論改革開放以來制度反腐的探索與深化

摘要：依靠制度懲治和預防腐敗，是國際反腐敗斗爭的成功經驗。中國共產黨從黨的十一屆三中全會至今。一直高度重視利用制度來防腐治腐的探索。鄧小平同志的關于制度建設的要求和指示為制度反腐奠定了思想基礎，指明了方向；以江澤民同志為核心的黨中央將制度反腐不斷推進，取得重要進展；以胡錦濤同志為總書記的黨中央，使制度反腐逐步完善，成效顯著。但我們也要清醒地看到，制度反腐當前還面臨著公民制度意識尚需提高、制度本身有待完善、制度執行力亟待加強的問題。因此，要進一步深化制度反腐，就需要大力弘揚制度文化，充分完善制度體系。進一步提升制度權威。

關鍵詞：制度反腐；制度文化；制度體系；制度權威

中圖分類號：D262.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0136－04

制度是在一定社會歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的規范體系。“制度”一詞，早在《商君書》中就有表述：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務不可不謹也，事本不可不摶也。制度時，則國俗可化而民從制；治法明，則官無邪；國務壹，則民應用；事本摶，則民喜農而樂戰”。在《辭海》中。制度是指要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規程。在管理中，制度具有規范性、穩定性、強制性。是集體意志的體現。制度是對社會關系根本層面或某一具體層面的規范化，能從根本上規范人們的行為，防止和減少行為的任意性。堵住產生腐敗的漏洞，可以起到既防范于前又懲戒于后的治本作用。建立嚴密的制約權力的制度是遏制腐敗的一個重要環節。依靠制度懲治和預防腐敗，也是國際反腐敗斗爭的成功經驗。中國共產黨人從改革開放以來，一直高度重視、積極探索利用制度來防腐治腐，始終把制度反腐作為反腐倡廉建設的一個重要舉措。

一、改革開放以來我黨對制度反腐的積極探索

(一)鄧小平關于制度建設的要求和指示為制度反腐奠定基礎，指明了方向

鄧小平同志科學總結了毛澤東同志反腐敗一直側重于從黨員自身的政治思想素質和防止資產階級進攻兩個方面進行原因剖析的經驗，改造了我黨在十一屆三中全會召開之前的“運動反腐”的策略，創造性地從體制問題人手，探尋腐敗產生的根源，并敏銳地發現“法制不健全”也是腐敗產生的現實根源之一。強調要從法制、制度人手預防和治理腐敗，依靠制度來約束干部的行為。

1980年8月18日。鄧小平在中央政治局擴大會議上作《黨和國家領導制度的改革》重要講話時指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，“領導制度、組織制度問題更帶根本性、全局性、穩定性和長期性。”認為解決黨內的不正之風，“要解決思想問題，也要解決制度問題”。1987年10月。黨的十三大報告明確提出：黨的建設要走出一條不搞政治運動。而靠改革和制度建設的新路子。鄧小平提出反腐倡廉還必須健全法制。他非常明確地表示：“我們現在的重點是端正黨風，但從全局來說是健全法制。我們國家缺少執法和守法傳統，從黨的十一屆三中全會以后，我們就開始抓法制，沒有法制不行”，“必須將民主法制化、制度化”。“要加強民主就要加強法制”。1992年，鄧小平在南方談話中再次指出：“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產黨員來說，廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。”

鄧小平同志的一系列要求和指示充分強調了制度建設的重要性，從戰略上開辟了一條防腐反腐的全新思路，為我黨開創新時期反腐敗工作奠定了堅實的思想基礎，為我黨從制度入手預防和治理腐敗指明了方向。

(二)以江澤民同志為核心的黨中央。將制度反腐不斷推進，取得重要進展

黨的十三屆四中全會以后。以江澤民同志為核心的黨中央，堅持以毛澤東思想、鄧小平理論為指導來解決反腐倡廉進程中出現的新情況、新問題，高度重視反腐倡廉制度建設，不斷推進反腐倡廉工作的制度化、法制化。把制度建設貫穿于黨建工作的各個環節。

1990年3月，黨的十三屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨同人民群眾聯系的決定》，明確提出建立和完善黨內監督與黨外監督制度，切實加強對各級領導機關和領導干部的監督。1991年，在慶祝中國共產黨成立70周年大會上，江澤民同志鄭重提出：“我們一定要從近年國內外驚心動魄的嚴酷斗爭中警醒，從嚴治黨，建立健全一套拒腐防變的制度，采取切實有效措施，加強黨內監督和人民群眾的監督，同一切消極腐敗現象進行毫不留情的斗爭。”1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出：必須進一步堅持和健全民主集中制。特別要注重制度建設，以完備的制度保障黨內民主，維護中央權威，保證全黨在重大問題上的統一行動。1997年9月，江澤民同志在黨的十五大報告中強調：“堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。”在2002年黨的十六大報告中江澤民指出：“加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，……一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中。”

以江澤民同志為核心的黨中央。把制度反腐具體體現在“三個代表”重要思想中，積極實行制度創新，相繼出臺了許多重大措施，對于遏制腐敗蔓延的勢頭起到了重要作用，使我國基本走上通過制度建設預防和治理腐敗的道路。

(三)以胡錦濤同志為總書記的黨中央，使制度反腐逐步完善。成效顯著

以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領導集體，繼承和發展了毛澤東、鄧小平和江澤民反腐倡廉思想的精神實質，在制度反腐方面注重系統化、科學化和可行性，堅持與完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主政治、建設社會主義先進文化、構建社會主義和諧社會相適應，逐步探索出了一條懲防并舉、注重預防的具有中國特色的反腐倡廉建設之路。

在黨的十六屆三中全會上。以胡錦濤為總書記的黨中央明確提出，抓緊建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。加強黨風廉政制度建設，建設反腐倡廉的制度體系。2003年11月召開的全國紀檢監察法規工作會議。明確提出了建立健全黨風廉政和反腐敗法規制度體系的規劃。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，對制度建設提出了更高的要求：加強廉政法制建設，真正形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制。保證領導干部廉潔從政。2005年1月中共中央頒布《關于建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確提出：“到2010年，建成懲治和預防腐敗體系基本框架。再經過一段時間的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。”標志著我黨的反腐敗斗爭在法制化、科學化、系統化的軌道I-：N出了新的一步。

2007年1月，胡錦濤同志在中央紀委七次全會上強調指出：必須進一步抓好反腐倡廉工作體制機制創新。加強對制度執行情況的督促檢查，堅決維護制度的權威性和嚴肅性。2007年9月胡錦濤同志在黨的十七大報告中再次強調：“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設”。為反腐倡廉的制度化、經常化奠定了理論基礎。同時，十七大報告還提出，“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”。“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”也為今后一個時期制度反腐的著力點提出了明確、具體的思路。

在改革開放進程中，特別是黨的十六大以來，制度反腐取得可喜成績，據不完全統計，2003年以來。中央紀委、監察部共制定或修訂法規和規范性文件160多件，會同有關部門起草制定40多件，地方和部門起草1000多件。反腐倡廉法規制度體系的基本框架初步確立。規范國家工作人員、黨員干部特別是領導干部從政行為的制度體系逐步形成，以制衡權力為重點的全方位、多層次、立體化的監督制約體系初步建立，對黨員干部和國家工作人員違紀違法行為的懲處制度不斷充實和完善，圍繞糾正損害群眾利益的不正之風制定的一系列法規制度得以有效實施。可以說，這一時期，是反腐倡廉制度和法規建設開拓創新、銳意進取、取得長足進步的時期。

二、當前制度反腐面臨的問題

改革開放30多年來，我國已初步建立起一個反腐倡廉制度體系，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中發揮著重要作用。但是，我們也要看到。我國反腐倡廉制度和法規建設還存在一些不足，制度反腐還面臨著問題。

(一)公民制度意識還需提高

部分群眾制度意識淡薄。有了制度，就要切實維護它的嚴肅性和權威性，然而，中國人的規則意識歷來淡薄，部分群眾習慣于被管理而不愿意對管理者遵守制度的情況加以監督。這都源于中國傳統文化中的消極成分。如：民諺中“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”、“事不關己。高高掛起”，使人們不愿干涉他人事務；老莊思想中的“自然而然”，“隨心所欲”也與制度的“強制性”相沖突：儒家思想中的“中庸之道”也使得人們即使知道領導違反制度。但因不愿得罪領導而不聞不問；更有些人因私心作怪，知道制度內容，但因領導違規可以獲取私利或小集團利益而故意佯裝不知。結果是：膽大者有禁而不止。鉆空子得好處，還會受到小集團內部分群眾的擁護。長此以往就使得制度在一些群眾的觀念中形同虛設。

少數領導干部的制度意識還未完全到位。按常理，干部應該帶頭執行制度，然而，在現實生活中，一部分領導干部由于不學習新制度，經常按經驗辦事，在無人提醒的情況下，就因“無知”而違反制度。還有少數干部特別是“一把手”，由于在其所管轄的范圍內，權力太大，沒有約束，想干啥就干啥，制度的要求和限制無法干涉他的“自由”，所以經常發生領導權力超越制度、代替制度的現象。加上在實際工作中，即使少數領導干部違反了制度。在處理上也往往用“下不為例”代替。久而久之，在少數領導中就產生了“違反制度是小問題”的意識。削弱了制度的權威，使制度在領導干部面前顯得蒼白無力。

(二)制度本身有待完善

有些制度的制訂缺乏調研。規章制度的形成，應該是聚集眾人的智慧，經歷反復調查，總結實踐經驗的過程；應該是管理理念與工作實際相結合，上下溝通，充分論證，形成共識的過程。但是。現在有些制度的制訂是管理者出于管理的需要。自上而下制訂，沒有調查論證，沒有征求下級的意見，使得下級對制度缺乏認同感與信任感，執行上就大打折扣，甚至引發群體事件。如近年發生的士“停運”、“罷工”事件，就與的士管理的政策制訂直接由管理部門出臺，而缺乏的士司機的參與有一定關系。

有些制度條規內容滯后。制度要在變化中不斷加以健全和完善。隨著社會經濟的迅猛發展，大量的新情況、新問題不斷出現，應及時制訂合理的制度加以管理、規范。但當前制度建設中有時沒有做到這一點，一些20世紀制定的規章制度還在修修補補地運用，面對新的工作現實卻無章可循。如2006年09月25日《檢察日報》報道：上海瘦肉精中毒事件引起人們的廣泛關注。上海市食品藥品監督管理局食品安全監督處處長顧振華在接受央視記者采訪時表示。對豬肉流通領域的管理，依據的還是上個世紀五六十年代出臺的獸醫衛生檢驗規則，該規則對豬的一些飼料添加物的殘留并沒有列為強制性檢驗的范圍。

有些制度設計缺乏可操作性。制度最終是為執行而訂，即制度應具有可操作性。但是很多單位和部門往往只管制定，不管執行。許多制度的執行程序不具體，操作性差，尤其是缺乏對違反制度的行為應承擔的責任的明確界定。每換一任新領導，或每年年初，新規章、新制度就紛紛出臺，然而，一接觸到實際，不是制度沒有現實針對性，就是只有干巴巴的若干條“不準”。缺乏違反制度的具體處置辦法和量化標準。

制度體系不夠全面。制度涉及社會生活的多個方面和環節，是一項系統工程。當前制度建設中，有些制度缺乏科學性，不系統、不配套，只注重單一性、忽視整體性。有的制度單個看來嚴謹。但如果與其他制度之間缺乏配套，沒有系統，就成了單個制度的無序堆砌。那些不嚴密的制度。就為腐敗行為的發生留下了縫隙。如1997年5月9日頒布的《中華人民共和國行政監察法》為人民政府行使監察職能提供了依據，但是，高校監察機關的設立和行使職權的依據至今還是空白，使高校對“非黨員干部”的違紀違法處理缺乏權威。

(三)制度執行力亟待加強

近些年來，隨著反腐敗斗爭的深入。中央先后出臺了一系列重要制度，但是執行的情況往往不能令人滿意。有些制度在一些地方沒有得到真正落實。超越已有制度發生腐敗的現象也時有發生。比如，干部收入申報制度和考核制度，本是預防腐敗的很好的制度，然而，這些年來的實踐表明，幾乎沒有一起重大的腐敗犯罪案件是通過這兩項制度發現的。胡長清、成克杰、陳良宇、劉志華、鄭筱萸等貪官動輒上百萬元的貪腐數字，既沒有在收入申報制度中被發現，也不是通過考核制度而暴露的。成克杰案從1997年開始墮落到1999年，一直處于被提拔中；胡長清從1995年開始墮落，一直到1997年敗露，也一直被提拔。可見，很多時候不是沒有制度，而是制度沒有得到執行，沒有發揮其應有的作用。

制度執行不力的原因，一是領導重視不夠。領導應該不僅是決策的主體，而且也是抓執行的主體。是落實制度的主要力量。然而，不少領導在工作過程中只管決策不抓執行，使得制度執行的力度不夠、效果不好。二是制度監督脫節。即監督制度落實的制度還沒有完全到位，已有的制度有些對違反制度的追究條款也沒有羅列，使對制度執行的監管不能落到實處。三是對違反制度行為的懲處失之于寬、失之于軟，導致形成“違反制度也沒什么大不了”的觀念，使制度失去應有的效力。

三、進一步深化制度反腐的對策

經過黨的幾代領導集體卓有成效的工作，反腐倡廉法規制度建設取得了長足進步，為制度反腐打下了堅實的基礎，制度反腐越來越深入人心。然而，反腐敗工作是一項長期的、艱巨的、復雜的過程，制度反腐還有進一步深化的必要。

(一)大力弘揚制度文化

制度文化作為文化整體的一個組成部分。是各種制度規范培育出來的思維方式、價值取向、行為習慣和精神追求，以及體現這種文化的特征性符號系統。制度反腐的成敗，制度文化的建設是一個關鍵因素。近些年。我們在制度建設方面，雖然有了一定的成績，但執行的效果還與社會發展有一定距離，制度的文化因素缺失正是原因之一。制度建設從“文化”的角度來考慮，賦予制度以文化色彩，就能使制度的影響深入到人們的心理層面發揮作用。使制度意識得到深化。因此，我們在制訂制度時要特別注意在條文中突出精神文化方面的內容，現階段特別要把社會主義核心價值觀注入到制度建設中，給制度以靈魂。

要從抓好認識、實踐、內化三個環節人手。促進制度文化的形成。

在認識階段，要強化宣傳，形成共識。把對制度的宣傳納入宣傳教育總體部署，通過開展形式多樣的活動，增強廣大領導干部和人民群眾遵守反腐倡廉制度的自覺性，使人們相信制度是他們自己的需求。牢固樹立“制度為上”的意識。還要用制度的制定過程來配合宣傳教育的過程，采取對初稿討論，修改、征求意見等形式擴大參與面，使廣大干部和群眾在過程中發揮自己的智慧，既增強制度的可行性又在過程中知曉制度的內容。

在實踐階段，堅持領導干部帶頭遵守制度，堅持不懈地貫徹落實制度。狠抓對違反制度者的責任追究。通過人人參與執行制度，使干部群眾達到對制度的認識與實踐的協調發展。

在內化階段，努力做到要隨著反腐倡廉的不斷深入，制度反腐的思想深入人心。形成人人遵守制度、維護制度的良好氛圍。通過持之以恒的制度文化建設，提高全體公民的制度意識，使優秀的制度文化通過長期積淀成為人的穩定的心理，使制度建設由被動應急向主動應對轉變，制度反腐的工作局面由主要依靠紀檢監察機關抓向全員參與轉變。

(二)充分完善制度體系

完整的制度體系包括領導制度、組織制度、干部制度、工作制度、生活制度、監督制度等等。充分完善制度體系，就要在制度建設中加強系統性、科學性和有效性。

首先。制度構架要突出系統性。制度建設是個系統工程，不僅要制定有針對性的具體制度，還必須注意抓好制度的系統配套，使原則性制度、工作內容性制度與操作性制度、工作程序性制度統一起來，相互銜接、相互照應，形成一個有機體系。既相互制約，又互補完善，互相之間不沖突，與上級制度不矛盾。只有制度的系統性強，才能使制度發揮同向合力作用。

其次，制度內容要注重科學性。積極探索制度建設的內在規律。把握好制度建設的階段性與長遠性、可行性與前瞻性、穩定性與變動性的關系。制度的內容應該對前有繼承。對后可持續，要在摸清實際情況的基礎上，把存在的問題分析透徹，充分走群眾路線，廣泛聽取各方面的意見，努力使制定的制度符合事物發展的客觀規律，提高建章立制的質量和水平。

第三，制度設計要體現有效性。制訂制度的目的最終是要解決問題。用制度解決問題就需要有明確、具體的運作程序。因為程序是組織活動的規則、權力運行的軌道。在制度中規定明確、具體的程序，能增強制度的可操作性，并能對制度執行全過程進行追蹤監督，從而及時發現、糾正各種違反制度的行為。體現有效性還要注意廢除已經過時的制度，完善有缺陷的制度，特別要緊跟時代發展和實際需要及時制定新的制度，實現制度建設的與時俱進。

(三)進一步提升制度權威

制度的權威性體現在：令行禁止。違者必究。制度制定出來以后，不能只是讓其停留在紙上，成為一紙空文，而應該讓所有單位和個人無條件地遵守和執行。切實做到“在制度面前人人平等”正是制度權威之所在。

重視監督在制度落實中的重要作用。建立健全督查督辦機制，及時發現和解決制度執行中存在的突出問題。要通過權力機關、人民群眾和新聞媒體的監督，及時發現和糾正違反制度、破壞制度的行為，堅決維護制度的嚴肅性，確保制度的貫徹落實，更好地發揮制度在反腐倡廉工作中的保證作用。

及時建立一套保障制度運行的監督制度。要做到嚴格明確行政主體的職權范圍及其責任，并具體規定權力行使中各種違反制度行為的責任，使濫用制度的責任后果一目了然。既能強化領導干部遵守制度的責任壓力。又能吸引廣大群眾在充分了解事實的基礎上積極參與監督。還應該建立領導干部違反制度的責任連帶制度。對于集體違反制度的情況，不僅追究一把手，還要追究到班子的每一個成員，不因為違反制度的主體是“集體”而使責任追究無法實施。

嚴厲懲處，加大違反制度者的違規成本。懲處是制度威嚴的體現。現實中許多制度不落實，主要是懲處不到位。對違反制度、規避制度的行為，一經發現，嚴肅查處，切實做到違者必究，并要加大問責力度，堅決維護制度的嚴肅性和權威性。還要通過打擊違規者的示范效應，有效地提升制度的權威，警示和威懾其后的違反制度行為，達到教育大多數人的目的，降低違反制度行為發生的機率。

2008年5月13日，中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008～2012年工作規劃》，明確提出要健全反腐倡廉法規制度：完善黨內民主和黨內監督制度：完善違紀行為懲處制度；完善反腐敗領導體制和工作機制的具體制度。為我黨下一步的制度反腐工作提出了新的任務和要求，也為制度反腐開拓了更廣闊的空間

責任編輯 梅瑞祥