商業銀行地方政府融資平臺貸款風險及防范

摘要:2009年，在積極財政政策和寬松貨幣政策的推動影響下，地方融資平臺在全國有了加速發展，為保增長、擴內需、促穩定及應對國際金融危機等方面發揮了重要作用。但地方政府融資平臺貸款的無序迅猛增長，也潛伏著不小的風險，應予以規范。本文從銀行角度認真分析地方政府投融資平臺貸款潛在的風險并提出相關建議。

關鍵詞:融資平臺;信貸風險;風險管理

一、地方政府融資平臺產生和發展的背景

改革開放以來，隨著經濟持續快速發展，我國城市化進程加快，對城市基礎設施的需求快速增長，而建設資金的實際供給相對落后。到20世紀90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，更多地方政府開始建立一系列的專業投融資公司或事業單位來承擔建設任務，利用這些單位法人進行適度舉債先行投入基礎設施建設，并借助于未來的稅收增長償還債務。這樣不僅拓寬了投融資來源渠道，提高了地方政府對各種資源的綜合運用能力，也使基礎設施建設項目運作更加專業化，資金使用效率進一步提高。目前，各級地方政府大多建立了這一類的建設單位，作為項目業主，在政府的支持下完成項目融資、建設乃至經營的全部工作。

2008年下半年以來，國際金融危機對我國整體經濟環境帶來了不利影響，保持國內經濟增長的壓力較大，原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎設施建設的需求。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，各級地方政府積極創新發展理念，轉變發展方式，依托原有城投公司，打造出新形勢下的統一的新型投融資平臺。據中金公司最新研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據)約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元。從積極的角度來說，巨量地方政府背景貸款的發放和使用有力推動了各地城市化建設步伐，為保增長、擴內需、促穩定發揮了重要作用，但是，如此巨量的地方政府背景貸款背后也隱藏了不容忽視的風險。

二、地方政府融資平臺貸款所面臨的風險

(一)地方政府融資平臺存在償付風險。

由于融資平臺從銀行獲得的貸款大多用于政府工程項目、公共設施等方面，大都不直接產生經濟效益，無法用項目本身產生的效益來歸還銀行貸款，要用當地政府未來的財政收入來歸還，造成了地方融資平臺的高負債率。根據相關部門披露，2009年以來部分地方政府融資平臺負債規模已經超過了地方財政的收入總額，巨大的還款壓力對一些相對財力較弱的地方政府而言是一個很大的負擔，一旦地方政府的財力或還款意愿不足，貸款資金往往不能按期歸還，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產。同時地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負債和財擔保承諾情況，造成債務管理非常混亂。

(二)商業銀行存在信息不對稱風險。

目前政府融資平臺財務不透明是個突出的問題。銀行對政府融資平臺公司貸款的風險評估，很大程度上不是按照企業法人貸款的標準分析，而是基于對地方政府財政收支狀況和償還能力的判斷，而在當前的財政預算體系下，銀行難以全面掌握地方政府融資總量、負債規模、可持續財稅收入等情況，既無法做到對借款人客戶評級，也不可能實現對具體貸款的債項評級，使得銀行與政府融資平臺之間存在嚴重的信息不對稱，銀行發放貸款時存在著較大的盲目性。同時，在現行的貸后管理模式下，信息不對稱導致銀行對融資平臺貸款的貸后管理也面臨著很大的困難。當前，有些地方政府在通過融資平臺獲得資金后，將所承貸的資金劃轉至財政專戶或關聯企業，導致有些資金進入無法還貸的項目，銀行無法有效監測政府融資平臺的資金流向。

(三)商業銀行流動性風險加大。

地方融資平臺貸款的項目資金需求量較大，資金使用周期相對較長。2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺到一些大型的中長期基礎設施項目，使得商業銀行的貸款集中度顯著提高，期限明顯延長。中長期貸款的占比過高加大了銀行貸款結構的不平衡，造成了融資期限不匹配。如果考慮到利率水平的波動，地方政府財力特別是土地轉讓收入的波動，中央政府宏觀調控力度的變化等，一旦短期信貸資金要求集中償付，地方政府就會出現流動性危機，在我國銀行逐步實行巴塞爾新資本協議的背景下，商業銀行潛在的信用風險和流動性風險加大。

三、銀行應對地方政府融資平臺貸款風險的防控措施

(一)加強銀行間的信息溝通，共同防范貸款風險。

一個政府投融資平臺往往同時與多家銀行有業務往來，銀行之間缺乏信息溝通，不能全面了解企業狀況。因此，各個銀行之間應加強溝通和聯系，建立一個利益共享、風險共擔的分攤機制，共同防范地方政府融資平臺授信和業務風險。對地方政府融資平臺貸款，應盡可能采取銀團貸款方式。采用銀團貸款方式，可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險，同時參貸銀行可以從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設定貸款的前提條件或要求控制住風險，還可以有效防止貸款被挪用。

(二)銀行應當推進更為審慎的風險管理舉措。

一是商業銀行要借助當前地方政府對自身債務進行清理的契機，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目逐個開展重新評審和嚴密的風險排查，嚴格審核報批手續、環評結果、用地審批、項目資本金及擔保落實情況等各項要求，保證土地及固定資產等抵(質)押品的完整性，保證貸款承諾的有效性，同時逐戶登記造冊、建立臺賬。

二是要加強貸款的期限管理，從短期貸款為主轉向中長期貸款甚至超長期貸款為主，切合市政設施收益期較長的特點，避免地方政府流動性風險。

三是增加緩釋，就是商業銀行應采取相應風險緩釋措施，防范項目經營不利、償債能力下降等風險，如通過落實土地抵押、收費權質押、應收款項質押、地方優質國企保證、地方人大批準地方財政納入預算以及地方提供專項政策安排或償債基金等，加強還款約束。

四是全面做好地方政府項目融資貸款的資金流向監測工作。通過實地查訪，全面了解地方政府融資貸款的借款主體與資金實際用途、借款申請用途是否存在差異;對不符合相關規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款，要及時采取多種措施，盡早收回;對注冊資本少、出資人亂、貸款集中度搞、擔保不規范，擔保瑕疵較多的授信客戶，要加強資金賬戶和資金使用管理，嚴格審查，監督貸款使用的資金流向，確保政府融資貸款過度融資風險降到最低。

(三)實行資產證券化，化解銀行信貸風險。

商業銀行可以對融資平臺的貸款進行證券化，借助于債券市場來解決巨大的存量問題。一方面，商業銀行通過信貸資產證券化可以將表內的部分風險資產移到表外，化解了自身的貸款風險;另一方面，商業銀行可以通過資產證券化改善資產流動性狀況， 使資產與負債的期限匹配更合理， 從而擺脫短期資金來源對長期資金運用的約束，也為商業銀行更好的進行利率敏感性缺口和期限缺口管理提供了便利。

參考文獻:

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[3]地方融資平臺，陽光融資是必由之路[N].金融時報，2009-11-21

(作者單位:交通銀行連云港分行預算財務部)