突發公共事件應急管理全員培訓體系的構建

摘要：突發公共事件的突發性強、破壞性顯著、防治過程又相當復雜，處置不當必將給社會穩定帶來不可估量的負面影響，嚴重威脅國家安全。因此，造就一支能應對各種突發公共事件的高效管理團隊，提高全民的應急意識和技能，已成為現代社會公共管理領域的一項重要任務。而只有建立健全適應突發公共事件應急工作需要的應急管理全員培訓體系，才能全面提升我國突發公共事件的預防和應對能力。

關鍵詞：突發公共事件：應急管理；全員培訓

中圖分類號：D631.15

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0084－03

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。2006年1月國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》規定，根據突發公共事件的發生過程、性質和機理，突發公共事件主要分為自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四大類。由于其突發性強、破壞性顯著、防治過程又相當復雜，處置不當必將給社會穩定帶來不可估量的負面影響，嚴重威脅國家安全。因此，造就一支能應對各種突發公共事件的高效管理團隊，提高全民的應急意識和技能，已成為現代社會公共管理領域的一項重要任務。

海南省是熱帶氣旋、風暴潮嚴重影響的區域。當熱帶氣旋靠近海島北部、東部沿海時，基本上都會對其造成嚴重影響。作為臺風高發區，自然災害類的突發公共事件出現頻率較高，對于強臺風、雷擊、特大暴雨、風暴潮等自然災害和由此引發的其他類別突發公共事件的應對工作是地方政府公共管理的重要職能之一。只有提高政府及相關部門工作人員以及社會各界面對突發公共事件的應急能力，普及應急知識和技能。才能真正有效地將突發公共事件帶來的損失減少到最小程度，而對政府及相關部門工作人員、企事業單位員工、社會團體、廣大市民及學生群體進行大規模應急管理全員培訓則是為突發公共事件應對工作提供人才儲備的一條基本途徑。

一、應急管理全員培訓的對象

突發公共事件應急管理全員培訓的對象包括政府及相關部門工作人員、企事業單位員工、社會團體、普通市民以及學生群體等，其中應以政府及相關部門工作人員為核心，以市民和學生群體為基礎。

(一)以政府及相關部門工作人員為核心

政府及相關部門工作人員是突發公共事件應急管理的核心力量，因為其擔負決策制定、組織協調、狀態控制和事后恢復等一系列重大職責，需要聯絡技術專家和社會各界的力量共同應對災情。政府及相關部門工作人員構成了應急管理的總指揮部，如果指揮中心的人員自身缺乏良好的危機感知能力、基本的應急知識和技能，沒有縝密活躍的應變能力、冷靜的處事能力以及較強的組織活動能力，那么在突發公共事件面前整個應急管理系統就會失靈。

政府及相關部門工作人員分為行政領導干部和普通工作人員兩大類，對其進行培訓的側重點也不同。行政領導干部主要接受應急管理決策能力的培訓，包括對宏觀事態的全面把握能力，對事態發展趨勢的預測能力以及在事態發展的不同階段迅速而準確地做出相應對策的能力等：普通工作人員則主要接受信息采集報告、跟蹤反饋等方面的培訓。要求具備領悟力、貫徹力和協同能力。不僅能領悟領導決策的精神并將其很好地貫徹下去，同時還能根據事態發展迅速而果斷地制定出可操作性的行動計劃。

《海南省人民政府突發公共事件總體應急預案》第8.2.1條“干部培訓”中就明確規定：各級政府要將突發公共事件管理納入行政領導干部培訓內容，各應急處置職能部門要有針對性的開設相應培訓課程。省突發公共事件應急委員會辦公室會同省人事勞動保障部門將突發公共事件應急處置知識和技能納入行政機關領導干部和工作人員考核內容。據此，海南省人力資源和社會保障廳于2009年2月11日至3月25日組織全省行政機關公務員開展了突發事件應對法培訓。重點學習了突發事件應對法確立的應急管理體制、預防與應急準備制度、監測與預警制度、應急處置與求援制度、事后恢復與重建制度等內容。全省各級行政機關公務員和參照公務員管理的事業單位2萬多人參加了該培訓。

(二)以市民和學生群體為基礎

2006年4月。清華大學公共管理學院危機管理課題組發布的《中國城市居民危機意識網絡調查報告》指出：參與調查者有47.6％的公眾對政府在危機管理方面的工作缺乏了解。可見，全面提高公眾的危機意識及其面對突發公共事件的應對能力是政府應急管理中亟待解決的問題。良好的公眾基礎能保障政府應急管理措施的順利實施，是應對突發公共事件不可或缺的人力資源保障。否則，無論多么完備的政府應急管理體系也會在面臨突發公共事件時瀕臨崩潰，無法有效運轉。

作為公眾的市民和人數相對集中的學生群體是突發公共事件應急管理全員培訓的重要組成部分。《海南省人民政府突發公共事件總體應急預案》第8.2.2條“學校教育”就明確規定：中小學和高等院校應當開設有關突發公共事件預防與應急知識、自救與互救知識和技能的課程。并列為必修課。《預案》第8.2.3條“市民教育”中也明確規定：市、縣人民政府及其有關部門、鄉鎮人民政府應當組織開展應急常識的宣傳普及和應急演練工作。居民委員會、村民委員會、企事業單位和其他組織應當根據所在地人民政府的要求與本單位的實際情況，開展突發公共事件應急知識的宣傳普及和應急演練。各有關職能部門、出版單位和媒體要積極向群眾宣傳突發公共事件知識和應急技能。

根據《海南省人民政府突發公共事件總體應急預案》的要求，結合海南省本地突發公共事件的特點和實際情況，政府每年定期在社區、企事業單位和學校舉辦具有針對性的演習操練活動。如：2007年4月16日上午，海南省公安廳交警總隊聯合省安監局、省外事辦、衛生廳等單位，在海口、定安、瓊海等地開展博鰲亞洲論壇年會交通事故應急處置演練；2008年9月17日下午。檢驗海南電網應對突發氣象災害事件能力和與大用戶之間應急協調能力的“2008海南防風防汛”應急聯合演習在洋浦舉行；2009年11月5日上午，海南省首次風暴潮防災應急演習在海口市新埠島橫溝村舉行，這次演習假設受0988號熱帶風暴“美麗沙”的影響，海口市沿海發生超過警戒水位的風暴潮增水，造成沿海部分低洼地區淹沒，并組織部分人員疏散和其他相應應急處置工作。

二、應急管理全員培訓的方式

突發公共事件應急管理全員培訓應采取靈活多樣的方式，目的是讓受訓人員具備應急意識、掌握基本的應急知識，提高應急技能，在面對突發公共事件時能保持正常的心理狀態，成功保護自身安全的同時能積極配合政府的應急管理措施并盡可能幫助周圍的被困人群脫險。

(一)講座式培訓

講座是最基本的應急培訓方式，旨在通過邀請突發公共事件應急管理方面的技術專家、學者或權威人士以講授的方式向受訓對象傳播應急知識、技能和與政府應急管理相關的政策、法規等，讓受訓者初步掌握應對突發公共事件的基本常識。例如，2008年“5.12”汶川特大地震之后，社會上一度流傳“9月13日在南寧與海南島之間將發生9.1級大地震并引發海嘯、造成數百萬人死亡”的謠言，造成市民不同程度的心理恐慌。海南省政府立即組織地震局的專家奔赴各社區、企事業單位，或者通過電臺、電視臺、網絡等，進行地震科普知識和防震技能方面的講座。公眾在了解地震成因并掌握基本的應對技能后，迅速平息了不安情緒，投入正常的工作生活之中。

(二)演練式培訓

演練式培訓是通過把受訓對象置于模擬的突發公共事件情境中，讓他們按計劃、有組織的撤離、自救和逃生。要求受訓者能夠在模擬的真實環境中自覺運用學到的應急知識和技能。這種方式的培訓情境逼真、操作性強。效果十分顯著，使受訓人員在演練中獲得親身體驗的機會。值得注意的是，演練式培訓需要事先精心設計情境，準備具體細致的應對方案，取得受訓群體的積極配合，實現相關部門的聯動效應。通過演練，政府能夠及時發現突發公共事件應急管理工作中的漏洞，進行相應的增補措施，從而不斷增強救援工作的時限性和有效性。

海南省人民政府要求擔負應急救援任務的部門、單位，每年要針對各自的救援任務組織實戰或模擬演練一次。省政府三年組織一次綜合性演練。如。2009年5月11日上午。由海南省甲型H1N1流感防控工作領導小組主辦，省衛生廳承辦，省疾病預防控制中心、省公共衛生緊急救援指揮中心、省傳染病醫院、省農墾總局醫院、省中醫院、海口市120急救中心等單位協辦的“海南省甲型H1N1流感疫情應急處置演練”就在海南省第一衛校操場舉行。該次演練以海口美蘭機場為假設背景。模擬從疫區飛抵海口美蘭機場的航班上發現甲型H1N1流感疑似病例病人的情況，并且對疫情防控的相關工作和各項措施進行全面系統的展示。在兩小時內，演練成功完整地模擬了發現疑似甲型H1N1流感患者后的控制“患者”、采樣檢驗、消毒疫點、轉運隔離、防止擴散和層層消毒等科學規范的處理過程。

(三)其他方式的培訓

1.網絡平臺。通過網絡平臺的構建可以向公眾傳播突發公共事件的應急知識和技能。海南省人民政府及下屬各縣市人民政府的網站上均開設了“應急管理”專欄。其中包括應急通告、工作動態、突發事件、典型案例、相關法規、應急演練、應急預案、機構設置、應急電話、科普宣教等子欄目，讓公眾全面了解突發公共事件的相關知識、技能和法規政策，及時掌握最新的事件動態信息。

2.大眾傳播。廣播、電視、報刊等新聞媒體要在全社會范圍內廣泛宣傳各類突發公共事件帶來的危害和妥善處置、應對突發公共事件的重要性。以及發生突發公共事件時緊急避險的有關常識。

3.宣傳教育。海南省突發公共事件應急委員會辦公室組織編寫并向公眾發放了《突發公共事件應急常識手冊》，并把突發公共事件安全教育納入大、中、小學校學生素質教育的重要內容，提高青少年學生應對危機的意識和能力。

4.模擬軟件系統。采用先進的計算機三維模擬仿真技術，建立一套能提供應急預案演練、救災操作培訓等功能的計算機軟件系統。依據“培訓與演練相結合、進階式應急演練過程”的模式，建立以基礎數據庫為輔、階段式訓練進程為主、并配有考試考核功能的系統架構，循序漸進提高應急人員的應急救援能力。并通過對應急預案的演練過程檢驗預案的可操作性與實用性，使應急隊伍和指揮人員在不斷地學習和練習中提高其指揮能力、作戰能力和應變能力。能迅速處理突發公共事件，攝大限度地減少事故損失和人員傷亡。

三、應急管理全員培訓保障機制

自2003年“非典事件”爆發以來，近年我國經歷了諸如南方低溫雨雪冰凍災害、拉薩3.14打砸搶燒暴力事件、“5.12”汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆烏魯木齊7.5事件等一系列影響重大的突發公共事件，政府應急管理因此引起社會各界和學者的密切關注。全國各地方政府也將提高公務員的應急管理能力和向社會公眾普及應急知識與技能的全員培訓作為一項重要日常工作展開。然而，由于應急管理意識薄弱、培訓經費不足、高級專門人才緊缺、評估考核機制不完善等因素的存在，造成全員培訓尚未取得令人滿意的成效。因此，只有建立一套應急管理全員培訓的保障機制才能有效推進培訓進程。切實保證培訓成果。

(一)加大財政投入，注重社會籌集

突發公共事件應急管理全員培訓工作需要充足的資金做后盾，培訓基地的建設、培訓設備的購置，加上受訓人員參加培訓活動耗費的時間、精力等巨大成本，導致一次應急演練需要少則幾萬元多至幾十萬元的經費投入。因此。各級地方政府應當給應急管理培訓撥出一部分專款，專門用于應急培訓活動，并將該經費納入同級財政預算。以加強資金的監督管理，明確支出用途和處理程序，實行跟蹤監控和內部審計，保證專款專用。此外，可以按照政府補助、單位自籌和社會捐贈相結合的方式。為應急管理全員培訓拓寬經費籌集渠道。

(二)打造一支高素質專業化的應急人才隊伍

長期以來，由于政府和相關的教育機構對于應急管理人才培養的重視程度還不夠，目前我國應急管理人才儲備明顯不足，造成能夠擔當應急培訓任務的師資十分緊缺。直到2004年，教育部首次批準的“國民經濟動員學”碩士學位點才開始在北京理工大學招生。近年來，該專業陸續在浙江大學、中山大學、復旦大學等高校的管理學院開辦起來，特別是2009年4月23日。我國首個應急管理專業培訓學院——暨南大學應急管理學院掛牌成立，2009年8月底，首個國家級應急培訓基地在國家行政學院掛牌，采用案例教學對高中級官員進行輪訓。這些舉措能有效解決當前應急管理人才缺口的問題，也可為全員應急培訓提供高質量的師資隊伍。

(三)建立科學的培訓評估體系

對應急管理培訓進行科學有效的評估，一方面為了激勵學員學習效果的轉化，另一方面可以考核培訓組織單位的工作成效。海南省人民政府規定將突發公共事件應急處置知識和技能納入行政機關領導干部和工作人員考核內容，并規定對應急培訓和演練組織不力的單位，取消其主要領導當年評先評優資格，對應急事件預防和處置能力十分差的干部，原則上不得提拔重用。

(四)動員全社會積極參與應急培訓

充分發揮街道、鄉鎮等基層組織和企事業單位、學校的作用，建立群防群治隊伍體系，加強應急知識和技能的培訓。鼓勵具有相關專業知識和技能的志愿者納入應急培訓隊伍，開展科普宣教和輔助演練等活動。例如，針對火災應急培訓，海南省人民政府就要求各鎮政府、街道辦事處要在鄉村、社區、辦公區等場所設立消防宣傳教育專欄和消防安全標識；廣播、電視、報刊、互聯網站等新聞媒體定期刊播消防公益廣告，每月留出一定版面和頻度，義務宣傳消防知識；廣告企業有義務宣傳消防知識的責任，確保一定時段和版面無償宣傳消防。

突發公共事件應急管理全員培訓就是要通過覆蓋面廣、參與度高的培訓，提高政府及相關部門工作人員的應急意識、政策理論和管理水平，提高應急專業人員的應急處置能力，向社會公眾普及應急知識和基本技能。只有建立健全適應突發公共事件應急工作需要的應急管理全員培訓體系，才能全面提升我國突發公共事件的預防和應對能力。

責任編輯 梅瑞樣