根據(jù)北京大學(xué)政府管理學(xué)院顧昕提供的數(shù)據(jù)，從2000年到2006年，中國中小學(xué)教育支出占全部教育支出份額，比發(fā)達國家相比少2.5%-5.2%，大學(xué)教育支出占全部教育支出的份額，與發(fā)達國家相比少1.5%?！半m然看起來差距不大，但發(fā)達國家40%的適齡人口可以上大學(xué)，而我國是25%。我國高等教育規(guī)模比外國小得多，花的錢卻差不多?！?/p>

這種投入機制造成的另一大問題，是教育機構(gòu)的層級越高，對應(yīng)的負責(zé)政府財政越寬裕，反之亦然，特別是1994年分稅制改革之后。

當(dāng)年中央財政收入占全部財政收入的比例，就從上年22%大漲至55.7%。此后雖然小有起伏，中央占據(jù)大頭的局勢從未改變。結(jié)合到教育經(jīng)費，最為富裕的中央面對的是本身就有品牌優(yōu)勢的各大部屬院校。到省一級，由于優(yōu)秀稅種都被中央抽走，財力即開始下降，而他們要負擔(dān)的地方高校經(jīng)費問題就開始出現(xiàn)。于是學(xué)校不得不依靠向銀行貸款、賣地維持。近年來瀕于破產(chǎn)的高等院校，幾乎都是各地方政府興建的地方院校。這一現(xiàn)象，和中國不同政府層級之間的財政能力之間，存在著一定聯(lián)系。

貧富省份之間在義務(wù)教育投入上，也出現(xiàn)了明顯的馬太效應(yīng)。根據(jù)顧昕的研究，以2007年的數(shù)據(jù)考察省級中小學(xué)生均教育經(jīng)費的差距，其基尼系數(shù)已經(jīng)超過0.3。以這一年各地小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費為例，排名前三位的滬、京、津分別為11498.99元、7316.16元和4956.36元，均數(shù)倍于全國的平均值2207.04元。敬陪末席的河南、貴州，該項數(shù)字分別是1392.91元和1466.39元，與發(fā)達地區(qū)的差距之大一目了然。

按照上海市教育科學(xué)研究院研究員胡瑞文的測算，中國各地農(nóng)村義務(wù)教育要達到城市標(biāo)準(zhǔn)，資金缺口大約1000億元，而西部農(nóng)村義務(wù)教育要達到東部平均水平，資金缺口2000億-3000億元。

財政部受訪官員和學(xué)者都向《財經(jīng)》記者強調(diào)，教育機構(gòu)應(yīng)該有效管理資金，把錢花好，言下之義對公辦高等院校動輒上千萬元的花銷不無指摘。

今年《規(guī)劃綱要》寫道，將由政府向高等院校委派總會計師，強化對重大建設(shè)項目和經(jīng)費使用全過程的審計，并建立經(jīng)費使用績效評價制度。這說明此類問題已經(jīng)引起重視。但《規(guī)劃綱要》并沒有細則說明如何量化這些措施。

農(nóng)村教育重度貧血

越往基層，教育資金就越發(fā)緊張，尤其是到了最低一層的農(nóng)村義務(wù)教育，經(jīng)費不足問題普遍存在。

以福建省霞浦縣一所有2000多名學(xué)生的重點小學(xué)為例，校長張林(化名)告訴《財經(jīng)》記者，今年得到的行政撥款為70多萬元，經(jīng)費缺口60萬元，“主要是缺校舍維修、設(shè)備、教師培訓(xùn)費?！?/p>

當(dāng)下的一大隱患，就是維修校舍的資金沒有著落。按中央政府加固校舍、提高抗震等級的要求，學(xué)校的校舍早已屬于維修行列。但霞浦全縣有中小學(xué)數(shù)百所，大家都在爭奪專項轉(zhuǎn)移支付。

張林說，今年省里安排了400萬元維修校舍的專項資金，交由霞浦縣教育局分配。很多學(xué)校都上報了，最終只有五所學(xué)校得到撥款?！艾F(xiàn)在國家是把義務(wù)教育管起來了，不再允許我們搞借讀費，但縣里財政太困難，管也管不過來。”

中央政府主要是通過大量的轉(zhuǎn)移支付，向下級財政輸血。按照目前的教育支出統(tǒng)計口徑，中央財政直接負擔(dān)的部分約為10%，地方各級政府負擔(dān)90%。但據(jù)王朝才統(tǒng)計，地方政府花在教育上的錢，有40%以上來自中央的轉(zhuǎn)移支付。

張林校長爭不到的維修校舍資金，屬專項轉(zhuǎn)移支付。中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君對《財經(jīng)》記者解釋，此類轉(zhuǎn)移支付，預(yù)先規(guī)定了具體用途、嚴(yán)格要求?？顚Ｓ茫壳罢贾醒雽Φ胤秸D(zhuǎn)移支付總量超過40%。然而，由于通常接受方需提供一定比例的配套資金，專項轉(zhuǎn)移支付無形中又增加了下級政府的財政負擔(dān)。如農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補”，其中補助寄宿生生活費一項，就有明確規(guī)定，西部地區(qū)中央投入80%，地方負擔(dān)20%，中部地區(qū)由中央投60%，地方負擔(dān)40%。

此外，受訪教育學(xué)者普遍認為，目前的轉(zhuǎn)移支付體系，存在不透明、不到位、資金數(shù)與地方實際脫節(jié)、分配方式不公開等問題。專項轉(zhuǎn)移支付的資金計劃并不為基層政府知曉?！敖衲杲o了，明年還有沒有?很難靠這筆錢來做預(yù)算?！卑不帐≌畢⑹潞狡交貞涀约喝问〗逃龔d副廳長時，就面對這樣的困惑。

教育始終是縣級財政的重中之重，顯示為:越貧困，教育經(jīng)費占縣財政支出的比例就越高。胡平平告訴《財經(jīng)》記者，2007年，皖北貧困地區(qū)，財政教育支出基本占到縣本級財政收入的80%-90%。

霞浦縣以農(nóng)業(yè)和海產(chǎn)為主，經(jīng)濟狀況在福建全省排名中下。2008年，教育支出1.67億元，占全部支出的38.5%，已是各類支出中最大的一項。這種狀況在基層非常普遍。財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才提供的數(shù)字是，全國縣一級教育支出占其財政全部支出的平均比例約為30%，是最大的一項。

不達標(biāo)又怎樣

“教育投入占GDP4%”的提法出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代初。當(dāng)時，“教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的合理比例研究”，是“六五”期間哲學(xué)社會科學(xué)重點課題之一。厲以寧、王善邁等人組成課題組，研究了1961年到1979年世界上38個人口大國的平均數(shù)據(jù)，得出一個經(jīng)濟計量模型，又結(jié)合當(dāng)時中國的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是“2000年翻兩番”，得出結(jié)論——到2000年，財政性教育支出應(yīng)該能達到GDP的4.06%。后來，這一研究成果被教育部采納，寫入“93《綱要》”。

而王朝才向《財經(jīng)》記者回憶，1993年時，“占GDP4%”的目標(biāo)根本不現(xiàn)實，當(dāng)時全部財政收入僅占GDP12%。在這個基數(shù)上，教育經(jīng)費占GDP4%，意味著獨得整個財政收入的三分之一，因此2000年達到這個目標(biāo)的前提是財政收入相應(yīng)增長。

時至今日，不僅全國計算的教育投入占GDP比例從未達到4%，而且省一級政府教育投入，無論東南西北、無論貧富也少有達到4%。

北京市政協(xié)委員王晉堂提供的數(shù)據(jù)稱，北京市此項指標(biāo)還不像全國數(shù)字一樣小步上行，而是上下浮動。2006年之后三年分別為3.1%、3.8%和3.5%。

對于如何在2012年達到教育經(jīng)費占GDP4%目標(biāo)，《規(guī)劃綱要》建議，要按增值稅、營業(yè)稅、消費稅的3%足額征收教育費附加，專項用于教育事業(yè)。財政部副部長丁學(xué)東認為，隨著2004年之后，教育經(jīng)費年均增長23.7%，對完成GDP4%有信心。

但受訪的教育界人士普遍認為，教育投入不達標(biāo)，主因不是財源不足，而是教育投入責(zé)任不清，相關(guān)法律、政策問責(zé)機制薄弱。1995年《教育法》實施，其中規(guī)定教育財政支出占財政總支出的比例應(yīng)該不斷提高。頗具諷刺意味的是，第二年起，教育經(jīng)費占政府財政預(yù)算支出的比重卻不斷下降，從當(dāng)年的15.3%逐年下降至2000年的13.1%。進入21世紀(jì)之后才又上升。

袁連生表示，和首提4%的“93《綱要》”一樣，今年的《規(guī)劃綱要》并不是有明確實施步驟的綱領(lǐng)性文件，“也沒有不達標(biāo)之后的問責(zé)機制”。

在《規(guī)劃綱要》征求意見稿發(fā)布會上，國家教育發(fā)展研究中心主任張力還透露了這樣一個數(shù)據(jù):到2020年，這一指標(biāo)的全球平均水平在5%上下，中國即使今年就實現(xiàn)4%目標(biāo)，也只是1990年的全球平均水平，滯后世界20年?！?/p>