新形勢下對中國政策性金融改革的思考

雖然從世界各國的金融發展來看，目前政策性金融活動在各國金融運行中的相對比重處于下降趨勢，但是就其內在職能來看，仍然是各國政府用來彌補市場失靈的重要金融措施之一，并且在本輪金融危機爆發之后，出現了一些新的政策性金融“復歸”跡象。此外，對于制度建設相對落后的發展中國家來說，政策性金融的地位仍非常重要，并成為應對體制缺陷、協調政府與市場在金融資源配置中的關系、提高整體金融運行效率的關鍵。

一、關于政策性金融的理論探討

(一)政策性金融的有關概念

對于政策性金融的基本概念，目前的探討主要在國內理論界進行，并且存在描述上的差異，這也反映了對于政策性金融研究的假設前提與出發點還存在較大爭議。在此，我們所定義的政策性金融的一般概念為:充分體現政府特定政策意圖，而且不單純以市場化商業機制作為運營基礎的金融活動，該類金融活動的參與者，往往直接或間接擔負了部分公共性的金融政策職能，它們或者不以利潤最大化為單一目標，或者由政府承擔利潤最大化目標下的部分成本。

應該說，政策性金融的背后，總是或多或少地反映出政府對于經濟社會健康發展的職責。從政府的角度出發，按照不同的內涵和邊界，對于政策性金融的概念可以進一步細分為如下三個方面:

第一，由政府作為運作主體或者委托人，為達到特定政策目標，而直接或間接展開的、組織和運用金融資源的過程。這是最廣泛意義上的政策性金融的概念，它不僅包括了現有各種金融和非金融機構的某些政策導向的金融活動，而且涵蓋了圍繞政府信用進行的投融資活動。

第二，由政策性金融機構作為主體，政府通過立法來規定該類機構的基本行為，并在金融監管和融資方面提供特殊政策，圍繞該類機構來實現政府的一系列經濟和社會目標，這是我們通常意義上所說的政策性金融的概念。

第三，由商業性金融機構作為運作主體，政府為了達到特定政策性目標，通過具體手段來指導或影響這些金融機構經營活動的過程。在此，政府通過優惠或懲罰性措施，來引導金融機構的行為，使之符合自己的特定目標，并以此對整個金融運行產生影響。

(二)政策性金融的功能與作用

1.政策性金融的一般功能

(1)體現政府的“政策性”意圖。這是政策性金融區別于一般商業金融的根本特點，也是對這種金融運作形式展開研究和分析的基礎。所謂政策性，就是指在政策性金融機構的資本運作和經營活動中，或者商業性機構承擔的政策性金融業務中，總是隱含著政府特定的價值判斷和具體目標。這種政策性通常體現在兩方面，一是在政策性金融活動的資金來源方面，二是在政策性金融活動的資金運用方面。

對于前者，我們知道政策性金融機構除了具有普通商業金融機構所擁有的市場融資手段之外，通常還會得到政府的某些特別支持，例如補充資本、給予特殊的債務融資權、短期信貸支持等措施，這正是政府對于政策性金融機構的優惠性融資政策的表現。同時，商業性金融機構在承擔政策性金融業務時，也往往會獲得政府在稅收、再融資等方面的間接支持。

對于后者，我們看到政策性金融機構的日常業務通常會受到特別法令的限定，其掌握的資金主要被運用于關系國計民生的“準公共領域”，特別是商業金融機制難以完全發揮作用的“市場失靈”的領域，這更直接反映了政府應有的、增進市場經濟效率的政策職能。而對于承擔政策性金融業務的商業金融機構來說，在獲得政府相關支持后，其特定業務也往往通過法律或法規的形式被明確下來。

(2)聯系不同的金融范疇。由于政策性金融又必須是某一經濟體系中金融活動的組成部份，因此應當體現出現代金融的基本特征，也是一般金融機構市場行為的特征。在此，如果我們把金融結構分為公共金融和私人金融兩個層面，則政策性金融應作為聯系這兩個層面的中間部分。

所謂公共金融，實際上是公共財政的核心內容。財政學理論告訴我們，公共財政是政府為了滿足社會公共需要而進行的分配和再分配活動，公共財政的行為對象主要是經濟資源。而對于公共金融，則是政府和其他公共組織掌握和運用金融資源的過程，因此是公共財政的必要環節。從本質上說，公共金融是建立在社會契約的基礎之上，并由政府或其他公共組織作為主體來運行，而且是以社會成本和社會收益的比較作為運行原則。也正是基于此，公共金融活動具有了非盈利性的外生特征，也必須通過某種公共選擇過程、以強制性的形式來獲取金融資源。

所謂私人金融，則是指滲透到國民經濟各個層面的、以市場競爭機制為基礎的、以商業性運作方式為基本原則的、由私人組織或機構來運用金融資源的過程。私人金融的商業化運作方式，就是要充分考慮任何經營行為的經濟成本和經濟收益，亦即能夠直接用貨幣進行計量的成本和收益。私人金融的性質，決定了其運行目標必然是以私人金融機構的利潤最大化或市場價值最大化作為最終目標。除非能夠有利于其利潤或市場價值目標，否則私人金融的范圍絕對不可能涵蓋非盈利性的公共領域。

雖然從概念上來看，公共金融與私人金融是截然不同的，但在現實經濟中，二者并沒有涇渭分明的邊界，也是難以進行嚴格劃分的。事實上，公共金融與私人金融的劃分，某種程度上體現了政府與市場的相互關系。即:在政府與市場的邊界，存在既具有滿足公共需要的特點、又具有私人競爭性需求特點的金融資源的組織與運用活動，政策性金融恰恰是在這一方面把公共金融和私人金融聯系在一起。

2.政策性金融的具體作用

根據各國的政策性金融發展實踐，可以看到其在現實中主要發揮如下具體作用。

(1)支持農業發展。支持農業發展，這是當今世界各國發展政策性金融最為基本的目標。無論在發達國家還是發展中國家，農業產業由于其內在的特殊性，都是必須得到政府關注的弱勢產業。為了促進農業生產率的提高、保障農業從業人員的福利水平、實現農業基礎產業的社會穩定作用，各國政府都主導或參與建立各種政策性金融機構來支持農業的發展。

(2)支持基礎設施建設?；A設施由于其公共性或準公共性特征，也往往成為政策性金融機構的支持對象。健全的基礎設施是一國經濟穩定增長的前提，而由于基礎設施通常具有非盈利性或盈利周期長的特征，商業性金融難以成為支持其發展的主體。在各國的工業化中期以前，政府往往都利用政策性金融來支持基礎設施的投資。

(3)影響國家進出口業務。經濟全球化條件下的國家利益差別，使得各國都在某種程度上運用金融手段來影響自己的進出口情況。雖然國際合作是當今世界貿易的主流，但也要看到，目前并未形成公平合理的國家貿易秩序，貿易保護主義還處處存在。在此情況下，政府往往通過政策性金融來對進出口業務產生金融影響，從而在參與國際競爭的同時一定程度上保護本國利益。

(4)支持中小企業發展。由于中小企業的特殊地位與其融資的困難，使其經常成為政府特殊政策所關注的對象，這也是政府出于促進風險產業成長、增加就業、優化經濟結構、維護市場競爭等目標的考慮。鑒于支持中小企業發展背后隱含著眾多的政府特定目標，因此政策性金融在這方面經常大有作為。

(5)增進社會福利水平。經濟發展不僅要求總量的擴張，而且要求一國居民社會福利水平的普遍提高，這也是像我國這樣處于工業化中期的國家所必須注意的。政府把增進社會福利水平的目標落實到金融體系建設上，就表現為運用政策性金融來有針對性地對關系居民福利的領域提供金融服務，尤其表現在住房金融、社會保障等方面。

(6)優化經濟結構。鑒于私人部門通常認為政策性金融活動的背后隱含著特定的政府意圖，因此政府可以通過政策性金融機構的活動來引導資源配置，促進經濟結構的優化。在我國的宏觀調控體系中，政府促進經濟結構優化的主要政策手段還是財政政策與產業政策。如果政府能夠更有效地利用政策性金融活動來傳遞調控者的意圖，協調私人部門的經濟行為，則在很大程度上提高了金融政策在經濟結構調整中的作用。

二、關于各國政策性金融發展的實踐考察

(一)國外政策性金融發展的三種模式

從政策性金融體系的實踐來看，有三種基本發展模式。

第一，美國模式。即由政府發起建立一些政策性金融機構，這些機構的運作是市場化方式，依靠專門法律來確定機構的業務經營。在美國，早期基本上由政府來保障這類機構的盈虧，而到上世紀中后期，這些機構普遍實行了私有化改革，在組織結構上趨同于商業性金融機構，最后保留的是政府信用和政府的政策目標，主要通過法律和法規的形式來保障政策性意圖的實現。

第二，日本模式。即是由政府發起設立、并長期保留政府控制的政策性金融機構，這些機構與商業性金融嚴格分離。如日本的“兩行九庫”，以及這之外的三個開發性金融機構。作為長期金融資源的主要提供者，這套政策性金融體系曾對日本經濟發展起到了重要作用，但由于過度管制和經濟金融危機沖擊，在上世紀末出現了嚴重問題。

第三，德國模式。實際上是取美國模式和日本模式的中間形式，即在政府目標與商業運行之間達到最大限度平衡，代表性的是德國復興開發銀行。相對于美國模式來說，德國模式中的政策性金融機構與政府的關系更加密切一些;而相對于日本模式來講，則其運作方式顯得更偏重市場一些。

(二)國外政策性金融發展的基本趨勢

當前，國外政策性金融發展突出表現出三大趨勢性特點。

第一，根據前面的三類概念區分，當前發達國家政策性金融發展的階段，已經先后渡過了以第一類和第二類政策性金融活動為主的階段，而進入第三類政策性金融為主的時期，即由商業性金融機構來完成政府政策意圖。

第二，從發展模式來看，在2008年全球金融危機爆發之前，國外政策性金融發展的主流逐漸成為美國模式，即市場主導完成政府政策性金融目標的模式。

在金融危機爆發之后，這一趨勢發生了許多變化。一方面，美國模式本身在不斷調整，開始向增加政府干預進行某種程度上的回歸，呈現出強化傳統政策性金融的特點;另一方面，各國都對政府主導或特殊政策性金融機構主導的政策性金融有所強化，類似于德國模式的中間模式逐漸被各國所接受。

第三，未來的國外政策性金融在三方面將體現出不斷強化的趨勢。一是在房地產政策性金融領域。由于各國的經濟金融危機都與房地產市場動蕩結合在一起，這對于各國的居民生活和社會穩定都產生較大沖擊，因此，危機之后各國普遍重視強化房地產政策性金融支持。二是在進出口政策性金融領域。危機之后，以美國為首的發達國家開始重新拾起貿易保護主義的手段，各國都試圖使自己在國際貿易中獲得更多利益，因此傳統的政策性金融支持手段得到更廣泛地運用。三是中小企業政策性金融領域。危機爆發時，許多國家的中小企業都大批倒閉，使得這些國家的失業率急劇上升，這使得通過政策性金融工具支持中小企業融資問題，變得更加引人關注。

(三)國外政策性金融發展對我國的啟示

通過分析國外政策性金融的發展狀況，對于我國有四方面的重要啟示。

第一，國外政策性金融發展模式與特點的演變，都是與其經濟發展階段變化相適應的，也是與其金融基礎條件的變化相應的。國外政策性金融的最新變化，很多是基于發達國家已經進入后工業社會的前提下進行的，對于處于工業化中前期的發展中國家來說，不能照搬其市場化改革模式。

第二，政策性金融的發展，要兼顧政府與市場，達到效率與公平的最佳結合，在此過程中要避免政策性金融發展走向極端，否則就會帶來嚴重的負面影響。

例如，日本政策性金融的發展，就是一度走向了過度依靠政府、忽視市場原則的極端，因此產生了巨大的風險;再比如，美國的房利美和房地美(簡稱“兩房”)這兩大傳統政策性金融機構，卻一度走上過度依靠市場的另一極端。“兩房”正是由于上世紀70年代以來全面走向私有化，因此與其承擔的政策性目標產生了內在沖突，導致在本輪美國次貸危機中出現嚴重問題，最終在2008年被政府“接管”，重新回到了傳統政策性金融機構的地位，這也充分體現了“過猶不及”的問題。

第三，政策性金融的發展趨勢存在反復性和多元性。一方面，發達國家政策性金融的總體趨勢雖然是轉向市場化、依靠商業金融機構，但金融危機后依靠傳統政策性金融機構、非市場化的情況卻重新加強。另一方面，廣大發展中國家由于市場失靈的領域眾多，仍然需要依靠政府主導和政策性金融機構主導的相關金融支持。

第四，對于健全的政策性金融體系來說，需要協調發展政府主導、政策性金融機構主導、商業性金融機構主導這三種類型的政策性金融，區別在于根據不同國家的不同發展階段，對這三種類型的重視程度有所不同。

三、中國政策性金融改革的現狀與思考

(一)對政策性銀行改革現狀的反思

為深化金融體制改革，實現政策性金融與商業性金融的分離，1994年，我國成立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行3家政策性銀行，分別為“兩基一支”、機電產品和成套設備出口、糧棉油收購等提供政策性金融支持。

應該說，自成立以來，我國政策性金融機構對于促進經濟社會發展發揮了不可或缺的作用，但也日益體現出某些問題。例如:職能定位不清，導致政策性金融機構業務范圍不斷擴大，與商業性金融競爭的態勢日益明顯;缺乏負債規模約束機制，政策性金融機構的資產負債規模不斷擴大，導致負債規模與資金本比例不相稱;不良資產率高，風險準備金嚴重不足。

進入21世紀，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而開行也通過有效引入商業化運行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。經過長期爭論，2007年結束的全國金融工作會議，正式確立了政策性銀行改革的原則和思路。目前，開行的商業化轉型已經初步完成，進出口行將在兼顧政策性與商業性業務的基礎上進行改革，農發行將繼續保留政策性業務為主。

在此階段，我們有必要進一步反思政策性銀行的歷史地位和作用。其中最大的問題，就是要避免政策性金融改革思路走向極端。對此，我們有三方面判斷。

第一，政策性金融機構全面商業化的時機尚未成熟。根據國際經驗來看，政策性銀行的商業化、市場化轉型，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上。這樣政策性銀行才可能在特定政策目標約束下，游刃有余地進行資金運用和風險控制。

第二，政策性金融業務全面商業化的時機尚未成熟。政策性金融業務涉及的往往是商業金融難以自發解決的領域，多是市場失靈領域。各國經驗表明，政府采取招標等市場化手段來實行政策性金融目標，通常是基于兩種考慮，一是超出了政策性銀行的業務容納能力，二是完全市場化運行更有效率。而從國內情況來看，包括農業發展在內的很多領域還需要大量以非盈利、甚至虧損目標的金融資源投入，也缺乏依靠市場商業化運行的成功模式。在此情況下，脫離特殊的政策性金融機構，全面實行業務市場化是不現實的。

第三，某些領域仍迫切需要政策性金融支持，但在商業化轉型的呼聲中容易被忽視。如中小企業、住房等方面從未建立起有效的政策性金融支持體系，而這是多數國家所不可或缺的。

應該說，政策性銀行的商業化轉型雖是長期趨勢，但卻不要操之過急。根據目前我國的經濟社會發展現實，仍然是處于應不斷強化政策性金融功能的時期。對此，在以條件相對成熟的開行作為商業化轉型的試點對象基礎上，在其他領域的改革則要更加慎重。例如在農業方面應保持甚至擴大非盈利的政策性金融支持，建立包括純政策性、政策性與商業性結合、純商業性的、多層次的金融支持體系。此外，發展服務于中小企業和住房市場的政策性金融機構，也是當前歷史階段所需要的。

(二)未來中國政策性金融改革的重點

我們認為，未來我國政策性金融改革的重點，應該包括三方面內容:

第一，完善和發展傳統政策性金融機構主導的活動，避免片面追求其市場化、商業化的極端傾向，在某些領域，反而需要加強和創新傳統政策性金融機構。包括:農村政策性金融領域、住房政策性金融領域、進出口政策性金融領域。

第二，完善和創新政策性金融業務與產品，探索通過商業性金融機構來實現政策性金融目標的模式。主要包括:中小企業政策性金融領域、基礎設施建設和中長期信用支持領域等。

第三，繼續保留政府主導的政策性金融活動，主要是在農村政策性金融領域。因為，各國政策性金融發展歷史表明，在其工業化中前期，農村政策性金融的大部分成本必然是應當由政府承擔的，片面脫離發展階段，要求農村政策性金融的商業化轉型，會導致嚴重的負面影響。

總之，結合我國的經濟金融發展階段，借鑒國外政策性金融的發展經驗，我國的政策性金融發展應該是:以傳統政策性金融機構和商業性金融機構主導作為政策性金融發展的兩條并行主線，以政府主導、政府買單的政策性金融活動為重要補充。

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Reflection on China’s Policy-oriented Financial Reform

under the New Situation

Yang Tao

(Institute of Finance and Banking， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing100732， China)

Abstract: The separating of policy-oriented finance and business finance has been the important reform of Chinese financial system. When the financial reform comes up against difficulties， the optimizing of financial system becomes a thorny problem again. Under the circumstance， to reposition policy-oriented finance will be significant breakthroughs of promoting financial reform and financial efficiency. In this thesis， we discuss the fundamental theories of policy based finance， make a deep study of different countries’ policy based finance， review the situation of China’s policy-oriented finance reform， and try to put forward some effective views based on China’s history and reality.

Key words:policy-oriented finance; policy-oriented bank; business finance