政府在環(huán)境外部性問(wèn)題上的角色轉(zhuǎn)變

[摘 要] 環(huán)境外部性的客觀存在使得單純的市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)失靈，從而決定了政府在解決環(huán)境外部性問(wèn)題上有著不可替代的作用。然而，實(shí)踐證明政府的直接管制也不能有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部性的內(nèi)在化，實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變是解決環(huán)境外部性問(wèn)題的必然選擇。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境外部性;政府;排污權(quán)交易

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 04 . 026

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673 - 0194(2010)04 - 0074 - 03

1 環(huán)境外部性及“市場(chǎng)失靈”

在西方新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下，資源可以通過(guò)市場(chǎng)被有效率地提供，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)。但是在外部性存在的情況下，這種資源配置的最大化就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致了市場(chǎng)在資源配置上的低效率，又稱“市場(chǎng)失敗”。馬歇爾和庇古在20世紀(jì)初提出外部性的概念:“某種外部性是指在兩個(gè)當(dāng)事人缺乏任何相關(guān)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的情況下，由一個(gè)當(dāng)事人向另一個(gè)當(dāng)事人所提供的物品束”。簡(jiǎn)單地說(shuō)，外部性就是指某一經(jīng)濟(jì)行為不僅為行為當(dāng)事人帶來(lái)收益并產(chǎn)生成本，同時(shí)還對(duì)其他人產(chǎn)生收益或成本。這種附加在其他人身上的收益或成本，并沒(méi)有從貨幣或市場(chǎng)交易中反映出來(lái)，使得經(jīng)濟(jì)行為的邊際收益不等于邊際成本，無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。外部性有正的外部性與負(fù)的外部性之分。當(dāng)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為給除行為當(dāng)事人之外的其他人帶來(lái)的是附加的收益，即正的外部性。相反，如果這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的是附加的成本，那么就是負(fù)的外部性。

環(huán)境就是一種典型的具有外部性的公共物品。環(huán)境的改善，如植樹(shù)造林所帶來(lái)的防止水土流失、改善氣候等好處，可以被許多人享受到，但是他們并不用為享受到的這些好處而支付相應(yīng)的費(fèi)用，私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益，就產(chǎn)生了環(huán)境的正外部性。另外，環(huán)境的破壞，如企業(yè)排污導(dǎo)致的河流污染，會(huì)給周邊的居民和其他企業(yè)帶來(lái)額外的成本，這種額外成本無(wú)法得到污染者相應(yīng)的補(bǔ)償，私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，就產(chǎn)生了環(huán)境的負(fù)外部性。在私人邊際收益小于社會(huì)邊際收益或私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本的情況下達(dá)到的均衡產(chǎn)量都將偏離最優(yōu)產(chǎn)量，前者供給不足，后者過(guò)度消費(fèi)。事實(shí)也證明，由于環(huán)境具有典型的外部性，依靠單純的市場(chǎng)機(jī)制，不僅沒(méi)有能夠帶來(lái)有應(yīng)有的資源配置的效率，還導(dǎo)致了環(huán)境的持續(xù)惡化。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為，“市場(chǎng)可能失敗的論調(diào)廣泛地被認(rèn)為是為政治和政府干預(yù)作辯護(hù)的證據(jù)”。環(huán)境外部性的客觀存在以及市場(chǎng)在解決外部性問(wèn)題上的無(wú)能為力，成為政府干預(yù)的邏輯起點(diǎn)。

2 政府直接管制及其局限性

由于外部性的存在無(wú)法通過(guò)單純市場(chǎng)機(jī)制來(lái)加以解決，因此對(duì)于環(huán)境的外部性大多數(shù)國(guó)家的政府都通過(guò)直接的管制來(lái)限制其外部性的產(chǎn)出。直接管制就是政府以命令和控制等方式將環(huán)境的外部性內(nèi)在化，主要的管制手段有行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。

我國(guó)的一些具體的環(huán)境防治手段，如“三同時(shí)”制度、限期治理制度等都具有明顯的行政命令特征。除此之外，政府還通過(guò)行政命令的方式硬性規(guī)定特定的污染排放量，即由管制部門制定并依法強(qiáng)制實(shí)施的每一污染源特定污染物排放的最高限度。企業(yè)或個(gè)人必須將污染量控制在這一法定水平之下，超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，排污者將受到懲罰。從我國(guó)早期的環(huán)境保護(hù)政策來(lái)看，政府的管制主要是以行政手段為主。隨著中國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的不斷發(fā)展，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的單行法和行政法規(guī)的頒布實(shí)施，標(biāo)志著政府對(duì)環(huán)境的管制不再局限于利用單一的行政手段，中國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律手段也得到了不斷的發(fā)展與完善。政府運(yùn)用行政及法律的手段對(duì)環(huán)境外部性進(jìn)行的直接管制有它的合理性和有效性，有利于降低外部成本，減少外部效應(yīng)。但是這兩種管制手段過(guò)于死板，并具有嚴(yán)重的滯后性，多用于環(huán)境問(wèn)題的事后補(bǔ)救，這對(duì)于具有不可逆性的環(huán)境資源很難起到真正的保護(hù)作用。這兩類管制的激增也會(huì)造成交易成本和服從成本，無(wú)法有效地限制環(huán)境的外部性，而且過(guò)高的交易成本和服從成本會(huì)使致力于保護(hù)環(huán)境的行政命令和法律形同虛設(shè)。

于是一種更為靈活的環(huán)境管制手段——經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)運(yùn)而生。政府所采取的經(jīng)濟(jì)手段中最具代表性的措施就是政府征收排污稅，又稱“庇古稅”。“庇古稅”由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，他認(rèn)為由于環(huán)境負(fù)外部性的存在，私人邊際成本低于社會(huì)邊際成本，環(huán)境污染的真實(shí)成本無(wú)法通過(guò)產(chǎn)品的價(jià)格體現(xiàn)出來(lái)。要將這種外部性內(nèi)在化，實(shí)現(xiàn)私人邊際成本與社會(huì)邊際成本的一致，必須對(duì)污染企業(yè)征收相當(dāng)于兩者間差額的外部成本。因此，庇古主張只有國(guó)家或者政府通過(guò)征收污染稅的形式才能將環(huán)境的外部性內(nèi)在化。由政府征收“庇古稅”一度被認(rèn)為是解決環(huán)境外部性最有效的方法，由政府確定排污價(jià)格，由市場(chǎng)決定總排放水平。然而信息的不完全，使政府在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中通常會(huì)出現(xiàn)稅費(fèi)過(guò)高或過(guò)低的現(xiàn)象。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不足以改變排污者的行為，達(dá)不到保護(hù)環(huán)境的目的;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，生產(chǎn)者積極性受挫，非法排污以避開(kāi)高額稅費(fèi)。政府對(duì)于企業(yè)排污狀況的監(jiān)督成本過(guò)高，也使得征收排污稅的政府干預(yù)手段在實(shí)際運(yùn)作上存在困難。

一般認(rèn)為環(huán)境外部性問(wèn)題有市場(chǎng)手段和政府手段兩種解決手段，市場(chǎng)手段在內(nèi)在環(huán)境外部性上的無(wú)效使人們把目光投向政府。然而，政府的直接干預(yù)并沒(méi)能取得應(yīng)有的效果。政府直接管制的失敗也意味著在環(huán)境外部性問(wèn)題上不能單純依靠市場(chǎng)或政府的作用。市場(chǎng)和政府兩者的有機(jī)結(jié)合將為環(huán)境外部性的解決提供一種更為有效的途徑。

3 基于市場(chǎng)機(jī)制的政府管理——以排污權(quán)交易為例

市場(chǎng)手段與政府手段的有機(jī)結(jié)合最首要的問(wèn)題就是要界定兩者的作用邊界。因此，從對(duì)環(huán)境的直接管制中退出來(lái)，政府面臨著在環(huán)境外部性問(wèn)題上的重新定位。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派為環(huán)境外部性的內(nèi)在化提供了一種全新的基于市場(chǎng)機(jī)制的制度，以排污權(quán)交易制度最具代表性。所謂排污權(quán)交易是指，由政府環(huán)境部門評(píng)估某地區(qū)的環(huán)境容量所容許的最大排污量，然后根據(jù)排放總量控制目標(biāo)將其分解為若干規(guī)定的排放份額，即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像其他商品一樣在排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)上被自由買賣，以此來(lái)控制污染物的排放。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，外部性實(shí)質(zhì)上就是尚未界定的處于公共領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)。因?yàn)椋差I(lǐng)域產(chǎn)權(quán)的不明晰和缺位是外部性產(chǎn)生的原因。產(chǎn)權(quán)決定著財(cái)產(chǎn)運(yùn)用上的責(zé)任和收益，包括一個(gè)人或其他人受益或受損的權(quán)利。界定清晰的私人產(chǎn)權(quán)具有典型的排他性，產(chǎn)權(quán)的所有者有權(quán)獨(dú)占使用該財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的效益，同時(shí)也要承擔(dān)財(cái)產(chǎn)在運(yùn)用中所產(chǎn)生的所有成本。模糊的產(chǎn)權(quán)如環(huán)境等公共物品的產(chǎn)權(quán)由于缺乏排他性，無(wú)法清晰界定產(chǎn)權(quán)主體之間受損或受益的權(quán)利與責(zé)任，就產(chǎn)生了正、負(fù)外部性。因此，清楚界定環(huán)境的產(chǎn)權(quán)是將環(huán)境外部性內(nèi)在化的關(guān)鍵，也就是通過(guò)產(chǎn)權(quán)安排來(lái)解決環(huán)境外部性問(wèn)題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯認(rèn)為，在交易成本為零的情況下，清晰界定產(chǎn)權(quán)，然后通過(guò)市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)交易，可以發(fā)揮內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制來(lái)解決外部性問(wèn)題。允許排污權(quán)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，排污者就能從其自身的利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，在購(gòu)買排污權(quán)、自行治理污染和出售排污權(quán)之間進(jìn)行選擇。那些治理污染成本較低的企業(yè)，就愿意通過(guò)治理，大幅度地減少排污，然后通過(guò)出售或拍賣剩余的排污權(quán)而受益。而治理成本較高的企業(yè)，由于安裝治理設(shè)備比購(gòu)買排污權(quán)花錢更多，就傾向于購(gòu)買更多的排污權(quán)。通過(guò)排污權(quán)交易，有助于激勵(lì)人們有效地減少污染，客觀上促使企業(yè)加大技術(shù)改造力度，減少排污量，最終降低對(duì)排污權(quán)的需求，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

排污權(quán)交易制度雖然是以運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段為主的一種創(chuàng)新機(jī)制，但是政府在排污權(quán)交易市場(chǎng)順利發(fā)展中所起的作用仍是舉足輕重的。科斯排斥政府的直接干預(yù)，并不排斥其在制度建設(shè)和產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)等方面的作用。首先，政府要對(duì)排污權(quán)進(jìn)行清晰的界定。市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行離不開(kāi)產(chǎn)權(quán)明晰這樣的前提條件，然而由于不具有明顯的排他性，市場(chǎng)無(wú)法自發(fā)對(duì)排污權(quán)進(jìn)行界定。因此，排污權(quán)交易的核心是依賴政府從法律層面保障排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬。其次，政府要建立完善的排污權(quán)交易體系。排污權(quán)交易市場(chǎng)的良好運(yùn)行必須建立在完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)體系基礎(chǔ)上，如完善的交易規(guī)則、排污權(quán)在一級(jí)市場(chǎng)上的初始定價(jià)和在二級(jí)市場(chǎng)上的交易價(jià)格的規(guī)范以及購(gòu)買排污權(quán)的信息搜集方便程度等。另外，在排污權(quán)的初次分配中，有公開(kāi)拍賣、固定價(jià)格出售和免費(fèi)分配3種方式，政府應(yīng)結(jié)合自身的實(shí)際情況選擇以何種方式分配初始排污權(quán)。再次，在排污權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮重要的監(jiān)督和引導(dǎo)作用。因?yàn)槭袌?chǎng)既有通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激而保護(hù)環(huán)境的正面作用，也有追逐經(jīng)濟(jì)利益而破壞環(huán)境的負(fù)面作用。要制定一套科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)處罰方法，建設(shè)先進(jìn)的監(jiān)測(cè)設(shè)施和有效的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，建立嚴(yán)格的監(jiān)管措施，防止企業(yè)的偷排、超量排放等機(jī)會(huì)主義行為。

總而言之，由于外部性的存在，政府在環(huán)境治理方面的職能必須發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。從過(guò)去的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)的界定者、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的監(jiān)督者和保護(hù)者，制定規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易行為的法規(guī)，確保產(chǎn)權(quán)交易在環(huán)境外部性治理中的有效性。

4 結(jié) 論

由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、艱巨性，因而在解決其外部性問(wèn)題時(shí)應(yīng)結(jié)合使用市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府規(guī)制等方法，以保證在明晰產(chǎn)權(quán)等市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府環(huán)境管理作用，使外部性問(wèn)題內(nèi)部化，促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。從目前的情況來(lái)看，我國(guó)市場(chǎng)交易的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)尚不完善，產(chǎn)權(quán)交易制度自身理論和實(shí)踐方面存在缺陷，因此，政府的直接干預(yù)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還將是解決環(huán)境外部性問(wèn)題的主要手段之一。但在產(chǎn)權(quán)制度逐漸建立、市場(chǎng)機(jī)制不斷完善后，政府退出具體的交易過(guò)程則是市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的必然選擇。

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