“156項工程”建設中政府主導資本形成得失評析

摘要：直到今天，“156項工程”在中國經濟發展中仍起著重要的作用，這些龐大項目的資本來源如何?本文在分析政府主導資本形成的體制背景基礎上，主要從境外資本流入、農業剩余、國營企業貢獻和社會資源轉移等四個方面分析了政府主導資本形成的途徑，進而探討了政府主導資本化形成導致的問題，最后給出結論。

關鍵詞：156項工程；工業化；政府主導；資本形成

中圖分類號：F424.3

文獻標識碼：A

文章編號：1004－0544(2010)04－0065－04

“蘇聯”援建的“156項工程”是中國“一五”計劃建設的核心，從1952年開始到1965年，在短短的13年時間里，盡管中間曾遭受嚴重挫折(如1958年的“大躍進”及隨后的國民經濟重大調整)，通過以這些大項目為中心的大規模工業建設，中國的工業化進展十分迅速，從而使工業在國民經濟中的主導地位得以基本確立。經濟學理論非常強調資本形成在發展中國家經濟發展中的關鍵作用，甚至將其看成是唯一重要的因素。因此從研究者的角度，必須了解這些重大項目建設資本的形成途徑，尤其是中國在資本稀缺的農業經濟條件下，如何迅速建立起工業的重要地位的。本文的首先從背景看政府如何主導資本形成體制的建立，然后具體分析國內資本形成的途徑，進而探討政府主導資本形成的問題與代價，最后是結論和啟示。

一、政府主導資本形成的背景

高度集中的計劃經濟體制實際上是政府資源動員體制的基礎，正是在這種體制下，政府相關機構可以把主要的資本、勞動力、物資等配置直接歸中央的計劃掌握，保證資源向“156項工程”的傾斜。影響工業品分配的市場價格機制的作用被限制在較小范圍之內。從這一角度來看，伴隨著“一五”計劃的完成和“156項工程”的推進，中國建立了高度集中統一的計劃經濟體制，兩者是相輔相成的。正如南斯拉夫經濟學家威·澤科維奇20世紀60年代初期指出：“唯有這樣才能為社會主義的經濟建設創造必要的物質基礎，唯有這樣才能動員現有的一切資金并有計劃地使用它們”。一般來說，我國高度集中的計劃經濟體制是一個完整的體制，包括了國民經濟計劃體制、企業管理體制、財政體制、基本建設體制、物資平衡體制、勞動工資體制、物價體制等，這些制度對“156項工程”的資本形成起著基礎作用。

二、政府主導資本形成的具體途徑

一般來說工業化資本的來源有兩大類：國外來源和國內來源。國外來源，是指一個國家的工業化過程從他國獲得一部分剩余資源以作為本國工業化的資本。這種來源主要有三種方式，即殖民掠奪、外國援助和外商投資。國內來源，是指一個國家的工業化過程通過動員國內的剩余資源來積累工業化的資本。這種來源主要有四種方式：增加國民儲蓄、增加工業積累、增加政府儲蓄和農業剩余。另外，資本形成的主導力量在歷史上有殖民掠奪、政府導向和市場化三種。中國推動以“156項工程”為代表的大規模工業化建設，所需的資本是政府導向的。

1.國外資本來源

利用外資籌措資本是工業化資本積累的一種最便利的方式。發達國家的工業化和后起國家的工業化都不同程度地利用了境外資源。由于一些原因，中國只能從“蘇聯”和東歐社會主義國家尋求資本來源，且總額相對于投資需求來說比較少。從1949年12月到1955年下半年，經過中蘇雙方多次協商，最終確立下蘇聯援建“156項工程”。主要圍繞上述項目，采取了針對性的援助。

第一，貸款。1950年2月，蘇聯政府確定給中國政府優惠貸款，借款3億美元分5年付款，每年6000萬，年息1分：對東南歐各國貸款利息均為2分，中國利息率比較優惠。這3億美元在同年3月折合成12億盧布，在5年中(至1954年)蘇聯將用貸款總額向中國提供電站、冶金工廠、機床廠、煤礦、鐵路和公路運輸等設備。1951——1955年，中蘇兩國又簽訂了10筆貸款協議，其中1筆為無息，9筆年息2％，償還期限2～10年。以上10筆貸款總金額共12.74億新盧布(折合人民幣53.68億元)，其中用于購買軍事裝備物資和支付蘇聯移交旅大軍事基地等設施、物資的費用占76.1％；用于購買設備物資的費用占23.9％。1960年7月蘇聯單方面中止合同，1964年中國按兩國政府協議規定的期限提前還清了全部蘇聯貸款，本息共計14.06億新盧布(折合人民幣57.42億元)。

第二，直接投資。在這一時期，中國還吸收了少量的直接投資，即與蘇聯、波蘭共同投資創辦了5個合營企業。中國與蘇聯在1950年、1951年先后合資建立了中蘇(新疆)石油股份公司、中蘇(新疆)有色及稀有金屬股份公司、中國民用航空股份公司和中蘇(大連)造船公司等4個企業。合資企業的股份，雙方各占50％。中方以場地、廠房及其他建筑物和建筑材料等投資入股，蘇(波)方以各種機械設備、工業器械、探測器材、飛機、航空器材等投資入股。但1954年10月，中蘇合營企業結束合營，蘇方全部股份轉給中國，并作為對中國的貸款。中國與波蘭在1951年合資開辦的中波輪船股份公司，投資總額8000萬(舊)盧布，雙方各占50％。合營期限原定12年，但由于經營狀況良好，直到現在還在經營，目前凈資產近3億美元。

2.國內資本來源——農業剩余

在高度集權的經濟管理體制和實行統收統支的分配制度下，企業收入的大部分為國家財政所集中，企業的投資活動由政府計劃確定，企業的投資資金來源也主要是財政撥款；銀行只為企業提供臨時性、周轉性的超定額流動資金貸款。居民的收入和儲蓄水平低，為其他部門提供的儲蓄資金很少。從而社會各經濟部門及主體基本上不存在儲蓄轉化為投資的選擇權和在社會上籌資的選擇權。政府部門不僅是最大的投資主體，也是最大的儲蓄主體，儲蓄和投資的職能和實施主要由計劃和財政部門來承擔，這是一種國家計劃主導型的儲蓄—投資轉化機制和資本積累模式。以下就分別從農業、工業等幾個方面說明這種模式。

(1)農業稅。一般來說，從農業中積累資本。來源主要是農業稅收。1953—1962年無論絕對值(農業稅總值基本上在20—30億元徘徊)還是相對值(農業稅占財政收入的比例，最高123％，最低4.9％)，農業稅都維持在低水平，農業稅收不是國家財政收入和基本建設投資的主體，也不是中國工業資本的主要來源，農民直接向工業化提供資本極少。

(2)工農業產品剪刀差。也即政府通過農產品統購統銷制度，獲取廉價工業原料和基本生活資料，從而降低工業部門原材料成本和工資成本，推動并保證工業部門產生高額利潤，進而積累巨額的工業化資本。據估算，中國工農產品價格“剪刀差”，其絕對數1952年為24億元，1957年為127億元，1978年為364億元；相對數(“剪刀差”絕對數占農業新創價值的比重)1952年為17.9％，1957年為23.0％，1978年為25.5％。據估計，1955—1985年間，通過農村與城市的交換價差，國家把6000—8000億元資金由農業部門轉移到其他部門。同時有學者也計算了中國工業化資本中，工農業剪刀差的貢獻，從1953年開始，國家通過工農產品“剪刀差”方式，對農業剩余的汲取量的絕對數遠遠超過農業稅的數量，1953—1962年剪刀差的絕對值最高12723億元，最低3621億元。

3.國內來源——國營企業的貢獻

國營企業利潤、工商業稅款以及工廠折舊基金是這一時期歷年財政收入的最主要來源。這三項指標占政府財政收入的比例從1950年的65％，上升到1956年的81％。1953—1962年來自于工業部門收入占財政收入總額的比例達到一半左右。

國營企業除了貢獻利潤之外，國家還通過一些特殊制度從國營企業積累資本。1952—1966年，國營企業財務制度規定，國營企業折舊基金全部集中上繳國家。同時，企業所需的“三項費用”(技術組織措施費、新種類產品試制費、零星基本建設支出)，在改革以前，除1958—1961年外，基本上是由國家預算撥款解決的。經過計算我們發現，1952年到1962年11年間，中央財政共提取基本折舊基金200.97億元，大修理折舊基金81.0億元；利潤留成15056億元，超計劃利潤分成10.61億元，企業獎勵基金16.99億元，國家撥給的三項費用(或四項費用)撥款24.83億元，這里國家收人281.97億元，支出24.83億元。11年間企業獲取稍微自由的金額只有161.17(利潤留成+超計劃利潤分成+企業獎勵基金)億元。這樣，除了各年國營企業上繳的大量的利潤以外，企業的折舊和大修理基金大部分被用于基本建設了。

4.其它社會資本轉移

除了利用上述方式形成工業化資本外，政府還利用其他手段動員、集聚盡可能多的資本。(1)發行國家建設公債。從1954年開始到1958年連續5年，中央政府每年發行國家經濟建設公債6億元，公債采取指令性分配方式銷售，最終超額完成發行任務，實際發行額35.44億元。(2)提高社會儲蓄。增設服務網點，便利群眾存取。中國人民銀行在城市增設儲蓄基層服務網點，并定名為“儲蓄所”。到1966年“文化大革命”前夕，設在城市和較大集鎮的儲蓄所和專柜，達到11000多個。1952年底城鄉居民儲蓄存款余額約為8.6億元，1953年為12.3億元。到1957年底達到352億元，1958年為552億元，1959年達到68.3億元，以后雖略有下降，但1953—1962年年增長率仍為50％以上。(3)用低工資、低消費增加資本積累?！耙晃濉睍r期各年職工平均實際工資增長速度均低于工業勞動生產率的增長速度。按不變價格計算，社會主義國家所有制工業職工全員勞動生產率，由1952年4200元提高到1957年的6376元，提高了51.8％，平均每年提高8.7％；而職工平均實際工資由515元提高到632元，提高了22.7％，平均每年提高42％。

通過上述各種途徑，政府為“156項工程”和“一五”計劃集中了大量資本?！?56項工程”建設的總規模，原概算總投資為187.8億元，最后竣工的實際投資為196.3億元?！耙晃逵媱潯币幎ǖ慕洕ㄔO預算，五年內經濟和文化教育建設總支出為766.4億元。全民所有制基本建設投資達588.47億元，其中國家財政撥款資金就達531.18億元，占90％以上。而幣在1953—1956年中國年國家財政收入不超過300億元，可見政府在主導資本形成中其他方式起到了主要作用。

三、政府主導資本形成的問題與代價

現有文獻一般的評價認為，“156項工程”等重點工程的建設成就是巨大的，改變了中國工業極端落后的狀況，填補了中國工業的空白，并且初步積累了社會主義工業建設的經驗，主要是集中力量保證重點建設等等。這里的集中力量保證重點建設就是政府主導資本形成，保證政府的重點項目的資本來源。但是，隨著時間的延續，我們現在來看。這種依靠政府主導資本形成的模式存在一些問題，也付出了一定的代價。

1.問題

第一，可持續性問題。雖然有體制背景作為保證，在一個資本稀缺的前提下，長期依靠政府主導資本形成是不可能，這樣的經濟增長也不可能持續，事實證明，1978年以前。我國的經濟增長波動是比較大的，以GDP(按當年價格計算)的增長速度為標準，1949—1956年年均增長率達到16.8％，經濟增長很快，其間的1950—1952年是恢復性增長：1957—1978年年均增長率636％，比上一個階段低10.44個百分點。再仔細分析1957—1978年的經濟增長。我們發現，其中有6年增長率是負的，各年增長率的差額最高達到46.7個百分點。更進一步地，為了加速資本形成。保證經濟增長的速度，還可能導致社會的穩定性。因此，中共“八大”以后，陳云在總結1956年財政經濟工作的情況和經驗教訓時，提出了建設規模的大小必須和財力、物力相適應的著名論斷。

第二，體制選擇問題?！?56項工程”以及“一五”計劃同期建設的其他重要工程等大規模的經濟建設的資本依靠政府主導形成，政府不得不采取相應的政策，建立相應的體制來達到目的，這就是我們在第二部分講的背景。這種模式由行政力量直接配置各種有限的資源到要優先發展的產業，并抑制非優先發展產業的發展，市場機制在這種經濟戰略下被抑制。實踐證明，這種傳統的高度集中的計劃體制，短期內在資源動員中作用明顯，但長期效果不佳。市場機制是迄今為止最能有效培植資源的一種方式。二戰后，一些包括中國在內的后發國家經濟發展的一個顯著特點，就是強調計劃化而忽視了市場機制的作用，結果不僅沒有促進經濟的持續增長，反而造成了一系列問題和后患。而二戰后“四小龍”之所以能躋身于新興國家或地區的行列，很大程度是由于他們在開展工業化建設的同時，積極引進市場制度，培育市場，實行一系列有利于市場經濟形成和發展的政策，發揮了制度后發優勢。

第三，投入產業的選擇問題。“156項工程”涉及的行業范圍比較廣，包括了競爭性(私人品)領域和非競爭性(公共物品)領域。實際施工的150項中，包括軍事、能源等非競爭性(公共物品或準公共品)領域的企業有116個，其他的競爭性(私人品)領域，包括輕工業、機械加工等的企業有34個。經濟學理論認為公共品的特點是非競爭性和非排他性。公共品是市場失效的一個經典案例，只能由政府生產，但是其他的非公共品還是由市場生產最有效。一般在工業化的早期，政府投資的企業多為公共品或準公共品，我國的“156項工程”包括了一些競爭性領域的企業，違背了基本的經濟學理論，也是后來這些企業經營效率差，國有企業或破產或退出的原因。

2.代價

第一，犧牲農業。我們從上文的分析中看到，中國的農業部門通過各種方式(主要是工農業產品價格剪刀差方式)，對以“156項工程”為代表的中國早期工業化作出了重要的資本貢獻，這種犧牲農業的戰略大大傷害了農業。首先，農業增長比較緩慢。從農業生產總值來看，除了1950—1952年是恢復性增長，1953年到1957年間年均增長率434％，1959—1961年農業總產值連年下滑，直到1965年才恢復到1958年的水平，1958—1966年年均增長率2.4％，1967—1978年年均增長率為6.5％。農業增長速度比較慢，波動大。其次，糧食問題日趨嚴重。農業部門的生產積極性很差、基礎設施薄弱，綜合抗災能力差，導致糧食比較緊張。一個典型的數據是，在貫徹“以糧為綱”的情況下，我國糧食的產量一直到1977年基本上徘徊不前，沒有超過3000億公斤，人均主要農產品，只有糧食有少量增加，例如1976年人均糧食308公斤，比1966年增加17公斤，比1956年少2公斤。農民生活水平得不到明顯改變。同時，農業對國民經濟的制約作用比較明顯。1952—1956年經濟建設表現出明顯的規律性：上年農業豐收，下年整個國民經濟增長速度加快；上年農業歉收，下年整個國民經濟發展速度就減慢。一些研究也證明，農業雖然可以為工業化提供資本積累，但犧牲農業過多，從長期來看，反而會降低農業剩余轉移的規模。

第二，短期利益與長期成本。政府主導資本形成模式從短期來看。效果是非常顯著的。例如隨著“156項工程”和“一五”計劃的完成，中國迅速奠定了工業化的基礎。但是從長期來看，這種政府主導的、集中全部資源建設大規模企業的資本形成模式，又會阻礙工業化的發展，短期收益明顯，長期來看成本比較高。例如，農業部門除了可以為工業化積累資本外，還可以為工業化提供市場。市場貢獻要求農業部門的貨幣收入越多越好，收入多，農業部門對非農產品的需求也越大。經驗表明，凡是對農業資本抽取太多而使農村市場萎縮的國家，經濟發展也是不成功，或不太成功的。相反，那些保持農民收入以一定速度增長，保持農村市場興旺的國家，經濟發展也較為迅速。這是由于農村資本抽取太多。農民掌握的收入少，非農業部門因缺乏農村這個潛力巨大的市場而不能得到迅速發展。同樣國營企業的職工也被給予低工資、低福利待遇，也使工業產品缺少市場，工業只能在內部自我循環，工業不能持續發展。

四、結論和啟示

在特定歷史條件下，由政府主導下的資本形成對推動本國的工業化進程、推動經濟社會發展起到至關重要的作用。當時可供選擇的工業化道路有兩種，一種是資本主義各國的典型道路，先發展輕工業，再發展重工業；另一種是“蘇聯”的道路，即優先發展重工業(“156項工程”是核心)。中國在當時國情下做出的，優先發展重工業的決策，有一定的歷史必然性(類似的討論很多，在這里就無庸贅述)?！?56項工程”的建設，政府采取計劃管理的辦法，主導其資本形成，主要通過五個方面來形成資本：增加國營工商業的收入、對私營工商業的稅收、增加農業剩余、發行政府公債和提高社會儲蓄、尋求其他國家的援助等等。國家將“一五”時期財政總收入的20％集中于重點工程建設：將70％—90％的鋼材、水泥、木材等重要的物資優先供應重點工程建設：在人才方面，國家采取培訓和從全國抽調的辦法，充實加強以“156項工程”為代表的重點企業，保證其對工程技術人員的需求。最終迅速奠定了中國工業化的基礎。但是，這里要強調的是依靠政府主導資本形成并不具有普遍意義，不是所有的后發國家在工業化的早期都可以或必須采用。有些后發國家采取了其他的工業化模式和其他的資本形成模式，也取得不錯的成績，例如市場主導的依靠國內金融系統為工業化籌措和分配資金的模式。

責任編輯 劉婷