論自然災害應急物流管理體系的運作

摘要：科學的管理體系是應急物流有效組織的基礎，自然災害應急物流管理體系的運作不同于一般營利性組織的物流管理體系。對其展開研究具有重要的理論和現實意義。論文在界定了自然災害應急物流管理體系這一概念的內涵后，基于我國已出臺的相關預案和近年來重大自然災害應急物流救災實踐，分析了自然災害應急物流管理體系的當前運作模式。指出了該管理體系運作中存在的問題和缺陷，提出了旨在改進該體系運作實效的關鍵任務和舉措。

關鍵詞：自然災害；應急物流；管理體系；運作模式

中圖分類號：F252.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0087－03

科學的管理體系是應急物流有效組織的基礎。由于自然災害具有突發性、不可預測性以及影響面大等特點，自然災害應急物流體系的運作不同于一般營利性組織物流體系，具有其自身特點。首先，組織者特殊，通常是各級政府機構。其次，面對環境特殊，自然災害發生的時間和地點無法預測，災害持續時間也難以預知，有些災害還會造成交通中斷、通信中斷、水電中斷，使得救援物資和裝備的運輸和配送困難重重。第三是供需的特殊，災害發生后，供需方的信息通常難以對接。近年多次自然災害救災實踐顯示，無論是從戰略運作層面還是技術操作層面。我國均缺乏科學、系統、高效的應急物流管理體系來支撐受災時應急管理體系的有效運轉，對之展開研究意義重大。

一、理論界的研究現狀

當前的理論研究界，對應急物流管理體系的架構和運行尚未明確提出，公開發表的文獻集中在對應急物流體系和應急物流系統的研究上。對于應急物流管理體系的研究較少進行。主要是潘淑清基于我國目前應急物流管理中存在的主要問題。提出了建設我國應急物流管理體系的一些建議：程琦、云俊提出了構建自然災害應急物流管理體系中與亟需解決的主要理論問題。可見，對應急物流管理體系運作機理和模式的研究，目前尚未進行，亟需在明確其基本內涵和框架的基礎上展開縱深研究。

二、自然災害應急物流管理體系的基本內涵

1.自然災害應急物流管理體系的概念和特征。程琦，云俊認為。自然災害應急物流管理體系是為了實現在突發自然災害環境下對應急物資、人員、資金等進行有效組織和保障這一目標的需要而建立的綜合體系。這一概念從應急物流管理體系的功能角度來定義，較為抽象，未指出該概念的本質。本文認為，自然災害應急物流體系是“為保障應對自然災害的物資需求。由組織系統、管理體制、管理機制、信息系統、政策法規等有關要素相互聯系、相互制約而構成的特殊物流管理體系”。這一定義。第一，更加明確了該概念的職能。保障自然災害的物資需求；第二，給出了該概念的要素和范圍，即組織系統、管理體制、管理機制、信息系統、政策法規等；第三，界定了該概念的屬性，即一種特殊的物流管理體系。

自然災害應急物流管理體系應具有以下特征：(1)由政府和社會共同組成的應急物流組織系統；(2)分工明確、統一指揮、分工協作的體制；(3)相互協作、密切配合、反應快速的機制；(4)健全的應急管理法律、法規、預案、制度等；(5)廣泛的支持保障系統；(6)現代化的信息系統。

2.自然災害應急物流管理體系的構成。從體系運作流程的角度來劃分，自然災害應急物流管理體系由事前評估體系、預報預警體系、組織指揮體系、監控與反饋體系、調度與運作體系、回收與再利用體系等層次組成。其中，(1)事前評估體系，是自然災害發生前應急物流體系的自我檢查和評估體系，要對整個應急物流管理體系的“戰前”資源儲備情況、組織運轉情況、預案完備情況、交通網絡脆弱程度等進行檢查評估，并督促改進；(2)預報預警體系，是災害發生后的第一響應主體，并承擔著災害期間的信息組織和管理職能；(3)組織指揮體系，是整個體系的核心，承擔著決策與指揮的職能；(4)監控與反饋體系，是預警體系的并行機構，其職能是監督、控制整個體系的正常、安全運轉，并將信息反饋給預警中心；(5)調度與運作體系的實體部分，承擔應急救災物資的統一接收、運輸和配送、發放等職能：(6)回收與再利用體系，為彌補應急物流的“非經濟性”遺憾，該子體系將應急救災中富余物資通過合理合法的方式儲備起來，以備下次災害之需。

3.自然災害應急物流管理體系與其他突發公共事件應急物流管理體系的比較。自然災害應急物流管理體系與其他突發公共事件應急物流管理體系在組織系統、管理體制、運作機制上應是一致的，在構建和運作信息系統以及法律法規的遵循方面，也應是大同小異；在應急物資的需求上，也有相當種類的物資是相同的，例如涉及解決或處理死者安葬、傷者救助、衛生防疫、災后重建、恢復生產、恢復秩序等的物資。

不同之處在于，自然災害應急物流面對的作業環境更加惡劣。由于糟糕的天氣、阻斷或惡化的交通網絡、中斷的通信線路，作為自然災害應急物流系統中主要功能之一的運輸功能，其能夠不出現錯誤或準時送達的可能性大打折扣，因此，賑災的應急物資難于實現其時間效應和空間效應，即難以實現其物流過程，充滿了不可預知的風險。

三、自然災害應急物流管理體系現行運作模式

根據《國家突發公共事件總體應急預案》的相關規定和對近年來我國特大自然災害應急物流實踐的研究，以下從指揮協調、分級響應、資源保障、調度運行等方面來分析當前自然災害應急物流管理體系的運作模式。

(一)指揮協調模式

自然災害應急救助的總指揮部是我國民政部國家減災委員會辦公室(簡稱減災辦)和全國抗災救災綜合協調辦公室(簡稱協調辦)。減災委員會各成員單位(包括國務院各相關部委局，如國家發改委、財政部、水利部、農業部、交通部、衛生部、教育部等職能部門，軍隊、科研部門和非政府組織等34個單位組成)按各自的職責分工承擔相應任務。各級政府的應急物流指揮中心應隸屬于政府辦公廳下的應急管理中心。起牽頭和協調作用，但目前尚未進行統一的界定。

(二)分級響應模式

自然災害發生后。減災辦和協調辦應急匯總災害預警預報信息，向成員單位和有關地方通報信息；按照“條塊結合，以塊為主”的原則，根據災情。鄉級、縣級、地級、省級人民政府和相關部門，啟動相關層級和相關部門應急預案。不同程度的災害發生后。不同級別的決策部門應在規定的極限時間內，執行應急的物資響應規定。

由于對自然災害的治理屬于不同的政府職能部門，因此，這些職能部門將會同災時應急指揮部組成臨時管理機構，發揮包括應急物流等在內的應急保障作用。此時，I臨時管理機構通過行政力量緊急將從各單位抽調人員組成臨時的協調機構來組織各部門、各渠道的資源。即分頭進行生活類物資、救援類物資、醫療類物資、通信類物資、供電類物資等各類應急物資的采購、征用、調撥等，然后交由社會物流企業與志愿者完成各類應急物資的運輸、儲存、配送等工作。

(三)資源保障模式

1.人力資源保障。應急物流的人力資源保障模式由三個主體全部或部分參與實現，一是由解放軍、武裝警察部隊等組成的骨干和突擊力量，二是公路、水路、鐵路、航空等交通運輸部門組成的專業力量；三是社會物流企事業單位和志愿者等組成應急物流的群眾力量。

2.物質資源保障。應急物流的物資供應保障。由應急采購、強制征用、應急調撥、應急支援等三種途徑來實現。其中，(1)應急物資的緊急采購由各級政府與市場(企事業單位)共同參與完成。目前，我國民政部、各省民政廳、地方民政局尚未建立垂直的應急采購體系，而分散在各地的儲備中心，僅具有對民政部物資的接收、保管和登記的權利。而不具備對外采購權。(2)應急調撥的物資、設備和裝備等來源于各地方的救災儲備。我國已形成一個“國家民政部——省級民政部門——市民政局——縣民政局”的四級內部管理體制，救災儲備平時由各地方民政局進行分級代儲管理。(3)強制征用的物資是當災情嚴重、情況緊急時。由政府強行征用生產流通企業的物資，事后按照規定進行補償。(4)應急支援的物資來源于國內外企事業單位、人道組織、個人的公益捐助。汶川地震發生后，國內外很多政府、企事業單位、民間團體、個人紛紛通過多種途徑將抗震救災和災后重建的資金和物資捐助到受災區，對災害應急物流工作發揮了重要的作用。

3.交通運輸保障在應急物資的交通運輸保障上，所使用運輸工具通常依靠臨時征用。并且為了克服環境條件限制和加快物流速度，經常會混合使用公路、航空等多種運輸方式。交通運輸部門還要承擔災區受損公路與鐵路的搶通與養護保通、開設應急救援“綠色通道”、預留充足運力和隨時組織應急運力投入運輸、科學進行運輸調度的指揮，保障救災物資和救災人員及時運往災區等。

4.信息資源保障。在應急物流的信息網絡和通道建設上，我國相比發達國家顯得非常滯后，由于基于突發公共事件應急信息平臺本身也在不斷的開發和完善中。應急物流信息系統作為一個專業平臺，受到的關注和投入非常有限，所以仍然以傳統的信息保障方式為主。

(四)調度運行模式

自然災害發生后能否將應急物資快速的運達救援現場，關系到應急救援的效果甚至是成敗。自然災害應急物流以追求時間效益最大化和災害損失最小化為目標。在此目標下。應急物資調度體系成為了應急資源配置的重要部分。自然災害應急物流調度運作體系的核心是應急物流調度中心。該中心的任務是對救援物資的籌集、運輸、配送等工作進行物資調度。應急物流調度中心通過物流信息平臺對應急物資供應部門(商務部、發展和改革委員會，經濟貿易委員會，局、建設委員會／局等)、運輸保障部門(交通運輸、公安交警部門)、物資管理部門(各級民政部門)進行協調指揮。物資供應主要由物資供應部門負責。物資在途運輸由運輸保障部門負責，物資配送由物資管理部門和運輸保障部門共同負責，物資發放由物資管理部門負責，物資回收由物資管理部門和運輸保障部門共同負責。中心向各部門發送指令信息，同時各部門實時回饋信息，并實現信息的雙向傳遞。

四、自然災害應急物流管理體系的運作缺陷

1.缺乏專門而明確的應急物流預案。目前，我國已建立了國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務院部門應急預案和地方應急預案，但是這4項預案對應急物資的儲備、管理、運輸等只是提出了一個比較籠統的應急物資保障要求和規定，并且只涉及應急物資供應和應急交通運輸兩個方面。這樣很難切實指導應急物流的組織，例如不能明確應急物資的歸口管理部門、不能明確具體的組織和運作流程，從而影響了應急物流組織和運作的經濟性、科學性和時效性。

2.缺乏有序的應急物流組織系統。災害發生后，通常臨時成立指揮部門，并根據災害級別臨時要求國務院、省市、地方的職能部分參與救災，大量人員臨時抽調，在較為無序的狀態下組織各類應急物資的采購、運輸、儲存、調撥、配送、回收工作，尚未形成中央有關部門之間、中央與地方之間及中央、地方和有關企業之間聯動的組織機制。各省、市的分管組織和模式也不統一，缺乏系統而有效的協調、溝通和整合，從而影響了救災行動的效率與效益。

3.缺乏常規協同的應急物流的物資保障機制。我國應急儲備的物資分散在不同部門、地區和企業，各級救災物資儲備倉庫的建設及配套設施不完善；應急采購和捐贈物資的來源多樣化、分散、臨時、自發性強，所供應物資在質量、規格、包裝等方面差別大，容易產生低效配送、重復供應等問題，使應急物流管理難度和風險加大。因此，救災物資的配置和調撥效率不高，亟需進行重新規劃、配置、組合與取舍。

4應急物流的信息管理水平較低。我國應急物流的信息管理水平較低，不能滿足應急處理對信息及時、準確性的要求。應急物流的前提在于信息的暢通。但由于各地尚未建立健全信息報告體系和實時更新的信息平臺。災害救助中，救援機構對哪些物資什么時間往什么地方運輸、當前需求情況、物資供應數量、運力情況、物資發放情況等未能全面掌握，嚴重影響了救災物資正常發揮效用。另外，在自然災害發生、發展和善后的各個階段，我國應急物流的組織和保障缺乏靈動科學的動態管理機制。

五、自然災害應急物流管理體系的完善策略

1.進一步完善應急物流預案體系。制定科學完善的應急物流預案，是確保在應對自然災害時應急物流快速反應、果斷處置、有效保障的基礎。首先，應急物流預案的內容需要更科學、合理和可行。其次，應急物流預案體系的建立需要研究歷史上曾經發生過的自然災害事件，同時對比其他國家的應急物流預案，分門別類地歸納出災害發生特點(包括災害發生區域、災害發生的時間規律，等等)，然后再設置預案。第三，應急物流預案也要區分特別重大、重大、較大和一般等不同級別，區分國家、地區、行業、社區等不同系統，并考慮不同地域、環境、條件、背景以及不同的物流方式，分級分類論證制定適用的應急物流預案，以減少應急物流的無序性。

2.搭建依托政府公共信息平臺的應急物流信息管理體系。首先，由于自然災害發生和發展的不確定性，應急物流信息體系應具有一個適應性強、反應靈敏、具有預警和跟蹤功能的信息網絡中心和管理中心。其次，為了實現在各種災害環境下的可靠而有效的應急物流信息溝通，應當搭建高低端結合、高科技與傳統手段并舉的多樣化應急物流信息平臺。這個信息平臺應能反映出災區需求情況、全國救災物資布局和庫存情況、有哪些企業在應急系統里、應急采購的缺口大小、加盟的物流企業的資源情況等。

3.大力整合應急物流資源。首先，要整合應急物資供應資源：在應急物資的采購方面，可充分發揮市場機制，實施動態儲備；在應急物資的儲備方面，可以借鑒國外經驗，實現應急物資儲備專業化與社會化的有機結合，建成國家、地方、軍隊、企事業單位、社區的一體化儲備體系。其次，要整合應急物流人力資源，使突擊隊伍、專業隊伍和社會隊伍發揮各自優勢，形成合力，提高應急物流效率。第三，整合各種交通運輸方式和網絡，確保一種方式中斷時，其他方式能及時補充。第四，整合社會物流和災害信息資源，通過信息網絡連接，靈活抽調各加盟物流中心組成高效及時的保障體系，將各處資源調動起來。

4.建立健全高效的應急物流機制。應急物流需要合理化的運作和管理機制，包括應急物資供應機制、調度機制、協調機制、補償機制等。而要從機制上保障應急物流的有效運轉，必須設立一個應急物流指揮中心，它的運作必須依賴強有力的政府職權并依靠政策法規行使其職能。

5.構建應急物流風險預警管理體系。應急物流的組織和運作過程中，由于災害情境的復雜性和災害演變的不確定性，加上應急物流管理體系中各環節、各流程存在大量管理失誤、管理缺陷、管理錯誤行為等，內外風險因素疊加、耦合，又會產生更大、更復雜的風險事件，因此，需要借鑒預警思想，從構建自然災害應急物流預警管理體系的高度來構想整個應急物流管理體系的分階段處置框架。

責任編輯 王友海