土地上的權力\\階層與利益共容

2010-01-01 00:00:00邱蓉

江漢論壇 2010年1期

摘要:轉軌條件下國家的土地所有制由強化所有權事實上的全部國有變為強化所用權的國家和集體所有，使用權的廣泛分配，所有權和使用權逐步分離。土地上的階層分化為中央政府、地方政府、廣泛的城市私人和農村個體，各階層因為所持有的要素集聚度的差別，利益獲取能力各異，自然導致社會利益分配的巨大調整。本文以此為線索，采用新制度經濟學、公共選擇理論、經濟社會學相關理論工具，依次展開論述，由土地上階層的劃分，到各階層的要素集聚，再到利益分配的調整，來探索轉軌經濟條件下土地上各階層的利益共容問題。

關鍵詞:土地所有制;權力;階層利益

中圖分類號:F311文獻標識碼:A文章編號:1003-854X(2010)01-0029-05

一、問題的提出

經濟增長的重要性和保住18億畝耕地的戰略意義是如此的眾所周知，以至于必須時刻保持謹慎，以避免對這一問題的討論淪為毫無新意的重復。近期頻繁出現的群體性事件中激烈的呈現暴力沖突的一部分是與土地有關的，其中最典型、沖突最為激烈的是貴州甕安事件。從階層的角度而言，我們看到的是土地上的其他各階層對農民利益的侵占。

奧爾森認為:“當存在激勵使人們去攫取而不是創造，也就是從掠奪而不是從生產或者互為有利的行為中獲得更多收益的時候，社會就會陷入低谷?！雹?科斯更進一步指出:“在研究經濟政策，設計和選擇社會安排時，應該運用機會成本的研究方法，比較不同社會安排所產生的總產品和總效果。”②正是以此為基礎，本文專題研究經濟轉軌條件下，土地上的權力屬性、階層結構和利益分配問題。

二、文獻概覽

1. 權力

權力起先是一個純粹社會學或政治學的概念。加爾布雷斯認為權力是一種順從關系，卻沒有指出順從的原因③;巴克利指明了權力的雙向特征，但是認為權力的作用只是負面的④;波朗查斯則賦予權力完全的政治學含義，“權力是一個階級工具，是保障階級利益的手段”，強調了權力的對立性忽視了其互利性⑤;朱啟才率先將權力納入經濟學分析，認為“權力是權力主體對資源的控制力，資源可以是人、可以是物，權力大小就是指主體控制資源的數量和質量。”⑥朱啟才將權力看作是一個中性的經濟要素，并且也涉及權力對達成制度均衡的分析，卻忽略了階層權力在制度變遷中的作用及作用過程中階層大小的影響。

2. 階層

階層的研究集中在社會學方面，最先擺脫階級束縛討論階層問題的是對中國是否存在中間階層的爭論。李強(2008)按照在改革中的受益層度將中國當前的社會分為四個集團、十大階層，認為，階層的利益訴求方式有游說、行賄、威脅、公開運動、和平示威和沖突破壞⑦。張偉認為，利益訴求的方式根據政體的不同會沿著不同的路徑變化，或冷漠—疏離—犬儒，或冷漠—變革—激進⑧。我們觀察的群體事件，顯然是后一種方式，這種方式的社會成本過大。

3. 利益共容

張宇燕歸納了曼瑟爾#8226;奧爾森的思想，認為“某位理性地追求自身利益的個人或某個相當具有凝聚力和紀律的組織如果能夠獲得特定社會產出中的相當部分，同時會因該社會產出的減少而遭受極大損失，則他們在此社會中便擁有了共容利益。”奧爾森以小偷和匪幫為例的論述，認為共容利益來自于利益支配者對稅收增加或減少的作用睿智的認識及貫徹，但是沒有指出在無法“以腳投票”的情況下，被支配階層將采取怎樣的方式表達其利益訴求。馮舜華等在研究轉軌時期利益分配時，認為“社會各階層存在非帕累托變動，但是可以通過實施補償來緩解。”⑨景維民更是直接指出“漸進式改革的一個突出的負面影響就是(原有)共容利益的瓦解”，他認為應該“對被邊緣化的弱勢群體給予必要的扶持和救助”，但是沒有明確扶持和救助的關鍵——提供權力供給⑩。

三、模型及解釋

土地資源的配置方式和土地上階層以及各階層的利益，由于經濟轉軌變得更加多樣和復雜了。家庭聯產承包責任制，就是將集體土地的所有權和使用權分離，用土地上的收入所得分成來形成激勵。城市住房改革、房地產業作為新型產業部門，推動了城市國有土地所有權和使用權的分離。與此同時，非公經濟的出現和成長壯大，以及外資的大規模進入，國有土地的資產性質和權屬關系逐漸明確。至此，土地所有權主體仍然是城市土地國有、農村土地集體所有，使用權主體裂變為廣大的城市私人和農村個體，土地上的階層分化為代表國家的中央政府及其代理人的地方政府、城市購房者、村集體和農民。農民工介于城市居民和農村居民之間，其社會身份是農民，職業身份是工人，對農村土地的依賴性在減弱，正力爭加入到城市購房者集團。

土地無論作為資源、資產，還是要素，都能給持有者帶來利益，土地上的各階層由此便有了激勵，實際利益的獲得顯然要取決于各自擁有的權力。權力是權力主體對資源的控制能力，資源分為組織資源、經濟資源和文化資源。組織資源包括行政組織資源與政治組織資源，主要是指國家政權組織和黨組織系統而擁有的支配社會資源的能力;經濟資源主要是指對生產資料的所有權、使用權和經營權;文化資源是指社會(通過證書和資格認證)所認可的知識和技術。權力的大小取決于主體控制資源的數量和質量，質量是指資源的重要性或者資源的稀缺程度。權力主體可以控制一種或多種資源，P(N，M)=?撞NiMi，N為資源質量，M為資源數量，這是一種靜態的權力，考慮到權力的行使是一個比較靜態的過程，某階層的權力還與該階層的人數多少有關，也就是“集體行動的邏輯”，該公式可以修改為P(N，M)=?撞NiMi/Q。

以土地為中心，模型中的任何兩個圓之間的關系都是基于土地的利益關系。土地上階層之間的利益關系錯綜復雜，它幾乎涵蓋了所有的階層，涉及轉軌期間政府與市場，地方政府與中央政府，土地、資本、勞動市場等關系，也正因為如此，解析土地上的權力、階層和利益分配，才具有普遍意義。

圖1土地上的階層、利益關系

四、分析問題

1. 農民

農民持有的勞動力要素是低端、沒有彈性的，某種程度上是土地對勞動的雇傭。有人認為判斷的標準應該是誰兜底，誰就是雇傭者，但是本文不打算糾纏在資本、土地和勞動力之間的雇傭關系上。農民不擁有文化資源(如表1)，更不擁有組織資源。農村人口中高中及高中以上的占6.25%，李培林指出，“在當前農村，農民既沒有傳統社會中的社會組織(如家族)可以利用，也沒有形成現代意義上的社團，人民公社解體以后，組織上農民成為幾乎沒有任何依托的個體，極度零散地直接面對整個市場和國家所有層級”⑾。土地對于農民既是生存的保障，也是發展的基礎，是安身立命的唯一依靠。對廣大農民而言，P(N，M)=?撞NiMi/Q =N土地M土地+N勞動M勞動，其中M勞動∈∞，但是N勞動∈0，所以N勞動M勞動=0，盡管土地是稀缺的，全國耕地的數量也較大，即N土地M土地較大，但是農民的數量Q非常龐大，因而Mi/Q 非常小，自然，農民的經濟權力P(N，M)=?撞NiMi/Q就很小了。

表1農民各受教育程度人口比較單位:人

數據來源:根據國家統計局第五次人口普查數據(2000年)相關數據整理

2. 農民工

農民工是城市的邊緣群體，工資收入低于同期城市職工收入水平，而且長期被排除在三條保障線以外，因此對工資收入的依賴性特別強，也就是供給彈性較大，這意味著，農民工的勞動權力，是非常小的。而且，農民工作為一個新興階層，1998年才首次在統計數據中出現，其組織權力幾乎不存在。然而，農民工早已不同于傳統意義上的農民，收入形式擺脫了實物化而完全貨幣化了，這是勞動力跨地區跨行業轉移的結果，同時又進一步促進這種轉移。農民工對土地收入的依賴性在減弱，但是土地仍然是其最后的保障。綜上所述，由于收入來源的多樣性，農民工的權力可以歸納為P(N，M)=?撞NiMi/Q =(N土地M土地+N勞動M勞動)/Q。不同的是，(N土地M土地)農民工<(N土地M土地)農民，(N勞動M勞動)農民工>(N勞動M勞動)農民，農民工集團的人數遠遠小于農民集團的人數，受教育層次明顯也高于后者，因此可以得出結論:農民工的經濟權力大于農民。

3. 城市購房者

城市購房者通過土地上的附著物(房產)間接形成對土地的需求，但這種需求能否得到滿足，則取決于其權力。城市購房者的月工資收入、受教育程度明顯高于農民工，一般而言，都享有失業、醫療和最低生活保障，也都有自己的組織比如工會、企業職工代表大會等利益表達渠道，表達能力較強，在地理上距離城市的權力中心較近，具有表達的便利。但是，城市購房者在市場經濟條件下，喪失了福利分房的庇佑，直接以收入參與房地產市場交易，究其根本，城市購房者持有的還是勞動要素集聚和文化資源權力。從其權力函數P(N，M)=?撞NiMi/Q=(N勞動M勞動+N文化M文化)/Q，直觀上我們無法判斷城市購房者與農民、農民工權力的大小，但是長期以來，只有后者向前者身份的努力，而絕沒有倒過來的，由此可以判斷，前者的權力要絕對大于后者。

4. 房地產商

要攫取高額利潤，必須或壓低成本，或抬高房價。在建筑成本一定的條件下，壓低成本就是壓低土地取得成本，為維持政府收益不變，只能壓低土地補償支出，這就形成了對土地使用權者(農民和城市拆遷戶)的利益掠奪，抬高房價，掠奪的是城市購房者的利益。那么，房地產業能夠前后向掠奪的權力是一種什么樣的權力呢?這就是——資本權力、市場權力和組織權力。

一是房地產商的資本權力。房地產商的資本權力，就是其動員資金的能力，資金來源乃是一個有說服力的指標。房地產業的絕大部分資金來自銀行貸款，張曉晶、孫濤(2006)指出:“我國房地產開發商高度依賴銀行貸款，通過各種渠道獲得的銀行資金占其資產的比率在70%以上?！雹斜?中的數據與此相應，其中自籌資金和其他資金主要是購房預付款和按揭貸款，也屬間接的銀行資金。

表2 房地產開發企業(單位)資金來源

單位:萬元，%

數據來源:根據《2008統計年鑒》表5-33有關數據整理得到

二是市場權力。房地產商的市場權力來自于三個方面:較小的買方需求價格彈性、賣方的市場壟斷地位和市場的地域限制。我國居民的投資渠道非常有限，買方無論是購置自住房還是投資買房，需求價格彈性都較小。賣方的市場壟斷地位，圖2中的房地產業高額利潤已經充分地說明了。由于遷移成本的限制，不能像香煙、葡萄酒，消費者只能在工作和生活所在地購買房產，這樣賣方的壟斷地位有了區域的限制，進一步加強了。

圖21997-2007年房地產業利潤率走勢

數據來源:根據《2008年統計年鑒》表5-34、5-38有關數據整理得到

三是組織權力。房地產業就像GDP作坊，只要輸入資金、土地就能快速地產出GDP和財政收入，房地產商與政府在這一點上迅速結盟。另外，市場上壟斷程度高的房地產商數目少，是名副其實的利益相容性小集團，在稅收、房地產交易價格、資金和市場準入方面有著共同的目標。2006年以后，各地風起云涌的地方政府托市、救市行動，以紅頭文件要求自己的公務員幫助房地產商推銷商品房等，房地產商的組織權力由此可見一斑。房地產商的權力函數P(N，M)=?撞NiMi/Q =(N資本M資本+N市場M市場+N組織M組織)/Q，遠遠大于上述土地上的其他階層，屬于掠奪階層。

四是村集體。村集體也叫村民委員會，盡管不屬于政府編制，但是在組織上是地方政府的子集。村集體經費自籌或者由自營經濟實體負擔。在財政收支緊張的地區，地方政府往往下放事權但是不下放財權，村集體自身又創收無門，因此常常出現村級財務赤字。這樣一個組織上轄制于地方政府，財務上捉襟見肘的基層單元，擁有著稀缺的集體土地所有權，但是鮮有主動賣地的。原因在于村委會成員沒有升遷的激勵，卻有濃厚的鄉土約束?？h鄉一級對農村集體土地的侵占，隱含著一個被實際變更的重要的所有權關系——土地集體所有從屬于土地國家所有，地方政府通過控制村集體組織控制了所在地域的集體土地，集體土地所有被虛置。

五是地方政府。地方政府的權力一般來自于組織權力和經濟權力，P(N，M)=?撞NiMi/Q =( N資本M資本+N 市場M市場 +N組織M組織)/Q，突出的是組織權力。經濟權利由土地市場雙軌制、資本和市場決定，表現為新增建設用地有償使用費分成比例，土地出讓金，與土地有關的稅費收入。組織權力就是運用地方立法、行政批文、通知和公告等的能力。與房地產商階層間接、附著性的組織權力不同的是，地方政府的組織權力是直接的、主動的，是其經濟權利的根本保證。地方政府正是借助手中的權力，變通、化解或不作為等方式，選擇性執行中央土地政策，通過與土地上的強勢階層房地產商結盟，形成權勢階層，掠奪其他階層的利益。

轉軌進程中，銀行并不是真正意義上的商業銀行，市場割據明顯，還遠未形成真正的統一市場，地方政府實際掌握著本地區的資本和市場，可以按照自己的偏好配置這些資源，在體制慣性下，必然偏好GDP和財政收入。早期借助于開發區圈地、招商引資，做大GDP，2003年國務院清理整頓開發區土地建設用地后，地方政府轉向刺激房地產業。與其說房地產業是一個綁架者，不如說它更是一個被選中的工具。

新增建設用地土地有償使用費30%上繳中央財政，70%留給地方政府。土地出讓金中央的分成比例從1989年的40%下降至1992年的5%，分稅制改革后，全部劃歸地方政府。此外還有土地稅費收入，將農用地配置給房地產業，既滿足了GDP偏好，又利用土地供給、交易價格、交易方式雙軌制抽取租金，取得巨額的財政收入，從而形成了對地方政府以土地換收入的強大激勵，進一步出現了地方政府和房地產開發商合謀的“土地換項目”、“以租代征”“以租代轉”等形式⒀。地方政府抽取的租金通過高房價轉嫁給了購房者，實際上是對購房者利益的掠奪，“以租代征”“以租代轉”是侵占農民、農民工土地使用權，是對他們利益的掠奪。這種沒有經過利益所有者的同意，用政治權力抽取某種資源或勞動產品的公開掠奪，比私人掠奪的范圍更廣泛、更難于糾正，因而也就更有害⒁。

六是中央政府。中央政府土地上的權力就是國家部門立法和決策、中央財政收入，其目標是經濟社會穩定，首先是短期的，然后是長期的。但是，如果我們考察政府一段時期以來的行為，就會發現政府往往短期忽視社會穩定的主題，偏頗迷茫地放任房地產業的一支獨大，而這樣的經濟不平穩增長具有自我強化的機制。社會穩定的根本就是各階層的利益分配相對公平，各階層存在較通暢的自下而上和自上而下的流動通道，人們自覺地維護政府的合法性。盡管這是一種理想狀態，但是各國，無論是民主政府還是集權政府，正是通過對社會穩定的追求，來取得民眾對其執政合法性的認可，這是一個真正企業政治家的理論。經濟增長是社會穩定的基本條件，社會穩定又會促進經濟平穩增長，但是經濟增長不能直接導出利益的合理分配，因而不能自動達到社會穩定。影響執政合法性最直接的因素是社會穩定，經濟增長只是保持穩定的途徑之一，在這個意義上，中央政府的首要目標應該是社會穩定，而不是經濟增長。當與土地有關的群體事件出現、影響到社會穩定時，政府就應該追本溯源——與土地有關的經濟是否增長了，增長是否平衡，增長帶來的福利增加是否惠及土地上的各階層?中央政府在制度變遷中起主導作用，盡管它不能完美地協調和平衡土地上各階層利益，但絕不應該是放任甚至助長強勢、權勢階層對弱勢階層的利益侵占。

其他任何利益集團長久利益的獲得必須與國家利益一致，必須在中央政府的允許范圍和其他階層的容忍范圍之內。我們不能忽視壟斷的效率損失，而房地產業的一支獨大更不可持續，強迫的財富不平等造成的經濟方面的弊害，是消費得不到應有的補充，推動了最無益的生產事業的發展;所造成的政治方面的弊害，是必然造成政治權力的濫用;道德方面的損害是強勢者掠奪弱勢者的惡性將會傳播到全社會⒂，這也就是奧爾森所提出的“掠奪的激勵”。

注釋:

① 曼瑟爾#8226;奧爾森:《權力與繁榮》，上海世紀出版集團2005年版，第1頁。

② 盛洪:《現代制度經濟學》，北京大學出版社2007年版，第33頁。

③ K#8226;加爾布雷斯:《權力的分析》，河北人民出版社1998年版，第1頁。

④ W#8226;J#8226;巴克利:《社會學與現代系統論》，世界知識出版社1998年版，第53頁。

⑤ 尼科斯#8226;波朗查斯:《政治權力與社會階級》，中國社會科學出版社1982年版，第108頁。

⑥ 朱啟才:《權力制度與經濟增長》，經濟科學出版社2004年版，第9-11頁。

⑦ 李強:《社會分層十講》，社會科學文獻出版社2008年版，第234頁。

⑧ 張偉:《沖突與變數——中國中間社會階層分析》，社會科學文獻出版社2008年版，第392-398頁。

⑨ 馮舜華、楊哲英、徐坡嶺:《經濟轉軌的國際比較》，經濟科學出版社2001年版，第29-33頁。

⑩ 景維民、孫景宇:《經濟轉型的階段性演進和評估》，經濟科學出版社2008年版，第198頁。

⑾ 李培林:《中國社會分層》，社會科學文獻出版社2004年版，第61頁。