小產權房的問題及其對策探討

[提要] 小產權指在集體建設用地上建成的房屋，只屬于該農村的集體所有者，并由鄉鎮政府頒發產權證書。文章在界定小產權房概念的基礎上，探討了小產權房帶來的問題，并提出了相應的解決對策。

[關鍵詞] 小產權房;問題;對策

[作者簡介]薛智韻(1982—)，女，江西省社會科學院經濟研究所研究實習員;麻智輝(1962—)，男，江西省社會科學院經濟研究所所長、研究員。(江西南昌330077)

本文系江西省社會科學“十一五”(2008年)規劃項目(項目編號:08YJ44)的階段性研究成果之一。

一、小產權房概念的界定

所謂“小產權房”，是指建設在農村集體土地上的商品性住宅，未經規劃、未繳納土地出讓金等費用，向本集體經濟組織之外的居民銷售的房屋。一般由開發商與村委會合作或由村委會自行開發建設，由于這些房屋的土地使用沒有經過國家的規劃、審批手續，也沒有繳納土地出讓金等費用，未獲得國家房管部門頒發的房屋所有權證，其產權證也只是由鄉鎮政府或村委會所頒發，不構成真正法律意義上的產權，也稱為鄉產權房。簡而言之，小產權房占用的是農村集體土地，按照我國現行法律，這類土地只能用于農業生產或者作為農民的宅基地，土地使用權不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，它沒有產權，更沒有國家土地使用證和預售許可證。因此，所謂小產權，實質就是沒有產權。

二、小產權房的發展現狀

小產權房在各地以舊城改造、城中村改造、新農村建設等名義存在已久，發展到今天已呈燎原之勢。由于在建、已建小產權房沒有完善的銷售手續，其數量很難統計。據國土資源部抽樣調查資料顯示，目前在北京、天津、成都、西安、武漢、南京、濟南、鄭州、廣州、深圳等地，均已建起大量的小產權房。

在北京，小產權房從20世紀90年代中期就開始陸續出現。當時主要是一些明星、藝術家等為了休閑或養老到郊區買地蓋別墅，或者直接購買農家院。據中國房地產協會副會長顧云昌測算，北京小產權房大約占到北京在售樓盤總量的兩成左右，其房價多在每平方米2500元至4000元之間，北京已售和在建的小產權房總面積將超過1000萬平方米。從區域分布看，北京小產權房主要集中在昌平、房山、通州、密云、順義、懷柔等近郊區域。

在天津，據焦點天津房地產網記者調查，不僅近郊地區有小產權房在銷售，遠郊地區也開始有所分布，雖為星星之火，卻有遍地開花之勢。由于其價格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少購房者的目光。據有關部門統計，在天津，郊縣地區小產權房銷量已經占到整個市場的20%。

在成都，據四川省建設廳網透露，成都市小產權房主要在城鄉結合部和風景名勝區周圍。據成都市2009年上半年郊區(市)縣“小產權房”清理匯總情況介紹，14個郊區(市)縣共清理出“小產權房”133個樓盤、建筑面積682萬平方米，占用集體土地約7592畝，已經租售房屋26826套。

在西安，據搜狐焦點網報道，2009年西安市將有32個城中村列入改造計劃，總投資為59.6億元。在西安的東南西北四個城郊接合地，這里因為有很多地方涉及城中村改造，因此變成了小產權房的天下。一直居高不下的房價，讓很多想買房的人只能望“房”興嘆，在逼不得已的情況下進入小產權房的購買大軍中。正是因為價格上存在的明顯優勢，購房大軍開始爭相購買小產權房，而小產權房也因需求旺盛身價一路飆升。西安市的南郊因為地處文化區和商業區，這里的小產權房發展勢頭直逼商品房。在西安美院附近的一處小產權樓盤處，記者了解到這個開發面積10萬平方米左右的小產權樓盤早在開發初期就已經銷售一空，而且價格也在3000多元一平方米的高位上。

在武漢，小產權房多集中于城中村及城市邊緣地帶，多是農民在宅基地建房或城市周邊鄉村大面積進行新農村建設時，在資金不足的情況下引進外援開發，一部分留給當地村民居住，另一部分則向外發售。成品樓往往是面積較大的獨棟別墅，價格一般比周邊樓盤低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武漢小產權房交易信息只在知情人的圈子中散布，不會像其他城市一樣打出大幅廣告。

在南京，據新浪樂居報道，小產權房在南京有近10年的發展歷程，從分布區域來看，南京市的小產權房大都集中在棲霞區和雨花臺區，比較典型的有棲霞區的興都花園、堯化門附近的銀貢山莊，雨花臺區的七彩星城、韓府山莊、鳳翔花園小區等。早在2003年，南京就開始了對集體土地房的全面清查，2007年底，南京市國土局相關部門公布了10家集體土地房項目可以辦理土地證和產權證，隨之土地性質轉化為國有。這 10個項目分別是:棲霞區的興都花園、銀貢山莊、長江花園一二期、堯化中心村、八卦花園、萬鑫花園、沁苑山莊、康靖花園和雨花臺區的七彩星城、東升山莊。然而截至目前為止，還沒有一個小產權房項目補辦到“兩證”，全省也同樣沒有一家集體土地建商品房辦到土地證和產權證的。

在濟南，就連政府為節水保泉制訂的“南控”規劃，也難以控制一些違規小產權房項目在南部山區的任意開發。在2007年7月實施拆除風暴之前，濟南市內5區和高新區有145個村居正在實施違法舊村(居)改造，已建成小產權房住宅面積約700萬平方米，還有約300萬平方米開工在建。

在太原市，據業內人士介紹，目前太原市六個區大概有50多個小產權房在開發出售，價格是每平方米1950元，幾乎所有有條件的村子都在進行，年開發量不少于正規住宅開發量，在市場份額中“小產權房”所占的比例超過20%以上。

在深圳，據業內人士估計，深圳目前住宅總量是2.6億平方米，而小產權房有1.6億。當小產權房占到總量的50%以上，突然合法化和不合法化都已經是“不可承受之重”。

在廣州，國土房管局2008年底發布的一份公告顯示，廣州小產權房主要區域在白云區、天河區、海珠區、黃埔區和原芳村區，以白云區最為集中。這些數量龐大的小產權房，雖然周邊環境及房屋品質與高端社區相比有所差距，但是價格優勢十分明顯。隨著此前幾年廣州樓價的一路飆漲，小產權房因其極低的價格成為一些購房者的優先考慮對象，白云區南湖附近上月新開盤的某樓盤均價為8500-9000元/平方米，最便宜的小產權房僅相當于其房價的1/4左右。

三、小產權房帶來的問題

(一)耕地安全問題

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中明確規定，到2010年耕地保有量要保持在1. 2億公頃(18億畝)。小產權房價格低的最主要原因在于土地。由于不用向國土部門繳納土地使用權及相關費用，即使以低于城市商品房的價格出售，仍然有很大的利潤空間。由于開發這種小產權房對于村鎮政府有巨大的利益誘惑，所以基層村鎮組織在經濟發展及利益的驅使下，會想方設法占有更多的生產用地從事小產權房建設。而大量的城市居民轉向鄉村尋求居住空間，必然引發更多的配套設施建設，占用更多的農村生產用地，與城市集約用地的基本策略相悖。所以，允許開發小產權房將不可避免地引起耕地的流失，18億畝耕地紅線的堅守將難以保證，這是開發小產權房帶來的最為嚴重的后果之一。

(二)購房者權益保障問題

小產權房一般由鄉鎮一級政府發放房產使用權證，而無國家統一發放的房屋所有權證。但在房地產開發活動中，對國有土地一律是有償使用，任何無償使用土地的房地產開發都是為法律所禁止。有關小產權房的合同也因違法而無效，購買人無法獲得產權登記或過戶登記，不能成為房子的所有權人，也無法再行轉讓。由于沒有商品房產權證和土地使用權證，因此“小產權房”不受法律的認可，也不受到法律的保護，購房人不能用于抵押貸款以及財產證明等。若遇到拆遷補償、遺產繼承等問題時，業主的權益很難得到維護。

同時，小產權房存在被執法部門拆除或沒收的風險。很多小產權房為非法占用耕地，或違反當地的土地利用總體規劃和集鎮建設規劃，一旦相關執法部門追究小產權房建設者的違法責任，房屋會因違反規劃依法被拆除，即使是不違反規劃，也面臨非法建筑被沒收的風險。而房屋被拆除或沒收不會給購房者任何補償，從而成為購房者購買非法房屋所要承擔的風險之一。

(三)農民權益保障問題

目前法律并不允許其在集體土地上進行房地產開發，集體土地征用為國有土地是房地產開發的前提條件。農民集體所有的土地建房用于房地產開發，短期內農民得到了賣房款，似乎是得到了不少實惠，但農民卻永久地失去了土地使用權，失去了最根本的生產生活保障，尤其失去了獲得土地這種稀缺資源不斷升值帶來的級差地租的機會。從長遠來看，農民的利益是受到損害的。目前，國家尚未出臺相關的法律來規定農村集體組織和農民之間關于土地用途改變所帶來的收益增長的分配問題。根據《土地管理法》和《物權法》的有關規定，村集體經濟組織代表集體行使集體土地所有權。而在現實中，土地所有權和使用權的行使往往為少數村干部掌握。不少村干部不經村民同意，利用手中的權力，將集體土地轉讓或與開發商合作，進行房地產開發，大量的土地收益由村干部和開發商等少數人獲得。從集體組織和農民個體之間的關系來看農民個體一般處于劣勢地位，其權益更容易受到傷害。

(四)擾亂了房地產市場秩序

小產權房擾亂了房地產秩序。一些不法房地產開發商通過非法途徑拿地，從而非法牟利，干擾了國家正常的房地產秩序，違反了現行的交易規定，使得本來就敏感的房地產市場再次成為社會關注的焦點，更為重要的是小產權房的出現使得房地產中最為重要的權屬確定變成了一種模糊、失去權威性的證明。

四、解決小產權房問題的對策

(一)分別對待，分類處理

對待小產權房問題，不能簡單的將小產權房一概否定處置，應分別對待，進行分類處理。

1.把部分小產權房納入保障性住房。小產權房產生的一個關鍵原因是我國正處于城鄉結構變化中，城市住房供應緊張，房價上漲帶來的現實壓力。目前一些“小產權房”由于其相對低廉的價格確實解決了一大批普通老百姓的住房問題。因此，對符合城市規劃和土地規劃的小產權房可看作是經濟適用房的另外一種形式，轉為經濟適用房，完善手續納入住房保障體系，使小產權房合法化，以解決中低收入者的住房問題。政府可以根據當地土地用地規劃給予甄別、確認，對符合條件在其繳納合理的土地出讓金以及相關費用的前提下可辦理產權證。參照城鎮經濟適用房、限價房的政策，將這類小產權房轉為社會保障住房。這樣可以彌補保障房供應不足，同時減少了政府對保障房的土地和資金投入。

2.對不符合規定的小產權房要堅決拆除。對于非法占用耕地，背離土地利用規劃的小產權房應當堅決拆除，保護耕地的原則是底線，必須堅守。因此，基本農田是任何相關者都不得動用的，對于建設在基本農田之下的小產權房是毫無疑問需要徹底拆除的，在此基礎上建設的小產權房拆除之后，要進行復耕工作。此外，目前開發的“小產權房”中存在著一類單純為獲取巨額利潤而建設的奢侈性商品房，如某些開發商在城鄉結合部的集體土地上開發建設別墅群。這種單純以追求高額利潤而建造的高檔商品房是對國家土地收益的一種掠奪，其土地收益變相的被當地鄉鎮政府和開發商以及這些奢侈品的購買者所獲得，其收益分配比例違背了社會公平的原則。對惡意、不當取得的奢侈性小產權房應采用強制手段果斷收回國家的土地收益。

(二)完善集體土地流轉制度

我國目前的城鄉二元土地政策未盡合理，小產權房市場的日益壯大正是這種結構性矛盾的體現。要規范“小產權房”管理，最終還必須靠完善土地管理法律法規來解決。著眼于城鄉統籌發展，全面審視現行土地制度，研究集體土地相關政策，通過改革尤其是從法律上完善土地制度，從根本上解決城鄉二元化體制給現時發展所帶來的弊端和存在的問題。改變目前多種管理模式下的土地供應，逐步建立和健全市場化模式下的土地流轉體制，用市場配置的方式對各種土地的價值進行評估，加強稅收、法律等方面的管理，用市場化的方式來對土地進行評估，削減目前“小產權房”存在的利潤空間。按照十七屆三中全會通過的《中共中央關于農村改革發展若干重大問題的決定》提出的“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”的要求，允許集體建設用地上市進行房地產開發交易，打破因城鄉土地二元結構導致的“同地不同價”現象。

(三)合理規劃，抑制違法違規建設

積極采取有力的措施遏制小產權房的違法再建設。對鄉鎮區域做好科學的土地利用規劃，報上級主管部門審查備案，嚴格按規劃控制建設用地規模。確立違規建設的第一責任人，將村鎮合法建設納入政績考核的基本內容。明確界定地方政府對市場監管的責任，完善地方政府市場管理體制，完善行業管理辦法和標準，健全對地方政府的激勵約束機制。把地方政府對市場的管理置于群眾的有效監督之下，加大對行政人員的監督力度。實行問責制，追究違法違規地方各級領導的法律責任與違紀責任，給予與責任相一致的處罰。

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