清末新政時(shí)期中國(guó)使節(jié)制度變革述論

內(nèi)容提要：使節(jié)制度是近代外交制度的重要組成部分。中國(guó)近代使節(jié)制度產(chǎn)生于總理衙門時(shí)期。清末新政十年間，清政府通過(guò)嚴(yán)格出使大臣的選用標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌使館隨員的使用，實(shí)現(xiàn)使館定員定崗，控制出使經(jīng)費(fèi)的使用，健全使館武官制度，重申中國(guó)接受及派遣使領(lǐng)的合法權(quán)利，對(duì)中國(guó)近代使節(jié)制度進(jìn)行了變革與完善。這一時(shí)期的變革圍繞集權(quán)、高效展開(kāi)，極大地推動(dòng)了中國(guó)使節(jié)制度的近代化。

關(guān)鍵詞：清末新政 使節(jié)制度 變革

中圖分類號(hào)：K256 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000－8705(2010)04－7－11

中國(guó)近代使節(jié)制度的產(chǎn)生以1875年郭嵩燾出使英國(guó)為標(biāo)志，是清廷統(tǒng)治集團(tuán)中的開(kāi)明人士在西方列強(qiáng)的殖民侵略造成民族危機(jī)日益嚴(yán)重的條件下迫不得已的痛苦選擇。雖然這一制度的最初設(shè)立只是一種無(wú)奈的選擇，但是隨著統(tǒng)治階級(jí)思想觀念的轉(zhuǎn)變，它不斷得以調(diào)整、完善，特別是清末新政十年時(shí)期，清政府對(duì)使節(jié)制度進(jìn)行了深刻而全面的變革，完善的近代使節(jié)制度在中國(guó)得以確立，成為中國(guó)外交體制向國(guó)際慣例接軌的重要內(nèi)容，為中國(guó)融入世界提供了有效的制度保障。

總理衙門時(shí)期是中國(guó)近代使節(jié)制度產(chǎn)生、發(fā)展時(shí)期。1861年，總理衙門的建立，標(biāo)志著中國(guó)外交近代化的開(kāi)端，使節(jié)制度的建立也成為歷史發(fā)展的必然。但是直到在15年后，清政府才正式仿照西方各國(guó)駐華使館的俸薪制度成例制定了出使人員的俸薪標(biāo)準(zhǔn)。同年，總理衙門又奏定了出使章程12條，對(duì)外交官的任期、等級(jí)、職責(zé)及權(quán)限等作出詳細(xì)規(guī)定，拉開(kāi)了中國(guó)近代使節(jié)制度建設(shè)的序幕。

在隨后的幾年中，總理衙門根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展，對(duì)上述規(guī)章作了相應(yīng)的補(bǔ)充與調(diào)整。在民族矛盾尖銳，中西文化沖突嚴(yán)重的背景下，清政府能夠?qū)⑴c中國(guó)傳統(tǒng)朝貢體制根本不同的近代使節(jié)制度從西方移植過(guò)來(lái)，并積極進(jìn)行變革，實(shí)屬不易。這些規(guī)定使中國(guó)向海外派遣使臣有章可循，邁出了中國(guó)近代使節(jié)制度建設(shè)的第一步。但必須指出的是，由于事屬首創(chuàng)，其中不免帶有諸多缺憾。

首先。嚴(yán)格了出使大臣的選用標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)其任期進(jìn)行了彈性規(guī)定。總理衙門時(shí)代由于“語(yǔ)言文字尚未通曉，仍須倚翻譯，未免為難。況為守兼優(yōu)，才堪專對(duì)者，本難其選”，因此，清政府在一開(kāi)始并沒(méi)有對(duì)出使大臣的人選有嚴(yán)格要求，只是由大臣保舉，然后由皇帝欽定。后來(lái)，雖然也要求大臣在保舉時(shí)要注意酌保“品學(xué)端正、通達(dá)時(shí)務(wù)、不染習(xí)氣者……以備朝廷任使”，但也只是泛泛而論，根本沒(méi)有形成專門的制度。因此，到了清政府下詔新政變法時(shí)，依然有人指責(zé)“中國(guó)遣使向無(wú)耑途”。這種制度缺陷與出使大臣崗位的重要性極不相符，是當(dāng)時(shí)使節(jié)制度的一大缺陷。外務(wù)部成立之初便及時(shí)對(duì)此作了補(bǔ)充規(guī)定，指出外務(wù)部的左右丞、左右參議“均備出使大臣之選”無(wú)須中外臣工保舉。1902年，外務(wù)部又奏準(zhǔn)“曾充參贊洊膺斯職者……如有才識(shí)超邁、風(fēng)節(jié)卓著之員，一經(jīng)中外臣工保薦，應(yīng)仍由臣部列入使才單內(nèi)……請(qǐng)旨簡(jiǎn)派”。這兩條規(guī)定突出了外務(wù)部司員及出使隨員等專業(yè)外交人才在出使大臣人選中的地位，實(shí)質(zhì)上是外務(wù)部嚴(yán)格出使大臣人選資格的前兆。1907年，外務(wù)部在議覆劉式訓(xùn)要求變通出使事宜的章程中明確提出，出使大臣由外務(wù)部“將歷充外國(guó)參贊、隨員多年及通曉外國(guó)語(yǔ)言文字之合格人員開(kāi)單請(qǐng)簡(jiǎn)”。這一規(guī)定使出使大臣人選有了嚴(yán)格的資格限制，取消了應(yīng)由中外臣工保薦的條件，這就增加了懂外語(yǔ)、有外交經(jīng)驗(yàn)的新式官僚出任出使大臣的機(jī)會(huì)，從而有助于提高出使大臣隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

對(duì)出使大臣的任期，總理衙門規(guī)定“出使各國(guó)大臣擬自到某國(guó)之日起，約以三年為期，期滿之前由臣衙門預(yù)請(qǐng)簡(jiǎn)派大臣接辦，各國(guó)副使亦一律辦理”。雖然在實(shí)際執(zhí)行中，清政府并沒(méi)有完全按照這一規(guī)定辦，如曾紀(jì)澤和羅豐祿就分別在1878～1885年及1896～1901年連續(xù)擔(dān)任駐英公使，但由于制度上的這一規(guī)定一直未做變化，絕大多數(shù)駐使的任期均以三年為期限。其間便有人指出這與“出使人員終其身不離使途”不符，不利于國(guó)家外交活動(dòng)的展開(kāi)。1906年11月，出使法國(guó)大臣劉式訓(xùn)在《條陳出使事宜擬請(qǐng)變通章程折》中又一次系統(tǒng)論述了中國(guó)出使大臣以三年為期的弊端：“迨歷練稍久，聲氣略通，官紳寅僚聯(lián)絡(luò)甫形浹洽，而瓜期已屆，受代以去。新任又復(fù)如是。雖無(wú)失敗之跡，而暗中之受虧已覺(jué)不少”。他提出：“使臣不必以三年為期……若果勝任并能得力，則令接充以竟其長(zhǎng)。三年之后給假六月，回朝述職即回任。如是則使臣久與其任有所展布，而臨事可收熟手之效。”清廷采納了這一建議，規(guī)定“三年一任，期滿回國(guó)后，候旨簡(jiǎn)用。如辦理交涉得力，不妨接充聯(lián)任，懇恩晉秩增俸，俾終身于外交一途，以盡其才”。這一規(guī)定使一些有才能的出使大臣在三年任滿后得以連任，大大推動(dòng)了中國(guó)外交官的職業(yè)化進(jìn)程。

其次。使館隨員的選用由外務(wù)部統(tǒng)籌安排。1876年的出使章程規(guī)定使館隨員由出使大臣自定，總理衙門比較嚴(yán)格地執(zhí)行了這一規(guī)定。即使是出使大臣本人要求“其他隨帶人員由總理衙門揀派兩員”，總理衙門也以“殊與出使章程未符”加以拒絕。在當(dāng)時(shí)“身任外事，均世俗所謂濁流者”的時(shí)代，由出使大臣自選隨員有助于“舍短取長(zhǎng)，資其贊助”，但是，有的出使大臣以個(gè)人好惡為標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對(duì)參隨人員的專業(yè)要求，也容易造成參隨人員良莠不齊、濫竽充數(shù)。這必然會(huì)對(duì)出使工作產(chǎn)生不利的影響。外務(wù)部設(shè)立以后，清政府對(duì)原出使章程中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了修正，最終將使館隨員的選用權(quán)收歸外務(wù)部。

1901年，清政府在新制定的外務(wù)部章程中規(guī)定：外務(wù)部“郎中、員外郎、主事”“可備參贊、領(lǐng)事、隨員之選”。在此基礎(chǔ)上，外務(wù)部于1902年進(jìn)一步規(guī)定“嗣后使館參隨應(yīng)先由臣部司員內(nèi)咨送出使大臣調(diào)充”，正式提出了外務(wù)部司員出任使館隨員的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。不僅如此，外務(wù)部還同時(shí)規(guī)定出使大臣對(duì)于參隨人員“須慎加遴選，不得任意攜帶”，強(qiáng)調(diào)“其前任得力之員，后任亦應(yīng)接續(xù)留用，以資熟手，毋輕更換”，開(kāi)始對(duì)出使大臣的用人權(quán)加以限制。由于這一時(shí)期對(duì)外交涉繁重，外務(wù)部司員人手有限，同時(shí)考慮到出使大臣一貫對(duì)參隨人員的選用擁有自主權(quán)，外務(wù)部此時(shí)尚未對(duì)出使大臣的用人權(quán)發(fā)起全面挑戰(zhàn)。這種情況持續(xù)到了1906年，這一年外務(wù)部明確規(guī)定：“嗣后各國(guó)使署所有參贊、領(lǐng)事、隨員、翻譯應(yīng)專用臣部所調(diào)人員充補(bǔ)”，這在實(shí)際上剝奪了出使大臣對(duì)使館參隨人員的用人權(quán)。1907年2月，外務(wù)部正式將出使大臣對(duì)參隨人員的用人權(quán)加以剝奪，并且將其對(duì)使館參隨人員的考核權(quán)也收歸外務(wù)部。它指出：“以后使館參領(lǐng)等各缺，由臣部及儲(chǔ)才館中合格人員調(diào)充……各館人員均不得由出使大臣任意調(diào)用，三年保獎(jiǎng)舊例亦一律停止”。使館參隨的選用由外務(wù)部統(tǒng)籌安排避免了此前出使大臣“調(diào)劑私人”、朝廷大臣“濫行乞情推薦”的弊端，不僅有利于推動(dòng)中國(guó)使節(jié)制度的近代化，對(duì)改變清廷官場(chǎng)習(xí)氣也具有重要意義。

第三，使館官員改授實(shí)官，實(shí)現(xiàn)了定員定崗。總理衙門時(shí)代的出使制度只是將出使大臣及其隨員看作臨時(shí)差事，也沒(méi)有對(duì)其人數(shù)進(jìn)行限定。后來(lái)由于出使經(jīng)費(fèi)不斷膨脹，1888年總理衙門對(duì)使館人數(shù)及名目進(jìn)行了大體的規(guī)定。但是由于參隨的用人權(quán)一直掌握在出使大臣手中，這一規(guī)定根本不能得到很好地執(zhí)行。“使臣隨帶人數(shù)仍間有逾于定額者”，“隨帶人員尤多冗余”這些缺陷很容易造成使館人浮于事，工作效率低下。1901年，外務(wù)部奏準(zhǔn)出使大臣在奏調(diào)、咨調(diào)隨員時(shí)“務(wù)必遵照定章，如有逾額”，則由外務(wù)部直接介入，“奏咨核減”。1902年，外務(wù)部又重申了這一規(guī)定，要求出使大臣“不得任意攜帶，有逾定額”。及至1907年，外務(wù)部正式將出使大臣定為實(shí)官，使館參隨人員也改授實(shí)官、實(shí)現(xiàn)定員定崗。在這次對(duì)出使制度進(jìn)行的較大變革中，外務(wù)部決定“嗣后簡(jiǎn)派各國(guó)二等公使定為二品實(shí)官”，各館參隨人員也各有品秩，按工作繁簡(jiǎn)實(shí)現(xiàn)定員定崗：

駐英、法、俄、德、美、日本六國(guó)使館各設(shè)二、三等參贊各一員，二、三等通譯官各一員，一、二等書記官各一員，商務(wù)委員一員，共計(jì)七員。

駐奧地利、意大利、比利時(shí)、荷蘭四國(guó)使館各設(shè)二等參贊各一員，二等通譯官各一員，一、二等書記官各二員，共計(jì)四員。

駐西班牙、葡萄牙、秘魯、古巴、墨西哥五處分館各設(shè)代辦使事的二等參贊各一員，二等通譯官各一員，二等書記官各一員，共計(jì)三員。

駐新加坡、金山、小呂宋、橫濱總領(lǐng)事館各設(shè)二等通譯官各一員，二、三等書記官各一員，共計(jì)三員。

駐紐約、檀香山及神戶、長(zhǎng)崎領(lǐng)事館各設(shè)二等通譯官、二等書記官各一員，共計(jì)二員。

駐仁川、元山、釜山、甑南浦領(lǐng)事館各設(shè)二等書記官各一員，共計(jì)一員。

上述規(guī)定在實(shí)踐中得到了嚴(yán)格執(zhí)行。據(jù)外務(wù)部1911年編印的《使領(lǐng)各館銜名單》記載，各使領(lǐng)館人員額缺與章程規(guī)定完全相符，沒(méi)有逾額。駐外使館呈現(xiàn)出人員精簡(jiǎn)、各司其職的新氣象，清政府的國(guó)際形象大大改觀。

第四。嚴(yán)格了使館對(duì)出使經(jīng)費(fèi)的使用與管理。清政府的出使經(jīng)費(fèi)“動(dòng)用各海關(guān)六成洋稅”，按年匯寄給各使領(lǐng)，由出使大臣“按年分晰造報(bào)”，總理衙門負(fù)責(zé)查核。由于“事屬創(chuàng)始，一切作正開(kāi)銷款項(xiàng)自難預(yù)定”，因此清政府在遣使出國(guó)時(shí)沒(méi)有對(duì)各使領(lǐng)館出使經(jīng)費(fèi)的總額及應(yīng)用情況做出明確規(guī)定。這一制度上的缺陷造成了極為嚴(yán)重的后果，一方面出使大臣任意花銷，造成出使經(jīng)費(fèi)開(kāi)支漫無(wú)節(jié)制、數(shù)額巨大，另一方面一些出使大臣又以“經(jīng)費(fèi)歲有限，額員數(shù)過(guò)多”為借口，“減扣隨員薪水，竟有僅放四成者”，并且“用度過(guò)從簡(jiǎn)陋，體統(tǒng)已褻不可言”，最終使得中國(guó)駐外使領(lǐng)館“貽笑外洋，舉于不齒”。出使經(jīng)費(fèi)問(wèn)題成為清廷使節(jié)制度中極為薄弱的一環(huán)，亟待改革。

1902年，針對(duì)“常年經(jīng)費(fèi)從前本無(wú)定額”的弊端，外務(wù)部決定對(duì)使館經(jīng)費(fèi)“明定歲支總數(shù)，以示限制”。它根據(jù)“近數(shù)年各國(guó)使臣報(bào)銷各冊(cè)”擬定了使館經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)：“所有駐扎美、日、秘使館及紐約等處領(lǐng)事署經(jīng)費(fèi)每年準(zhǔn)支銀二十萬(wàn)兩；駐扎英、義、比使館及新嘉坡等處領(lǐng)事署經(jīng)費(fèi)每年準(zhǔn)支銀十二萬(wàn)兩；駐扎日本使館及橫濱等處領(lǐng)事署經(jīng)費(fèi)每年準(zhǔn)支銀七萬(wàn)兩；駐扎俄、德、法三處使館每處每年準(zhǔn)支銀六萬(wàn)兩；駐扎韓國(guó)使館及漢城等處領(lǐng)事署經(jīng)費(fèi)每年準(zhǔn)支銀五萬(wàn)兩；駐扎海參崴商務(wù)委員每年準(zhǔn)支銀二萬(wàn)兩”。考慮到駐外使領(lǐng)館工作的特殊性，外務(wù)部允許在這一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，如果遇到“不時(shí)之需，事關(guān)重要”的情況，可以追加撥款，但必須由各使臣先行咨商外務(wù)部，“候酌定咨復(fù)后，再行撥用”；如果遇到“用數(shù)難以預(yù)計(jì)暨不及咨商之事，亦準(zhǔn)各該使臣一面支用，一面咨報(bào)臣部查核”，但是事情完結(jié)后出使大臣必須“另案核實(shí)造報(bào)”。從而在一定程度上，對(duì)出使大臣動(dòng)支出使經(jīng)費(fèi)的權(quán)力進(jìn)行了限制，嚴(yán)格了出使經(jīng)費(fèi)的使用與管理。

為了配合上述規(guī)定的實(shí)施，外務(wù)部規(guī)范了出使大臣對(duì)經(jīng)費(fèi)的“分晰造報(bào)”：

(1)整裝、歸裝銀兩必須在限定的三個(gè)月時(shí)間內(nèi)專案報(bào)部核銷。

(2)兼轄分館或領(lǐng)事署的出使大臣在造報(bào)時(shí)應(yīng)該賬目明細(xì)，分別“使署為一冊(cè)，分館與領(lǐng)使署每處各為一冊(cè)，其有出洋肆業(yè)學(xué)生經(jīng)本部派往者所支經(jīng)費(fèi)亦應(yīng)另立一冊(cè)”。

(3)造報(bào)應(yīng)分別項(xiàng)目，共計(jì)俸薪、房租、公宴、文報(bào)、川資、洋仆、醫(yī)藥、雜用八項(xiàng)。公宴要求“逐次聲明”，洋仆價(jià)值“使館內(nèi)每年不得過(guò)一千兩，領(lǐng)事署內(nèi)每年不得過(guò)五百兩”。

(4)強(qiáng)調(diào)出使大臣參與“捐助、善舉均應(yīng)自行酌給，不得再由正款內(nèi)開(kāi)支”。

(5)要求出使俄、德、日本三館銷冊(cè)的起止月日需仿照英、法、美、韓四館“正月起十二月底止”，以求整齊劃一。這兩規(guī)定對(duì)出使經(jīng)費(fèi)的動(dòng)支作了比較嚴(yán)格的限定，也規(guī)范了出使大臣的造報(bào)工作。

但是，這次改定也具有一些不完善之處。例如，各使館經(jīng)費(fèi)數(shù)“多歸一例”，忽視了“所駐之國(guó)用度有繁簡(jiǎn)之殊，開(kāi)支有多寡之別”；對(duì)房租一項(xiàng)未能分別“有無(wú)自置使館”。因此，使館經(jīng)費(fèi)的使用與管理還是存在一些漏洞。

1904年，外務(wù)部又將各使館出使經(jīng)費(fèi)總額細(xì)化分解為公費(fèi)開(kāi)銷和俸薪開(kāi)支兩大塊，具體分配到各個(gè)使領(lǐng)館，并且將原來(lái)的分年撥款改為分季撥款，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)各使館出使經(jīng)費(fèi)的控制力度。經(jīng)過(guò)不斷地修正完善，清政府《出使各國(guó)大臣等應(yīng)支經(jīng)費(fèi)更訂章程》于1907年正式出臺(tái)，這一章程在“酌量加增”各使館出使經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)出使經(jīng)費(fèi)的管理與使用進(jìn)行了全面的說(shuō)明和嚴(yán)格的規(guī)定。其中以下幾點(diǎn)具有重要意義：

(1)根據(jù)各使館及領(lǐng)事館之員缺及有無(wú)館舍的具體情況重新劃定各使館出使經(jīng)費(fèi)。

(2)由于使館開(kāi)始實(shí)現(xiàn)定員定崗，出使大臣對(duì)俸薪公費(fèi)沒(méi)有任意動(dòng)支權(quán)，外務(wù)部不再要求對(duì)此項(xiàng)內(nèi)容造冊(cè)上報(bào)。外務(wù)部將“各參贊、通譯、書記、領(lǐng)事等員俸薪按此次定章實(shí)數(shù)給發(fā)，撥由出使大臣及總領(lǐng)事轉(zhuǎn)給，即取該員等具領(lǐng)切結(jié)由出使大臣及總領(lǐng)事分四季將領(lǐng)結(jié)送部查核”。這一做法在剝奪出使大臣對(duì)俸薪公費(fèi)的任意動(dòng)支權(quán)，杜絕出使大臣任意克扣參隨人員月俸的同時(shí)，也簡(jiǎn)化了出使大臣對(duì)出使經(jīng)費(fèi)的“分晰造報(bào)”。

(3)強(qiáng)調(diào)“遇有特別用款非先行咨部核準(zhǔn)，不得作為另款開(kāi)支”，再一次對(duì)出使大臣動(dòng)支出使經(jīng)費(fèi)的權(quán)力做了明確限制。

(4)規(guī)定整裝銀兩如系“由此國(guó)調(diào)彼國(guó)，由參贊升使臣”的，改以三個(gè)月俸薪開(kāi)支為一個(gè)半月的俸薪開(kāi)支，以示節(jié)儉。

(5)進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)“出洋與回國(guó)應(yīng)用川資銀兩”的查核工作，要求“造冊(cè)報(bào)銷時(shí)，所有往來(lái)船票、火車票、旅店用費(fèi)各總單一并隨冊(cè)送部查核”，以防止出使人員在帳目上弄虛作假。

經(jīng)過(guò)這次對(duì)出使經(jīng)費(fèi)章程的改訂，清政府真正實(shí)現(xiàn)了出使經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化。清政府不斷調(diào)整完善各種規(guī)定，嚴(yán)格出使經(jīng)費(fèi)管理與使用，固然與清末財(cái)政緊張有關(guān)，但同時(shí)也表明清政府希望在出使經(jīng)費(fèi)的管理與使用方面做到制度健全、配置合理、廉潔高效、開(kāi)支有度。這是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家制度的一個(gè)基本要求。

第五。健全了使館武官制度。出使人員配備武官“藉探主國(guó)水陸營(yíng)制”，是近代西方使節(jié)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于中國(guó)出使參隨人員(包括“武弁”)最初是由出使大臣個(gè)人選定，“武弁多由家丁充當(dāng)”，因此，中國(guó)派駐各國(guó)的“武弁”往往不能起到應(yīng)有作用，備受有識(shí)之士的指責(zé)。雖然總理衙門在1898年規(guī)定“隨帶武弁必須由水師武備各學(xué)堂遴派出洋”。但是，水師武備各學(xué)堂并非官僚機(jī)構(gòu)，而且參隨的用人權(quán)又最終掌握在出使大臣手中，這一規(guī)定未必能很好的執(zhí)行，以至于在義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)后，光緒皇帝要求中外臣工條陳變法主張時(shí)，還有人指出“使館向有武弁，然只供執(zhí)役，未嘗學(xué)問(wèn)”，強(qiáng)烈呼吁“中國(guó)武備學(xué)堂及游學(xué)各肆業(yè)生中，如有品學(xué)兼優(yōu)、才其開(kāi)展之人，應(yīng)亟派赴各使館充武隨員”。到1906年底，出使法國(guó)大臣劉式訓(xùn)對(duì)使館的武官制度依然十分不滿，他專門在奏請(qǐng)由練兵處派員分駐各館片中指出設(shè)武隨員是外交慣例，要求“由練兵處酌籌經(jīng)費(fèi)，揀派副將以下通曉西文之員分駐各館充當(dāng)武隨員，平時(shí)講求軍政、就地調(diào)查，遇有大操派令赴閱以資歷練而示聯(lián)絡(luò)”。劉式訓(xùn)的建議得到清廷的重視，陸軍部在奏復(fù)此事時(shí)認(rèn)為劉式訓(xùn)的意見(jiàn)“甚有見(jiàn)地”，決定由陸軍部“廣為搜羅，慎加選擇，并酌察其宜于何國(guó)者，分別遴派”，并且決定先由陸軍部籌墊經(jīng)費(fèi)，爾后“咨行度支部在出使經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下酌撥使館武隨員常年經(jīng)費(fèi)數(shù)目，以資應(yīng)用”。這樣，武隨員的選派權(quán)收歸陸軍部，并且劃撥了專門的出使經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步健全了使館武官制度，同時(shí)也豐富了中國(guó)近代使節(jié)制度的內(nèi)容。

最后一點(diǎn)需要指出的，雖非使節(jié)制度變革本身的內(nèi)容，但對(duì)于中國(guó)近代使節(jié)制度的完善具有重要意義。1902～1903年，根據(jù)《辛丑條約》的規(guī)定，中外進(jìn)行了商約談判。在中美談判中，清政府代表堅(jiān)持要求按照國(guó)際慣例對(duì)遣使設(shè)領(lǐng)的條款進(jìn)行了修改。對(duì)于向美國(guó)派駐公使，雙方達(dá)成協(xié)議：“中國(guó)欽差辦理交涉大員應(yīng)得駐扎美國(guó)京城，其所享一切特權(quán)并優(yōu)例及豁免利益，均照相待最優(yōu)之國(guó)所派之相等欽差辦理交涉大員一體接待享受。”關(guān)于派遣領(lǐng)事，“中國(guó)可派領(lǐng)事官駐扎美國(guó)各地方，其所享分位職權(quán)并優(yōu)待及豁免利益均與別國(guó)駐美領(lǐng)事官員一律……美國(guó)領(lǐng)事按例妥派到中國(guó)各通商處之日，應(yīng)由美國(guó)駐京大臣知照外務(wù)部，即由外務(wù)部按照公例認(rèn)許該領(lǐng)事并準(zhǔn)其辦事。”這兩項(xiàng)條款以國(guó)際公法為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)舊有遣使設(shè)領(lǐng)行為中不平等的內(nèi)容進(jìn)行了修改，重申了中國(guó)接受及派遣使領(lǐng)的合法權(quán)利。這可以看作是清政府在國(guó)際體系這一大背景中對(duì)中國(guó)使節(jié)制度的完善。它不僅僅是清政府高度重視有關(guān)使節(jié)問(wèn)題的體現(xiàn)，更是清政府國(guó)權(quán)意識(shí)強(qiáng)化的表現(xiàn)。這些新的規(guī)定對(duì)于提高中國(guó)使節(jié)的國(guó)際地位及發(fā)揮他們的應(yīng)有作用無(wú)疑具有積極意義。

綜觀清末新政時(shí)期使節(jié)制度的變革，清政府主要著力于以下兩個(gè)方面：

一，加強(qiáng)外務(wù)部對(duì)使館事務(wù)的管理權(quán)。清政府從對(duì)參隨人員的選派及出使經(jīng)費(fèi)的管理使用等方面人手，不斷將出使大臣對(duì)使館事務(wù)的管理權(quán)向外務(wù)部轉(zhuǎn)移。這有利于加強(qiáng)外務(wù)部對(duì)駐外使領(lǐng)的監(jiān)管力度，加強(qiáng)中央政府在外交事務(wù)中的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，從而形成內(nèi)外一致、政出一門的外交行政格局。

二，提高外交官隊(duì)伍的整體素質(zhì)。清政府對(duì)出使大臣的人選提出嚴(yán)格要求，并且允許出使大臣及參隨人員實(shí)行連任，不僅有助于提高外交官的專業(yè)素養(yǎng)，而且有助于他們積累豐富的外交經(jīng)驗(yàn)，從而形成一支高效穩(wěn)定的外交官隊(duì)伍。

以上情況表明清末新政時(shí)期使節(jié)制度變革的方向是集權(quán)、高效，這與當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)政治制度變革保持了一致的運(yùn)動(dòng)方向。這次變革有助于中國(guó)外交官隊(duì)伍形成高效有序的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，從而推動(dòng)中國(guó)近代使節(jié)制度同國(guó)際慣例實(shí)現(xiàn)對(duì)接，為中國(guó)的對(duì)外交涉提供有力的制度保障。

責(zé)任編輯 俞 菲